Решение Верховного Суда РТ от 15 мая 2006 г. N Зп-1-41/2006 О признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению постановления КМ РТ от 11 апреля 2003 года N 195 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан"

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 15 мая 2006 г. N Зп-1-41/2006
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2006 года настоящее решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Кабинета Министров Республики Татарстан - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный суд Республики Татарстан в составе:

председательствующего судьи Г-на

при секретаре Х-ой,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Республики Татарстан в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 11 апреля 2003 года N 195 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан",

установил:

Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 11 апреля 2003 года N 195 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан", указав в обоснование своего заявления, что указанное постановление, которым утверждены Правила любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан, противоречит положениям Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "Об экологической экспертизе", Федерального закона "О животном мире", Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

В соответствии с положениями статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Обязательной государственной экологической экспертизе в силу статьи 20 Федерального закона "О животном мире" подлежат нормативные правовые акты, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.

Рыболовство как вид природопользования оказывает негативное воздействие на окружающую природную среду в связи с изъятием из этой среды такого ее компонента, как водные биоресурсы. Негативное воздействие на окружающую среду, непосредственно вытекающее из Правил, выражается в том, что Правила устанавливают сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира, определяет квоты изъятия водных биоресурсов. Поэтому до принятия оспариваемого правового акта, как указывает прокурор в своем заявлении, должна была быть проведена государственная экологическая экспертиза.

Кабинет Министров Республики Татарстан, приняв Правила любительского и спортивного рыболовства, вышел за пределы предоставленных законодательством полномочий.

Положения раздела 2 оспариваемых Правил любительского и спортивного рыболовства, определяющего категории водных объектов, используемых в целях любительского и спортивного рыболовства, раздела 3, устанавливающего территорию действия Правил и режим любительского и спортивного рыболовства, раздела 5, устанавливающего квоты отлова водных биоресурсов, противоречат положениям Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан А.Е.Никулин и И.Р.Валеев с заявлением прокурора не согласились, пояснив, что утверждение оспариваемых Правил любительского и спортивного рыболовства направлено на введение ограничительных мер в области рыболовства (минимальный размер добываемых водных биоресурсов, виды разрешаемых видов орудий и способов добычи, размер ячеи и конструкция орудий лова, периоды рыболовства и другое), которые служат системой мер по сохранению и рациональному использованию водных биоресурсов, позволяют уменьшить степень негативного воздействия на окружающую среду. В связи с чем проект утвержденных Правил любительского и спортивного рыболовства не требовал проведения государственной экологической экспертизы.

Статьей 20 Федерального закона "О животном мире" установлено, что государственной экологической экспертизе подлежат нормативные правовые акты, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира. Общие допустимые уловы и квоты добычи водных биоресурсов в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года N 317 утверждаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации с учетом заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня. Пункт 4 раздела 3 Правил, утвержденных оспариваемым постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан утверждает лишь норму вылова водных биоресурсов на одного рыбака в сутки в целях регулирования добычи водных биоресурсов в рамках утвержденных квот.

Представители привлеченного к участию в деле Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Татарстан Г.Р.Уваева и И.В.Аськеев поддержали заявление прокурора, пояснив, что оспариваемые Правила любительского и спортивного рыболовства на стадии их принятия подлежали обязательной государственной экологической экспертизе. Также и отдельные положения Правил в настоящее время противоречат действующему федеральному законодательству.

Представитель привлеченного к участию в деле Средне-Волжского бассейнового управления по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства ФГУ "Средневолжрыбвод" А.В.Гусаров возражал против удовлетворения заявления прокурора, пояснив, что в случае отмены оспариваемых Правил будет отсутствовать правовая база в области регулирования любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Выслушав объяснения сторон, участвующих в деле, изучив материалы дела, Верховный суд Республики Татарстан считает, что заявление Прокурора Республики Татарстан подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

11 апреля 2003 года Кабинетом Министров Республики Татарстан было принято постановление N 195, которым в целях создания оптимальных условий воспроизводства рыбных ресурсов и их рационального использования в водоемах Республики Татарстан, дальнейшего развития цивилизованного любительского и спортивного рыболовства были утверждены Правила любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан.

Данное постановление и утвержденные им Правила любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Согласно частям первой и второй статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет негативное воздействие на окружающую среду как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Эта же статья под использованием природных ресурсов понимает эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Использование природных ресурсов, которое федеральным законодательством отнесено к хозяйственной и иной деятельности, должно осуществляться на основе, в том числе, принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной или иной деятельности в соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"

Рыболовство, как вид природопользования, оказывает негативное воздействие на окружающую природную среду в связи с изъятием из этой среды такого ее компонента, как водные биоресурсы.

Негативное воздействие на окружающую среду, непосредственно вытекающее из Правил, выражается в том, что Правила устанавливают сроки и перечни разрешенных к применению орудий и способов добывания объектов животного мира, определяет квоты изъятия водных биоресурсов. Поэтому до принятия данного нормативного правового акта должна была быть проведена государственная экологическая экспертиза.

Кроме того, в соответствии со статьей 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

В судебном заседании стороны не оспаривали того факта, что при принятии оспариваемого постановления государственная экологическая экспертиза проведена не была.

Кабинет Министров Республики Татарстан, приняв вышеуказанные Правила любительского и спортивного рыболовства без проведения государственной экологической экспертизы, вышел за пределы предоставленных федеральным законодательством полномочий.

Также и отдельные положения оспариваемого постановления Кабинета Министров Республики Татарстан противоречат федеральному законодательству.

Пункт 3 раздела 2 Правил устанавливает, что пользование водоемами или их участками для целей любительского рыболовства определяется договорами, заключаемыми обществами охотников и рыболовов, организациями всех форм собственности и физическими лицами с органами рыбоохраны.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в редакции от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ) право пользования водными биоресурсами возникает на основании разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, договора пользования рыбопромысловым участком и по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом.

Использование водных объектов на основании статьи 143 Водного кодекса Российской Федерации разрешается органами местного самоуправления по согласованию с федеральными органами исполнительной власти: в области управления использованием и охраной водного фонда, в области управления использованием и охраной рыбных ресурсов, по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания.

В соответствии с пунктом 5.4.9 "Положения о Федеральном агентстве по рыболовству", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 295, заключение с заявителями договоров о закреплении рыбопромысловых участков осуществляет Федеральное агентство по рыболовству. Положением не предусмотрена возможность передачи федеральными органами указанных полномочий субъекту Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством в отличие от оспариваемого постановления Кабинета Министров Республики Татарстан установлен иной порядок пользования водоемами или их участками для целей любительского и спортивного рыболовства.

Положения Правил, определяющие категории водных объектов, используемых в целях любительского и спортивного рыболовства (раздел 2 Правил), противоречат статье 17 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", согласно которой категории и особенности использования водных объектов рыбохозяйственного значения определяются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Положения раздела 3 Правил, устанавливающие территорию действия Правил и режим любительского и спортивного рыболовства, также противоречат вышеуказанному Федеральному закону.

Перечень видов водных биоресурсов, которые являются объектами рыболовства, на основании статьи 15 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Этим же органом утверждаются типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна Российской Федерации (пункт 3 статьи 16 закона), определяется перечень водных биоресурсов, добыча (вылов) при любительском и спортивном рыболовстве которых осуществляется на основании разрешения (пункт 6 статьи 24 закона).

Правила (раздел 5), утвержденные оспариваемым постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан, устанавливают квоты отлова водных биоресурсов в целях спортивного и любительского рыболовства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2005 года N 583 утверждено Положение об определении и утверждении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений. На основании пункта 3 этого Положения общие допустимые уловы водных биологических ресурсов ежегодно определяются Федеральным агентством по рыболовству и утверждаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов"), с учетом заключения государственной экологической экспертизы, которую проводит федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

На основании подпункта 6 пункта 1 статьи 30 Федерального закона общие допустимые уловы водных биоресурсов во внутренних водах Российской Федерации ежегодно распределяются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства. Такие квоты устанавливаются и в отношении добычи (вылова) водных биоресурсов в целях любительского и спортивного рыболовства.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации пунктом 5 статьи 31 Федерального закона отнесено распределение установленных на федеральном уровне квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водными биоресурсами.

Полномочия органов рыбоохраны, ответственность за нарушение правил рыболовства, а также порядок выдачи разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов (разделы 4, 5, 7 Правил) также устанавливаются федеральным законодательством.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что утвержденные постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан Правила любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы представителей Кабинета Министров о том, что утверждение оспариваемых Правил любительского и спортивного рыболовства направлено на введение ограничительных мер в области рыболовства (минимальный размер добываемых водных биоресурсов, виды разрешаемых видов орудий и способов добычи, размер ячеи и конструкция орудий лова, периоды рыболовства и другое), которые служат системой мер по сохранению и рациональному использованию водных биоресурсов, позволяют уменьшить степень негативного воздействия на окружающую среду, в связи с чем проект утвержденных Правил любительского и спортивного рыболовства не требовал проведения государственной экологической экспертизы, являются необоснованными.

Напротив, как было указано выше, рыболовство как вид природопользования оказывает негативное воздействие на окружающую природную среду в связи с изъятием из этой среды такого ее компонента, как водные биоресурсы и при принятии правил рыболовства необходимо было провести государственную экологическую экспертизу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Республики Татарстан решил:

Заявление Прокурора Республики Татарстан удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 11 апреля 2003 года N 195 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания в водных объектах Республики Татарстан".

Решение после вступления в законную силу подлежит опубликованию в Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Татарстан в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения суда.