Приложение N 1. Концепция городских облигационных заимствований

Приложение N 1
к решению
Тольяттинской городской Думы
от 15 апреля 1998 г. N 280

Концепция городских облигационных заимствований

1. Бюджет развития как условие
социально-экономического развития города

Одним из важнейших условий социального и экономического развития Тольятти является развитие его инфраструктуры, строительство, обновление инженерных коммуникаций, возведение промышленных и социальных объектов, создание новых рабочих мест, новых видов деятельности. Все это требует вложения значительных финансовых средств, в том числе и бюджетных. Однако, в условиях напряженной ситуации с наполнением бюджета до настоящего времени в первую очередь подвергались секвестру расходные статьи, предназначенные именно на эти цели, поскольку они не отнесены к защищенным. Это, в свою очередь, далеко не лучшим образом сказывалось на состоянии городской инфраструктуры и, в конечном итоге, приводило к замедлению развития города.

Для изменения сложившейся ситуации требуется совершенствование управления бюджетными средствами и реорганизация бюджетной системы города. Ее основной смысл состоит в переводе бюджетного планирования развития города на новые организационные принципы. Для реального осуществления этого процесса на практике необходимо формирование самостоятельного бюджета развитиясбалансированной совокупности заемных средств и средств, традиционно выделяемых из городского бюджета на инвестиционные цели. Иными словами, речь идет о разделении текущих и перспективных расходов (капитальных вложений) города путем формирования в рамках единого городского бюджета текущих расходов и бюджета развития.

Бюджет развития города как форма образования и расходования денежных средств формируется в целях создания единой сбалансированной системы планирования и учета поступлений и расходования финансовых ресурсов. Как всякий бюджет, он утверждается городской Думой. При этом в бюджете развития в качестве доходов планируются как налоговые и иные традиционные доходы бюджета, так и поступления от реализации инвестиционных проектов и из прочих городских источников, а также внебюджетные заемные средства. Расходы же направляются на финансирование городских проектов и капитальных затрат и обеспечение данной деятельности.

Доходы бюджета развития формируются главным образом за счет средств городских заимствований. Это, безусловно, способствует резкому повышению инвестиционных возможностей города. С другой стороны, необходимо постоянно соразмерять потребности города в инвестиционных ресурсах и его возможности по обслуживанию собственных долговых обязательств, что и достигается посредством их бюджетного планирования.

Происходит расширение реального горизонта планирования развития города до 3-5 лет. Это позволяет предпринимать конкретные шаги по упрочению стабильности экономического положения, прогнозировать объем заимствований и основные направления капитальных затрат, просчитывать величину необходимых для обслуживания займов бюджетных средств, исключает риск сползания города в долговую яму.

Планирование на текущий год представляет собой конкретную роспись обеспечения и осуществления финансирования капитальных затрат, содержит перечень конкретных заимствований, инвестиционных проектов и выплат по обслуживанию долговых обязательств. 2-3летняя перспектива - это реальный план развития города на указанный срок с учетом сложившихся пропорций и наблюдаемых тенденций в экономике. И, наконец, определение горизонтов планирования на 3-5 лет позволяет оценить последствия принимаемых решений, исключить возможность возникновения катастрофических ситуаций в экономике города и структурных перекосов, не допустить неконтролируемого роста задолженности по финансовым обязательствам, а также осуществлять стратегическое планирование и управление городским долгом.

Подобные принципы планирования и составления бюджета требуют неформального обособления и отделения финансовых потоков бюджета развития от бюджета текущих расходов, установления надежного контроля за перетоком средств между двумя бюджетными составляющими.

Особенно важным является отделение заемных средств основного источника финансирования бюджета развития от средств, используемых на текущие расходы. Одной из форм контроля использования заемных средств должна быть возможность их использования только по решению городской Думы на:

- утвержденные доходные проекты и программы, обеспечивающие погашение займов после их реализации;

- недоходные проекты и программы, при одновременном планировании в бюджете текущих расходов средств на погашение займов;

- кредитование бюджета текущих расходов на срок, не больший срока заимствования.

Переход к формированию бюджета развития в рамках единого финансового пространства города создает объективные предпосылки для использования заемных средств в целях удовлетворения растущих потребностей города в инвестициях. Опираясь на четкий расчет и сбалансированный подход к имеющемуся у него источнику заимствований, местное самоуправление в состоянии использовать дополнительные инвестиционные ресурсы не только на заведомо эффективные проекты, но и на финансирование необходимых городу капитальных затрат, направленных на улучшение качества городской среды, вне зависимости от их текущей прибыльности и возвратности. Стратегия ускоренного инвестиционного развития предполагает перенос основной нагрузки по финансированию капитальных затрат с городского бюджета на заемные ресурсы. При этом на бюджет, как правило, ложатся заботы только об обслуживании городского долга.

Предлагаемая схема построения городских финансов надежно защищает инвестиционный потенциал города от проедания и способствует его поступательному наращиванию. Одновременно возрастает контроль и качество управления городским долгом и инвестициями. При переходе на качественно новый уровень процессов, связанных с формированием и использованием бюджета развития, построении цивилизованной системы перспективного развития целесообразно основываться на базе единой системы городских облигационных заимствований.

2. Идеология построения системы городских
облигационных заимствований

Предлагаемая финансовая идеология построения системы городских облигационных заимствований заключается в достижении и поддержке постоянного объема заемных средств, направляемых на инвестиционные нужды за счет облигационных займов, краткосрочных (в основном) относительно срока окупаемости инвестиционных проектов.

Следует отметить, что облигационные заимствования являются наиболее надежно контролируемой, а потому наиболее часто используемой формой заимствований. Иные формы(кредиты банков, поручительства и гарантии мэрии) в данной концепции не используются и должны регламентироваться иными документами, рассматриваемыми и принимаемыми органами местного самоуправления г. Тольятти.

Построение системы городских облигационных заимствований является долговременной задачей и стратегически может быть разбито на три этапа.

На первом этапе (1998-1999 г.г.) необходимо убедить инвесторов, что муниципальные займы г. Тольятти являются доходным и, главное, надежным инструментом размещения финансовых средств. Из приоритетности этой задачи, практики и результатов размещения муниципальных займов в других городах России следует, что в этом временном периоде до 40% средств, полученных от размещения займов, следует, как правило, направлять на поддержание ликвидности облигаций, включая досрочный выкуп некоторой их части. В качестве объектов инвестирования при этом могут использоваться проекты, для финансирования которых предусмотрены бюджетные средства - с последующей корректировкой расходной части бюджета ( и его дефицита) в сторону уменьшения на сумму вложенных заемных средств.

Стратегия второго этапа (1999 - 2000г.г.) предполагает более сложную инвестиционную политику, опирающуюся на специальную систему подготовки и реализации проектов, при обязательном условии их конкурсного отбора и последующего утверждения городской Думой, На этом этапе появляется возможность для перехода от инвестиций "точечного" характера к комплексным проектам. Параллельно делается акцент на форсированное развитие инфраструктуры инвестиционной деятельности, улучшение инвестиционного климата, оживление и нормализацию городского фондового рынка.

На третьем этапе (2001-й и последующие годы) масштабы финансирования инвестиционных проектов за счет займов должны в 1,5-2 раза превысить инвестиции из бюджета. Объектами инвестирования станут преимущественно комплексные программы социально-экономического развития. В составе инвестиционного портфеля предусматриваются проекты с относительно небольшой доходностью, а иногда и вовсе не имеющие таковой, но имеющие большое социальное значение.

При такой финансовой идеологии и стратегии привлечения и инвестирования средств, возможная на первом этапе недостаточная эффективность инвестиций по сравнению со стоимостью привлеченных средств и необходимость покрытия платежного дефицита по выплатам за используемые ресурсы является допустимой, т.к. средства используются не на покрытие текущих расходов города, а на обеспечение высоких темпов его развития.

Результатом осуществления такой концепции явится значительное увеличение количества и качества городских активов, создание новых рабочих мест и соответствующее увеличение доходной базы бюджета города.

Привлечение значительных средств в экономику города позволит, кроме того, снизить задолженность бюджета и уменьшить долю денежных суррогатов в бюджетных расчетах.

3. Система заимствования средств

Городской муниципальный заем должен представлять собой сбалансированную систему облигационных займов, выпускаемых и размещаемых отдельными выпусками, различными по своим характеристикам с учетом интересов города и групп инвесторов.

При этом новые выпуски займов осуществляются по мере потребности в средствах и организационной готовности на любом этапе займа.

4. Условия привлечения средств

Финансовая программа займов характеризуется следующими основными параметрами:

4.1. Объемы

Суммарный объем текущих обязательств зависит от условий привлечения средств и инвестиционных потребностей, но не должен превышать 15% от расходной части бюджета города. Решениями городской Думы на каждый период времени указанный процент может быть изменен в пределах, определяемых законами РФ.

Определение объемов и условий размещения всех последующих займов и их выпусков осуществляется с учетом результатов предыдущих заимствований.

4.2. Срочность займов.

Определение параметров срочности займов производится в оперативном порядке, однако общая идеология займа - увеличение срока заимствования настолько, насколько это позволяет состояние рынка в соответствии с потребностями бюджета города и развития городского хозяйства.

4.3. Обслуживание займа и источники возврата.

С учетом особенностей Тольятти и проектируемой системы заимствования источниками обслуживания и возврата заемных средств на разных этапах функционирования займа выступают:

- доходы от инвестиционных проектов с использованием средств займа;

- облигационное рефинансирование;

- средства бюджета города, утвержденные для обслуживания займов.

Доходы от размещения займа, а также средства, предназначенные для обслуживания займов поступают на специальный бюджетный счет эмитента (мэрии), с которого впоследствии производится и выплата купонного дохода владельцам облигаций, и погашение облигаций. Для проведения операций по поддержке ликвидности облигаций и финансирования инвестиционных проектов средства, полученные от размещения займов, со спецсчета перечисляются и аккумулируются в специально создаваемых внебюджетном фонде погашения и обслуживания городских займов и во внебюджетном фонде инвестиций, положения о которых утверждаются городской Думой. Создание указанных фондов позволяет реально развести финансовые потоки, относящиеся к текущим расходам по обслуживанию займов и направляемые на инвестиционную деятельность - в соответствии с принципами формирования бюджета развития. С целью наращивания объема реально инвестируемых средств, а также ввиду различий в сроках заимствования и сроках инвестиционных проектов предполагается возможным опираться на принцип "облигационного рефинансирования" (bond refunding) b{osqj новых облигаций с целью погашения задолженности по облигациям, срок погашения которых уже наступил.

При принятии решений городской Думой об осуществлении конкретного займа и отборе инвестиционных проектов по использованию средств займа, для обслуживания займа (выплаты процентов за пользование денежными ресурсами) в бюджете города должна быть выделена соответствующая строка расходов.

4.4. Обеспечение.

При решении вопросов, связанных с обеспечением городского займа, главную роль играет статус муниципалитета как заемщика. Муниципальный статус займа позволяет говорить об исключительности заемщика - основой является наличие собственного независимого бюджета и внебюджетных средств, а также значительной муниципальной собственности.

При этом цена собственности города и объем поступлений в бюджет и внебюджетные фонды многократно превышают предполагаемый объем обязательств.

Исключительный характер заемщика предполагает исключительный характер обеспечения - концептуально обеспечением займа является все имущество города.

Для непосредственного гарантирования погашения облигаций и выплаты дохода по ним создается залоговый фонд муниципальных займов, в который включаются по решению городской Думы имущественные объекты и комплексы, земельные участки, другая муниципальная собственность, средства от использования залога или продажи которых могут использоваться для выплат инвесторам. Состав залогового фонда утверждается Думой одновременно с принятием решения о выпуске займа.

5. Организационные принципы системы займов

Основными организационными принципами, на которые опирается система городских займов, являются следующие:

1. Опора при проведении займа, в первую очередь, на подразделения мэрии. В то же время, для выполнения функций, связанных с размещением, депозитарным обслуживанием и т.д., привлекаются профессиональные участники рынка ценных бумаг и кредитно-финансовые учреждения, отбираемые на конкурсной основе.

2. Наличие единого координирующего органа в лице мэрии, которая отвечает за координацию работ, связанную с проведением займов, несет ответственность за текущее управление займами, определение их текущих параметров, контроль за выпуском, размещением, обращением и погашением облигаций муниципальных займов.

3. Система заимствования носит целостный характер, который обеспечивает единые подходы к вопросам управления рисками, возникающими при функционировании займов, системы гарантий по отношению к инвесторам и системы обеспечения займов. Несмотря на раздельное движение финансовых ресурсов и учет обязательств раздельно по каждому займу, в обязательном порядке обеспечиваются единые подходы к принципам заимствования, учитывающие интеграцию с экономикой города и займов между собой.

4. Наличие единой инфраструктуры, включающей генерального менеджера городских заимствований, торговые системы, системы депозитарного учета, уполномоченные банки, уполномоченных агентов и т.д., обеспечивающей продвижение и обслуживание займов, а также удовлетворяющей единым стандартам качества предоставляемых финансовых услуг инвесторам. Данный подход должен обеспечивать минимально возможную административную нагрузку на займы и opndbhfemhe на рынок новых выпусков городских обязательств в сжатые сроки.

5. Нормативное обеспечение системы городских заимствований осуществляется городской Думой, которая принимает решения о размещении займов, устанавливает общие объемы привлекаемых финансовых ресурсов, основные направления использования средств, утверждает положения о залоговом фонде и финансовых фондах займа. Конкретные вопросы текущего управления займами, определения их текущих параметров решаются мэрией города.

6. Одновременность принятия городской Думой решения о выпуске займа, утверждения Думой перечня муниципального имущества, входящего в состав залогового фонда обеспечения данного займа, и направлений использования заемных средств.

7. Отчет о размещении займов и об использовании заемных средств составляется мэрией ежеквартально по форме, согласованной с Думой, и представляется в Думу одновременно с отчетом об исполнении бюджета за соответствующий период.

6. Структура городских муниципальных займов

6.1. Инструменты привлечения средств.

При размещении городских займов предполагается опираться как на крупных инвесторов- банки, страховые и инвестиционные компании, различные фонды, так и на мелких инвесторов; как на юридические лица и предпринимателей, так и на физические лица. Каждый из указанных сегментов рынка предполагает довольно специфические требования к выпускаемым облигациям, к их номиналу, форме выпуска, способу выплаты дохода, организации рынка и размещения и т.д. Анализ этих требований приводит к выводу о том, что муниципальные займы в Тольятти должны размещаться как в документарной форме, предъявительские облигации которой будут, в основном, предназначены для физических лиц так и в бездокументарной форме, более удобной и привлекательной для юридических лиц, крупных инвесторов.

6.2. Методы размещения.

В соответствии с особенностями групп потенциальных инвесторов размещение городских муниципальных облигационных займов будет осуществляться через:

- аукционное размещение;

- через уполномоченных агентов.

6.3.Параметры выпусков муниципальных займов.

Первоначально планируются к размещению следующие муниципальные займы:

- городской облигационный бездокументарный займ;

- городской облигационный документарный займ, имеющие следующие параметры:

Городской облигационный бездокументарный займ

Формат выпуска	муниципальные ценные бумаги
Форма облигации	бездокументарная, именная
Номинал облигации	1 тысяча рублей
Валюта	российские рубли
Срок	3-24 месяцев
Купон (доход инвестора)	с фиксированной доходностью на каждый последующий купонный период, ориентированной на доходность ОФЗ
Инвесторы	юридические лица
Сроки подготовки	до 6 месяцев
Метод размещения	аукционный; через уполномоченных агентов
Обращение	свободное на биржевом рынке
Время проведения эмиссии (начало)....	1998 г.
Форма проведения эмиссии	регулярная, выпусками

Городской облигационный документарный займ

Формат выпуска	муниципальные ценные бумаги
Форма облигации	документарная, предъявительская
Номинал облигации	100; 500 рублей
Валюта	Российские рубли
Срок	1-3 года
Купон (доход инвестора)	с фиксированной доходностью на каждый последующий купонный период, ориентированной на доходность срочных вкладов Сбербанка
Инвесторы	физические лица, юридические лица
Сроки подготовки	до 6 месяцев
Метод размещения	на аукционе; прямая продажа через уполномоченных агентов;
Обращение	Свободное на вторичном рынке
Время проведения эмиссии (начало)....	1998 г.
Форма проведения эмиссии	регулярное, выпусками

6.4.Выпуски последующих муниципальных займов

Выпуск и размещение последующих муниципальных займов осуществляется по решению городской Думы на основе и с учетом финансовых результатов их предыдущего размещения.

Председатель Думы

А.Н. Дроботов