Определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 5 мая 2011 г. N 33-4350/2011

С. А. С. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству решения Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г., ссылаясь на то, что указанным решением были утверждены Правила землепользования и застройки г. о. Самары. Он является собственником нескольких земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. его земельные участки входили в зону малоэтажной жилой застройки Ж1-2. Однако, 28.07.10 г. в газете "Самарская газета" были опубликованы Приложения к Правилам землепользования и застройки г.о. Самары, по которым его земельные участники попали в зону Р-2. Внесение его земельных участков в зону Р-2 противоречит Генеральному плану г. о. Самары.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, уточнив свое заявление просит признать Правила землепользования и застройки г. о. Самары в части установления в Приложении 1-Карте градостроительного зонирования территории г. о. Самары и Приложение 5 -Схеме зон действия ограничений, установленных в целях охраны рекреационных территорий г. о. Самара (опубликованных в газете "Самарская газета", в разделе "официальное опубликование") режима территориальной зоны Р-2 в отношении земельных участков, относящихся к категории земель населенных пунктов для индивидуального жилищного строительства с кадастровыми номерами N противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия.

Б. Г. В., В. М. Ф., З. Н. Ю. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Правил землепользования и застройки г. о. Самары, ссылаясь на то, что им на праве собственности принадлежит 3 земельных участка, расположенные по адресу: <адрес> На данных участках планируется осуществление строительства многоэтажного жилого дома. Согласно новой Карте градостроительного зонирования целевое назначение, принадлежащих им земельных участков изменено с зоны Ж-4 на зону Р-3 и зону Р-2. Проведение публичных слушаний и принятие новых Правил было осуществлено без их извещения и участия.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, просит признать Правила землепользования и застройки г. о. Самары, утвержденные решением Думы г. о. Самары от 15.06.10 г. N в части установления в Карте градостроительного зонирования территории г. о. Самары режима территориальных зон Р-3 и Р-2 в отношении земельных участков, расположенных по адресу: <адрес> противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области Самарской области обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу решения Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара", указав, что после утверждения Правил выявилось несоответствие градостроительным регламентам и размещение в двух и нескольких зонах основного количества земельных участков, по которым проведена процедура выбора. Указанные Правила противоречат Генеральному плану г. о. Самары. При принятии указанного решения были допущены нарушения ст. ст. 31, 32, 34 ГрК РФ. Сообщение о принятии решения о подготовке правил застройки и землепользования органом местного самоуправления не публиковалось и не размещалась на официальном сайте, заключение о результатах публичных слушаний не было опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования.

Министерство просило признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Решение Думы г. о. Самара от 15.07.10 г. N "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самары". В полном объеме.

Определениями Ленинского районного суда гор. Самары от 13.10.10 г. и 11.01.11 г. указанные дела были объединены в одно производство.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене как постановленное с нарушением норм материального права.

Отказывая в удовлетворении заявлений С.у А.С., Б.у Г.В., В.у М.Ф., З.ой Н.Ю., Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим решения Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара", суд Ленинского района сосался на то, что названное решение и утвержденные им Правила приняты в пределах полномочий органа местного самоуправления, состав и содержание таких Правил полностью соответствует требованиям федерального закона. Процедура принятия Правил нарушена не была.

С данным выводом суда нельзя согласиться по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела решением Думы г.о. Самары N от 15.07.2010 года были утверждены Правила землепользования и застройки г.о. Самары, которое опубликовано а газете "Самарская газета" 28.08.2010 года N) и вступило в законную силу со дня его официального опубликования.

Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований регулируется главой 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (части 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 5 и 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Глава местной администрации не позднее, чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов. В сообщении указываются: состав и порядок деятельности комиссии; последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа); порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки; порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки; иные вопросы организации работ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (части 9 - 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки, с приложением протоколов публичных слушаний и заключений о результатах публичных слушаний, должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Согласно части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории.

Таким образом, анализ действующего градостроительного законодательства позволяет сделать вывод, что Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схема территориального планирования субъектов РФ, схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, генеральный план городского округа) согласно ч. 9 статьи 31 Гр.К РФ. Кроме того, как это следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ, несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.

На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования.

При проверке проекта оспариваемых Правил органом местного самоуправления не были выполнены перечисленные требования федерального закона, которые имеют прямое указание.

Как усматривается из материалов дела и данное обстоятельство по существу не оспаривается Администрацией г.о. Самара, Главой г.о. Самара, Думой г.о. Самара, Департаментом строительства и архитектуры г.о. Самары, проект Правил землепользования и застройки г.о. Самара, на предмет его соответствия Генеральному плану г.о. Самары, органом местного самоуправления не проверялся. Привлеченные к участию в деле указанные заинтересованные лица не отрицают, что такое несоответствие имеется.

Кроме того, заключение о результатах публичных слушаний было опубликовано в газете "Самарская газета" N) от 15.07.2010 года, в этот же день было направлено в Думу г.о. Самара и на заседании 15.07.2010 года Дума г.о. Самара приняла решение "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара".

Заключение о публичных слушаниях, в силу положений установленных ГрК РФ, подлежит официальному опубликованию

Применительно к разъяснениям указанным в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации изложенное в Постановление от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Опубликованием заключения о публичных слушаниях в день рассмотрения Думой г.о. Самары вопроса об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара не могло обеспечить населению городского округа Самара и иным лицам чьи права и свободы оно затрагивают, возможность ознакомиться с его содержанием.

Учитывая изложенные обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое решение Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара" противоречит действующему федеральному законодательству.

Согласно требованиям ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судебная коллегия полагает, что при наличии допущенных нарушений оспариваемый нормативный акт подлежит признанию недействующим в полном объеме.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, судебная коллегия считает возможным, не направляя дело в суд первой инстанции, принять новое решение по данному делу, об удовлетворении заявленных требований.

При разрешении вопроса о моменте признания нормативного акта недействующим, судебная коллегия учитывает разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации изложенное в Постановление от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Как указано в п. 28 названного постановления, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Из материалов дела следует, что оспариваемыми Правилами нарушаются права заявителей с момента их принятия.

Так, земельные участки С.а А.С., Б.а Г.В., В.а М.Ф., З.ой Н.Ю., собственниками которых они являются и целевое назначение которых жилищное строительство, оказались в территориальных зонах ограничивающих их права на строительство.

Правила имеют противоречия с Генеральным планом по объектам регионального значения, финансируемых за счет средств областного бюджета, имеющим значение для города, таких как строительство жилых домов для переселенческого фонда, в границах улиц Ставропольской, Каховской, проспекта Юных Пионеров, проспекта Кирова, здания легкоатлетического манежа на территории парка "Дружба".

Территория радиоцентра 3 обозначена в Генеральном плане г.о. Самары двумя зонами: проектируемые площадки многоэтажного строительства и планируемые парки, скверы и бульвары, тогда как в Правилах она обозначена зонами К-2 и Ж-1 (зона малоэтажной жилой застройки).

Территория правой прибрежной полосы в районе мостового перехода Кировский через реку Самара в Генеральном плане обозначена зоной планируемых парков, бульваров, скверов и набережных, в Правилах данная территория обозначена зонами ПК-N( производственных и коммунальных объектов 4 и 5 класса опасности) и ТИ-1( зона линейной инженерной и транспортной инфраструктуры).

Территория о. Поджабный по Генеральному плану находится в рекреационной зоне, в Правилах по отдельным участкам установлена зона Ц-1(многофункциональной общественно-деловой застройки в исторической части города).

Таким образом, судебная коллегия считает, что решение Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара" следует признать недействующим с момента его принятия.

Доводы Администрации г.о. Самара, Главы г.о. Самара, Думы г.о. Самара, Департамента строительства и архитектуры г.о. Самары о том, что заявители вправе обратиться в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки г.о. Самары с предложением об изменении зонирования не могут быть приняты во внимание, поскольку данное положение закона регулирует правоотношения возникшие после принятия Правил при подборе новых участков.

В соответствии с требованиями ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В пункте 30 названного выше Постановления Пленума ВС РФ указывается на то, что принимая во внимание, что обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Решение Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара" было опубликовано в газете "Самарская газета", поэтому сообщение о резолютивная часть принятого судебной коллегией решение подлежит опубликованию в данном официальном источнике СМИ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 16.02.2011 года отменить.

Вынести новое решение.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия решение Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара".

Сообщение о резолютивной части принятого судебной коллегией Самарского областного суда решения о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия решение Думы г.о. Самары N от 15.07.10 г. г. "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самара" подлежит опубликованию в газете "Самарская газета".