Решение Самарского областного суда от 22 мая 2014 г. (ключевые темы: административные регламенты - экологический надзор - порядок проведения проверок - защита прав - осуществление государственного контроля)

Решение Самарского областного суда от 22 мая 2014 г.

Самарский областной суд, рассмотрев гражданское дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части, установил:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующими пункта 1.8.1., абзацев 25-29 пункта 3.5. и абзацев 1-6 пункта 3.6. Административного регламента исполнения министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора (за исключением случаев, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденного приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области от 15.11.2013 года N 441.

Прокурор полагает, что перечисленные положения пункта 3.5. Административного регламента, предусматривающие основания для проведения мероприятий по надзору, противоречат нормам Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который на федеральном уровне определил основания для проведения внеплановых проверок.

Кроме того, предусмотренные в абзацах 25-29 пункта 3.5. Административного регламента основания для проведения мероприятий по надзору полностью дублируют установленные абзацами 2-6 пункта 3.6. данного регламента основания для начала административной процедуры "Принятие мер в отношении фактов нарушений законодательства в области охраны окружающей среды" и частично дублируют поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренные частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Перечисленные обстоятельства, по мнению прокурора, указывают на отсутствие надлежащего правового регулирования данного вопроса в Административном регламенте, что влечет неясность и двусмысленность при осуществлении министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области регионального государственного экологического надзора, и в свою очередь свидетельствует о наличии в Административном регламенте коррупциогенного фактора.

Пункт 1.8.1. Административного регламента ограничивает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверки, предусмотренные статьей 21 федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которая предусматривает дополнительное право юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки привлекать Уполномоченного по защите прав предпринимателей к участию в проверке.

В судебном заседании представитель прокурора - Р.В.Ю. заявленные требования поддержала по мотивам, изложенным в заявлении, уточнив просительную часть. Просила признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 1.8.1.; абзацы 25-29 пункта 3.5., в соответствии с которыми основаниями для проведения мероприятия по надзору являются: выявление при проведении проверки нарушений обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды; непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в области охраны окружающей среды; поступление из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Представители министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области - Т.А.А. и Р.О.Н. заявленные требования об оспаривании названного Административного регламента признали в части п. 1.8.1., пояснив, что в настоящее время ведется соответствующая работа по внесению изменений в пункт 1.8.1., приказ министерством уже подготовлен, однако он еще не опубликован. Требования в отношении пунктов 3.5. и 3.6. считают не обоснованными. Пункты 3.6., определяющий порядок принятия мер в отношении фактов нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, не содержит понятия "мероприятия по надзору", ни оснований для проведения мероприятий по надзору. То обстоятельство, что пункт 3.5. Административного регламента воспроизводит положения КоАП РФ в качестве оснований для проведения мероприятия по надзору, не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству. В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется, в том числе, посредством принятии мер по пресечению выявленных нарушений. Исходя из правового анализа положений статей 17 и 18 Федерального закона N 294-ФЗ можно сделать вывод, что одной из мер пресечения выявленных нарушений является также и возбуждение дел об административных правонарушениях. В свою очередь, поводы для возбуждения дел об административных правонарушениях перечислены в статье 28.1. КоАП РФ. Таким образом, п. 3.5. Административного регламента содержит положения указанной нормы КоАП РФ в качестве оснований для проведения мероприятий по надзору.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, считает, что требования прокурора подлежат частичному удовлетворению, по следующим основаниям.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с пунктом 56 части 2 статьи 26.3. Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение, в том числе, вопросов осуществления регионального государственного экологического надзора на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.

Правовые основы осуществления государственного экологического надзора определены положениями Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Так, в соответствии со статьей 65 названного Федерального закона под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Часть 4 данной нормы устанавливает, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу статьи 13 Федерального закона от 27.07.2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно положениям постановления Правительства Самарской области от 27.01.2011 года N 16 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной власти Самарской области, разработке и принятии административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления в Самарской области" административные регламенты разрабатываются органами исполнительной власти Самарской области, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами Самарской области, постановлениями Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области.

В соответствии со статьей 4 Закона Самарской области от 06.04.2009 года N 46-ГД "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области" отраслевые органы исполнительной власти Самарской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в том числе, осуществляют региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Положением о министерстве лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 09.10.2013 года, установлено, что в ведении министерства находится, в том числе, вопрос осуществление государственного экологического надзора в пределах предоставленных полномочий.

Учитывая положения вышеперечисленного законодательства, Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, действовало в пределах предоставленных законом полномочий, утверждая оспариваемый в части Административный регламент.

Так, Приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области от 15.11.2013 года N 441 был утвержден "Административный регламент исполнения министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора (за исключением случаев, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору".

Названный нормативный правовой акт был опубликован в средствах массовой информации, в частности, в газете "Волжская коммуна", N 391 (28807), от 28.11.2013 года.

Прокурором оспариваются следующие его положения:

пункт 1.8.1. Лица, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору), вправе:

непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать от органа государственного контроля (надзора), его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора);

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

требовать возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственного надзора вследствие действий (бездействия) должностных лиц управления, органа местного самоуправления, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными (данный пункт содержится в 1 разделе регламента "Общие положения");

абзацы 25-29 пункта 3.5. Проведение проверки, мероприятия по надзору с оформлением результатов.

Основаниями для проведения мероприятия по надзору являются:

- выявление при проведении проверки нарушений обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды;

- непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в области охраны окружающей среды;

- поступление из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (названный пункт 3.5. содержится в разделе 3 регламента "Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме").

Суд соглашается с доводами прокурора о наличии противоречий пункта 1.8.1. Административного регламента федеральному законодательству.

В оспариваемом пункте 1.8.1. перечислены права лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору), при этом данный пункт не содержит право названных лиц, предусмотренное пунктом 5 статьи 21 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ (в редакции от 12.03.2014 года) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а именно: руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

В судебном заседании представители министерства пояснили, что в целях приведения оспариваемого в этой части приказа в соответствие с федеральным законодательством, министерством подготовлен приказ N 184 от 13.05.2014 года о внесении изменений в приказ N 416, однако на сегодняшний день он в законную силу не вступил.

Судом установлено, что на день рассмотрения настоящего дела приказ министерства N 184 от 13.05.2014 года в законную силу не вступил, т.е. оспариваемый в части Административный регламент действует в прежней редакции.

Поэтому на момент рассмотрения дела оспариваемая норма Административного регламента противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу в той части, в которой не предусматривает право юридического лица или индивидуального предпринимателя на привлечение к участию в проверке уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке, поскольку ограничивает права указанной категории лиц, предоставленных им федеральным законом.

Что касается доводов прокурора о противоречии федеральному законодательству абзацев 25-29 пункта 3.5. Административного регламента, суд приходит к выводу о том, что они не основаны на законе. Прокурор усматривает противоречие в том, что в оспариваемых нормах говорится об основаниях для проведения мероприятий по надзору, тогда как в федеральном законе такого понятия не содержится, а основания для проведения проверок и сам вид проверок (плановые и внеплановые) установлены Федеральным законом от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 года N 53.

Однако прокурор при этом не учел, что в соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Аналогичное понятие государственного контроля (надзора) содержится в статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Т.е., региональный экологический надзор предполагает не только проведение проверок (плановых и внеплановых), проверка, это одна из составляющих данного надзора.

Оспариваемые абзацы пункта 3.5. не регулируют порядок проведения проверок и не предусматривают основания для их проведения, в связи с чем, не могут противоречить нормам Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающим порядок проведения проверок и основания для их проведения.

Оспариваемые нормы не могут создавать и неопределенности при их применении. Прокурор настаивает на том, что перечисленные в абзацах 25-29 пункта 3.5. Административного регламента основания для проведения мероприятий по надзору, могут явиться также основанием для проведения внеплановых проверок, порядок проведения которых строго определен федеральным законодательством.

Данные доводы прокурора нельзя признать обоснованным, поскольку они приводятся без учета иных положений оспариваемого в части Административного регламента.

Так, в пункте 3.4. прописаны основания для проведения проверок (плановых и внеплановых), порядок подготовки проверок. Положения о порядке подготовки и проведении проверки прокурором не оспариваются.

Равно как прокурор не учел и вышеприведенных положений федерального законодательства, в силу которого надзор представляет собой кроме проведения проверок еще целый рад мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в области охраны окружающей среды, посредством принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

В оспариваемых абзацах 25-29 пункта 3.5 Административного регламента фактически повторяются положения статьи 28.1. КоАП РФ, которая содержит поводы для возбуждения дел об административном правонарушении, что в свою очередь является частью государственного экологического надзора.

Также следует отметить, что оспариваемые положения пункта 3.5. Административного регламента корреспондируются с положениями статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе: выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений; направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

Учитывая изложенное, в силу ст. 253 ГПК РФ, не имеется оснований для удовлетворения требований прокурора в части признания незаконными абзацев 25-29 пункта 3.5. Административного регламента, поскольку не установлено противоречий данных положений регионального нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую силу.

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Требования Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.8.1. (в той части, в которой не предусматривает право юридического лица или индивидуального предпринимателя на привлечение к участию в проверке уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке) Административного регламента исполнения министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора (за исключением случаев, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденного приказом министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среду и природопользования Самарской области от 15.11.2013 года N 441.

В удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующим абзацев 25-29 пункта 3.5. названного Административного регламента - отказать.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

Решение вступило в силу 24.06.2014 г.