Постановление Конституционного суда РТ от 11 марта 2011 г. N 42-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в связи с жалобой гражданина Ю.А. Егорова"

Постановление Конституционного суда Республики Татарстан
от 11 марта 2011 г. N 42-П
"По делу о проверке конституционности отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в связи с жалобой гражданина Ю.А. Егорова"

Именем Республики Татарстан

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Ф.Н. Багаутдинова, Л.В. Кузьминой, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева,

с участием гражданина Ю.А. Егорова, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - начальника юридического отдела Министерства здравоохранения Республики Татарстан Т.А. Стрюковой, начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Татарстан А.Л. Анфимовой, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Ю.С. Мусина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А. Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю. Глуховой, представителя Председателя Верховного Суда Республики Татарстан - судьи Верховного Суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П. Андреева, представителя прокурора Республики Татарстан - старшего помощника прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю. Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И. Сайфутдиновой, специалистов, приглашенных по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - и.о. начальника отдела расчета Программ государственных гарантий Министерства здравоохранения Республики Татарстан Г.М. Хабибуллиной, заместителя начальника отдела бюджетной политики в отраслях бюджетной сферы Министерства финансов Республики Татарстан И.А. Ларионовой,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина Ю.А. Егорова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Татарстан оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Хамматовой, объяснения сторон - гражданина Ю.А. Егорова, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - Т.А. Стрюковой, А.Л. Анфимовой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - Ю.С. Мусина, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А. Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Л.Ю. Глуховой, от Председателя Верховного Суда Республики Татарстан - И.Ш. Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П. Андреева, от прокурора Республики Татарстан - Г.Ю. Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И. Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - И.А. Ларионовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Ю.А. Егоров с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Заявитель указывает, что пунктами 2 и 3 раздела VII и абзацем первым раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год установлены нормативы объема бесплатной медицинской помощи, а именно: показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной); показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, а также подушевые нормативы финансирования данной Программы. При этом, как отмечает заявитель, данные показатели и нормативы ниже аналогичных показателей и нормативов, установленных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года N 811.

Кроме того, гражданин Ю.А. Егоров указывает, что в разделе VI Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года N 811, предписано органам государственной власти субъектов Российской Федерации установить в территориальной программе целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи. В связи с тем, что целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), не предусмотрены, по мнению заявителя, оценить качество медицинских услуг, предоставляемых в Республике Татарстан, не представляется возможным.

На основании изложенного гражданин Ю.А. Егоров просит Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемые нормы не соответствующими Конституции Республики Татарстан, ее статьям 31 (часть 2), 52, 54 (часть 1), 58 (часть 2), согласно которым жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства; каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, которая оказывается государственными и иными учреждениями здравоохранения в установленном законом порядке; государство поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья граждан, развитию физической культуры и спорта; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

К началу рассмотрения настоящего дела в открытом заседании Конституционного суда Республики Татарстан Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденная постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), утратила силу согласно постановлению Кабинета Министров Республики Татарстан от 14 января 2011 года N 6 "О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан". Вместе с тем на основании части второй статьи 46 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", с учетом позиции заявителя, считающего, что обжалуемые нормы явились правовым основанием нарушения его конституционных прав и свобод, утрата юридической силы указанной Программы не может препятствовать проверке конституционности ее положений.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пунктов 2 и 3 раздела VII и абзаца первого раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), которыми устанавливались показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, подушевые нормативы финансирования данной Программы, а также неурегулированность в Программе целевых значений критериев доступности и качества медицинской помощи.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения затрагивают сферы здравоохранения и социальной защиты. В соответствии со статьей 72 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части первой статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования. Принятый в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 6 указанных Основ Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 года N 1659 "Об охране здоровья граждан" осуществление данных полномочий относит к компетенции Кабинета Министров Республики Татарстан (пункт 3 части второй статьи 6).

Таким образом, утверждая Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в том числе в области здравоохранения и социального обеспечения, а также обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение.

3. Согласно статье 13 во взаимосвязи со статьей 31 Конституции Республики Татарстан Республика Татарстан - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; каждый имеет право на жизнь; жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства. При этом каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь (статья 52, часть 1 Конституции Республики Татарстан). Данное право гарантировано также статьей 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Указанные конституционные положения применительно к сфере здравоохранения корреспондируют международно-правовым стандартам, согласно которым предоставление бесплатного обслуживания в области здравоохранения всему населению и обеспечение того, чтобы соответствующие профилактические и лечебные учреждения, а также медицинское обслуживание были доступны всем (пункт "а" статьи XIX Декларации социального прогресса и развития, принята Генеральной Ассамблеей ООН 11 декабря 1969 года); правительства несут ответственность за здоровье своих народов, и эта ответственность требует принятия соответствующих мероприятий социального характера и в области здравоохранения (преамбула Устава (Конституции) Всемирной организации здравоохранения от 22 июля 1946 года); а также согласуются с положениями статьи 33 Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 года о том, что государства гарантируют право граждан на бесплатную медицинскую помощь в необходимых объемах, включая амбулаторно-поликлиническое обслуживание в больницах, клиниках и вне стен этих учреждений. На необходимость принятия мер для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни, указывается и в статье 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года.

Как отметил Конституционный суд Российской Федерации, провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения, в том числе посредством развития государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, установления правовых гарантий получения каждым необходимой медико-социальной помощи. Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регламентирующих оказание гражданам медицинской помощи (Определение от 6 июня 2002 года N 115-О).

3.1. Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, закрепляющая оспариваемые заявителем нормативные положения, была разработана и утверждена в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года N 811 (пункт 3).

Указанная республиканская Программа определяла виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, предусматривала условия и порядок предоставления медицинской помощи. По своему целевому назначению она являлась мерой социальной защиты населения в области охраны здоровья, направленной на обеспечение доступности медицинской и лекарственной помощи установленного вида, ее объема и качества для всего населения республики (абзацы первый и второй раздела I Программы). При этом составной частью республиканской Программы являлась территориальная программа обязательного медицинского страхования, определявшая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории Республики Татарстан (пункт 9 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Оспариваемые заявителем правовые нормы устанавливали следующие нормативы: показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), составлял в среднем 0,164 вызова на 1 человека в год через систему обязательного медицинского страхования на осуществление преимущественно одноканального финансирования медицинских организаций; показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, составлял в среднем 8,016 посещения в расчете на 1 человека в год; подушевые нормативы финансирования республиканской Программы, установленные в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета), составляли в среднем 5478,80 рубля (пункты 2 и 3 раздела VII и абзац первый раздела IX).

При этом республиканский показатель объема скорой медицинской помощи был определен в Программе без учета обращений пациентов непосредственно на станции скорой медицинской помощи, которые составляли 0,021 вызова на 1 человека в год, а также не учитывал количество безрезультатных выездов, которые составляли 0,011 вызова на 1 человека в год. Кроме того, необходимо учитывать и показатель объема неотложной медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, который составлял 0,132 вызова в расчете на 1 человека в год (пункт 4 раздела VII республиканской Программы).

Республиканский показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях, не включал посещение пациентами специалистов со средним медицинским образованием, ведущих самостоятельный амбулаторный прием (1,71 посещения на 1 человека в год), обращения в здравпункты в образовательных учреждениях, а также к специалистам в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" (0,17 посещения на 1 человека в год).

При учете указанных показателей оспариваемые нормативы объемов скорой медицинской помощи и медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, в целом соответствовали аналогичным нормативам, установленным федеральной Программой.

Оценка подушевых нормативов финансирования республиканской Программы должна учитывать в том числе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять в территориальных программах дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи закреплено в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года N 811 (I раздел). На этом основании в рамках реализации республиканской Программы были направлены средства на финансирование предоставления дополнительных видов бесплатной медицинской помощи. Это в частности: функционирование 10 сосудистых центров; долечивание работающих граждан непосредственно после стационарного лечения в условиях санаторно-курортного учреждения; функционирование 14 центров здоровья в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье"; проведение углубленных медицинских осмотров инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны; оказание медицинской помощи незастрахованному контингенту населения; проведение амбулаторного гемодиализа и перитонеального диализа в центрах (отделениях) гемодиализа; безвозмездное обеспечение детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами и смесями по рецептам врачей.

Финансовое обеспечение республиканской Программы в 2010 году составило 20,7 млрд.рублей. На дополнительные виды бесплатной медицинской помощи в Республике Татарстан выделено 2,5 млрд.рублей, что составило более 10 процентов от объема финансирования всей Программы.

При этом Конституционный суд Республики Татарстан принимает во внимание, что указанные выше нормативы республиканской Программы были определены исходя из положений раздела IV федеральной Программы, устанавливающих средние показатели нормативов объема медицинской помощи, которые при формировании территориальной программы корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций. Тем самым федеральное правовое регулирование допускало возможность установления в территориальных программах иных показателей объемов медицинской помощи с учетом указанных правовых критериев.

На основании изложенного положения, закрепленные пунктами 2 и 3 раздела VII и абзацем первым раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период своего действия не могли рассматриваться как ограничивающие, умаляющие или иным образом нарушающие права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Республики Татарстан, в том числе ее статьями 31 (часть 2), 52, 54 (часть 1), 58 (часть 2).

3.2. Право граждан на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, обеспечивается в том числе предусмотренными законодательством критериями доступности и качества медицинской помощи.

Целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи, предусмотренные разделом VI федеральной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, установлены в ряде постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан: от 25 апреля 2008 года N 273, от 8 июля 2009 года N 468, от 2 октября 2009 года N 677. Во исполнение указанных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан уполномоченным органом - Министерством здравоохранения Республики Татарстан - ежеквартально проводится рейтинговая оценка эффективности деятельности учреждений здравоохранения. Эта информация размещается в режиме свободного доступа в сети Интернет на официальном сайте данного Министерства и позволяет оценить качество, доступность и эффективность предоставляемой в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год.

В силу части второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу исходя в том числе из места оспариваемых положений в системе нормативных правовых актов.

В этой связи неурегулированность указанных критериев непосредственно в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, на что ссылается заявитель, сама по себе не может рассматриваться как нарушение прав граждан в области охраны здоровья.

Вместе с тем Конституционный суд Республики Татарстан полагает, что закрепление критериев доступности и качества медицинской помощи непосредственно в республиканской Программе способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования указанных критериев.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан постановил:

1. Признать пункты 2 и 3 раздела VII и абзац первый раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период их действия соответствующими Конституции Республики Татарстан.

Неурегулированность целевых значений критериев доступности и качества медицинской помощи непосредственно в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года N 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период ее действия не может рассматриваться как нарушение конституционного права каждого на охрану здоровья.

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".