Решение Верховного Суда РТ от 1 сентября 2006 г. N 3-68/06 г. Об отказе в признании недействующим Закона Республики Татарстан "О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан" от 5 апреля 2006 г. N 25-ЗРТ

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 1 сентября 2006 г. N 3-68/06 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 августа 2007 г. N 11-Г06-21 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационные жалобы ООО "Игра", "Азарт" и "Альтаир" - без удовлетворения.

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего Г-ва,

с участием прокурора М-ой,

при секретаре С-не,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям ООО "Азарт", ООО "Игра", ООО "Альтаир" о признании недействующим Закона Республики Татарстан "О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан" от 5 апреля 2006 г. N 25-ЗРТ,

установил:

ООО "Азарт", ООО "Игра" и ООО "Альтаир" обратились в суд с заявлениями о признании недействующим Закона Республики Татарстан "О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан" от 5 апреля 2006 г. N 25-ЗРТ (далее - Закон РТ).

В обоснование требования заявители указали, что, определяя в Законе РТ порядок размещения объектов игорного бизнеса, а именно: на территории муниципального образования г.Казани и территории муниципального образования "поселок городского типа Камские Поляны" Нижнекамского муниципального района в специально отведенном месте, определяемом соответствующим органом местного самоуправления, ограничивается их самостоятельность, нарушаются экономические интересы. Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст.8), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (ст.34).

Эти права могут быть ограничены, однако, как и сама возможность ограничений, так и их характер должны определятся# на основе Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55).

Оспариваемый закон расширяет указанный в подпункте "б" пункта 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2002 N 525 (далее - Положение), перечень ограничений для размещения игорных заведений, дополняя его запретом на размещение игорных заведений в иных местах, кроме территории муниципального образования г.Казани и территории муниципального образования "поселок городского типа Камские Поляны" Нижнекамского муниципального района.

Заявители считают, что установление дополнительных ограничений по размещению объектов игорного бизнеса законом субъекта Российской Федерации противоречит федеральному законодательству и вторгается в сферу регулирования правоотношений, отнесенных к ведению Российской Федерации.

В судебном заседании представитель ООО "Азарт" Л-ев, представитель ООО "Игра" К-ова, представители ООО "Альтаир" Н-ин и Г-ко требование поддержали.

Представитель Государственного Совета Республики Татарстан Я-ин с требованием не согласился, при этом сослался на то, что Государственный Совет Республики Татарстан использовал свое конституционное право на опережающее регулирование отношений по предметам совместного ведения и определил для всех собственников игорных заведений, без какого-либо исключения и дискриминации мест, в которых должны быть размещены указанные игорные заведения (г.Казань и поселок городского типа Камские Поляны), руководствуясь государственными интересами по защите прав и свобод граждан, обеспечением правопорядка, общественной безопасности и нравственности на территории республики.

На федеральном уровне специального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса до настоящего времени не принято. Общие правила размещения игорных заведений на территории Российской Федерации законом не установлены. Регулируемые Законом Республики Татарстан отношения касаются, прежде всего, административных отношений, которые, как и защита прав и свобод человека и гражданина, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и следовательно, в отсутствии федеральных норм, могут регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявлений, суд приходит к следующему.

30 марта 2006 года Государственным Советом Республики Татарстан принят Закон Республики Татарстан "О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан".

В соответствии со статьей 2 Закона РТ игорные заведения в Республике Татарстан размещаются на территории муниципального образования г.Казани и территории муниципального образования "поселок городского типа Камские Поляны" Нижнекамского муниципального района в специально отведенном месте, определяемом соответствующим органом местного самоуправления.

Как указывалось выше, в обоснование своего требования заявители ссылаются на конституционные гарантии единства экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (ст. 34). При этом указывают, что эти права могут быть ограничены только федеральным законом.

Между тем, как видно из материалов дела, принятию закона предшествовали обращения глав муниципальных образований республики, трудовых коллективов и граждан к Государственному Совет Республики Татарстан, Президенту Республики Татарстан, решение Общественной палаты Республики Татарстан от 19 июля 2006 года из которых усматривается, что в республике в связи с деятельностью игорных заведений (в Республике Татарстан зарегистрировано 225 операторов 995 объектов игорного бизнеса) существенно обострилась криминогенная обстановка, гражданам и семьям причиняется материальный ущерб, наличествует бесконтрольный доступ к азартным играм несовершеннолетних, пропагандируется идеология легкой наживы, в результате чего страдают дети, семьи и люди с неустойчивой психикой.

Указанные проблемы требовали разрешения, в том числе путем законодательного регулирования в целях защиты имущественных, семейных прав и интересов жителей республики и духовно-нравственных ценностей.

Согласно пункту "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Гарантии поддержки семьи и ее защиты, как и защиты и обеспечения интересов и прав ребенка, защиты имущественных прав граждан закреплены в ряде положений Конституции Российской Федерации (ст.ст. 7, 35, 36, 38, 72).

Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является конституционной обязанностью государства, закрепленной в статьей 2# Конституции Российской Федерации. Согласно статье 2 Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность Республики Татарстан.

Гуманистическая сущность данных конституционных норм, провозглашающих высшую ценность человека, его прав и свобод в обществе и государстве, призвана оказывать влияние не только на содержание положений Конституции, но и всех нормативных правовых актов в Российской Федерации.

В этой связи суд полагает, что положения Конституции Российской Федерации, на которые ссылаются заявители, не могут умалять обязанность государства обеспечивать правовыми способами общественное спокойствие, экономическое благосостояние граждан в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

По мнению суда, данный вывод в полной мере согласуется с общими принципами защиты прав человека закрепленных в ряде норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 8, ст. 1 Протокола N 1 к Европейской Конвенции).

Кроме того, одним из способов обеспечения защиты прав и интересов ребенка в Декларации прав ребенка, принятой 20.11.1959 г. на пленарном заседании ООН, является издание законов.

Декларация призывает местные власти и национальные правительства соблюдать права ребенка путем законодательных и иных мер принимаемых в соответствии с установленными Декларацией принципами, в том числе обеспечение полной возможности игр и развлечений, которые были бы направлены на цели, преследуемые образованием; общественные органы публичной власти должны прилагать усилия к тому, чтобы способствовать осуществлению указанного права (принцип 7).

Таким образом, Республика Татарстан, как субъект Российской Федерации в силу полномочий возложенных на нее статьей 72 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вправе была принять оспариваемый закон.

В случае принятия соответствующего федерального закона, которым вопросы размещения игорных заведений будут разрешены по иному, Закон РТ подлежит приведению в соответствие с этим федеральным законом, в порядке установленном законодательством Российской Федерации.

Принимая довод заявителей о том, что отношения, возникающие при проведении лотерей, тотализаторов и иных игр по своей природе являются гражданско-правовыми (ст. 1063 ГК РФ), суд не может согласиться с тем, что и вопросы размещения объектов игорного бизнеса являются таковыми.

Гражданское законодательство, как это следует из содержания статьи 2 ГК РФ, регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли.

Однако Закон РТ регулирует правоотношения между предпринимателями, осуществляющими игорную деятельность и органами местного самоуправления на стадии размещения объектов игорного бизнеса. Извлечение же прибыли возможно только в период проведения лотерей, тотализаторов и иных игр.

Главой 58 ГК РФ регулируются правоотношения возникающие в результате проведения игр и пари. К тому же, статьей 1062 ГК РФ установлено, что требования граждан и юридических лиц, связанных с организацией игр и пари с участием в них, не подлежат судебной защите, за исключением требований лиц, принявших участие в играх или пари под влиянием обмана, насилия, угрозы или злонамеренного соглашения их представителя с организатором игр или пари, а также требований, указанных в пункте 5 статьи 1063 настоящего Кодекса.

Не может суд согласиться и с доводом заявителей о противоречии Закона РТ Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" и пункту 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2002 N 525.

Статьи 2, 5, 17 указанного Закона предусматривают обязательное лицензирование игорной деятельности федеральным органом исполнительной власти и лицензионные требования и условия при осуществлении этой деятельности. Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Ограничение мест размещения тотализаторов и игорных заведений, закрепленное в названном выше Положении, по своей сути является лицензионным требованием, при несоблюдении которого лицензия на данный вид деятельности выдана быть не может.

Закон РТ, в отличии# от Положения, затрагивает вопросы территориального планирования размещения игорных заведений в Республике Татарстан с целью обеспечения общественной безопасности, порядка, охраны здоровья и нравственности населения и, как это видно из содержания пункта 1 статьи 2 не устанавливает дополнительных ограничений по размещению тотализаторов и игорных заведений относительно каких-либо объектов социальной структуры, следовательно регулирует иные правоотношения, не связанные с лицензированием.

Не находит суд оснований полагать и о противоречии Закона РТ статье 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Игорный бизнес, в соответствии со статьей 364 Налогового кодекса Российской Федерации, это предпринимательская деятельность, связанная с извлечением организациями или индивидуальными предпринимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари, не являющаяся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг, из чего можно сделать вывод о том, что Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" не регулирует правоотношения в сфере игорного бизнеса.

Таким образом, поскольку, на федеральном уровне специального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса, в том числе определяющего общие правила размещения игорных заведений, до настоящего времени не принято, а размещение объектов игорного бизнеса не подпадает под гражданско-правовые отношения и, следовательно, в исключительном ведении Российской Федерации не находится, то Государственный Совет Республики Татарстан, принимая оспариваемый Закон, в пределах своих полномочий, закрепленных в статье 72 Конституции Российской Федерации, с соблюдением частных и публичных интересов осуществил правовое регулирование в области размещения объектов игорного бизнеса, разрешив вопросы местного значения, связанные с особенностями этого вида деятельности и в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения.

При таком положении оснований для удовлетворения требования ООО "Азарт", ООО "Игра", ООО "Альтаир" не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 194-198, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд решил:

ООО "Азарт", ООО "Игра", ООО "Альтаир" в удовлетворении требования о признании недействующим Закона Республики Татарстан "О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан" от 5 апреля 2006 г. N 25-ЗРТ отказать.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный суд Республики Татарстан.