Приложение 1. Концепция развития конкуренции на рынках Нижегородской области и на местном (локальном) уровне в 1996 - 1997 годах

Приложение 1

к постановлению областной администрации

от 31 июля 1995 г. N 118

Концепция
развития конкуренции на рынках Нижегородской области
и на местном (локальном) уровне в 1996 - 1997 годах

1. Введение. Краткий обзор выполнения программ в 1992 - 1995 гг.

Развитие конкурентной среды на товарных рынках является одним из основных рыночных методов эффективного ограничения возможностей отдельных хозяйствующих субъектов негативно воздействовать на товарные рынки и стимулирования производства тех товаров, которые требуются потребителю.

В начале проведения экономических реформ в Нижегородской области было очевидно, что монополизм российской экономики является основным тормозом продвижения к рыночным отношениям. Поэтому основным содержанием "Программы демонополизации экономики и развития конкуренции в Нижегородской области на 1992 - 1993 гг.", утвержденной совместным распоряжением областного Совета и губернатора области от 27.04.92 г. N 102-р/458-р, являлся перечень экстренных мер по демонополизации в стартовых условиях экономической реформы. Недостаток опыта и некоторый "рыночный романтизм" при проведении антимонопольной политики в условиях обвального падения производства и гиперинфляции (1992 - 1993 гг.) не позволил в полной мере осуществить большинство поставленных в программе задач (принудительное разделение хозяйствующих субъектов (далее - ХС), радикальная реорганизация основных отраслей, и т.д.).

Однако, представляя собой достаточно последовательный документ, программа сыграла положительную роль по ориентации деятельности органов власти и управления в понимании и реализации целей и задач антимонопольной политики.

Учитывая недостатки первой программы, уже в мае 1993 г. департаменты и комитеты областной администрации при методической помощи теруправления ГКАП РФ приступили к разработке "Программы демонополизации и развития конкуренции в Нижегородской области на 1994 - 1995 гг.", которая была утверждена постановлением администрации области от 21.12.93 г. N 197.

Данная программа представляла собой комплекс конкретных мероприятий по демонополизации экономики и развитию конкуренции практически во всех отраслях экономики области.

Приоритетными направлениями политики демонополизации на этот период были :

- создание необходимой нормативно-правовой базы;

- осуществление первоочередных мероприятий по демонополизации отраслей, наиболее подготовленных к рыночным отношениям (оптовая и розничная торговля, строительство, общепит, бытовые услуги, грузовой автотранспорт);

- анализ состояния конкурентной среды на товарных рынках и концентрации производства;

- разработка местных (районных) программ демонополизации и развития конкуренции;

- пропаганда политики демонополизации экономики и подготовка кадров для реализации антимонопольного законодательства;

- закрепление рынков за соответствующими департаментами администрации.

По итогам 1994 года можно говорить о выполнении "Программы демонополизации экономики области в 1994 - 1995 гг." на 20-30 %, что, в первую очередь, связано с недостаточным реальным финансированием программы.

Вместе с тем, основные положения программы выполняются:

- уменьшение коэффициента концентрации, доли доминирующих ХС по таким социально значимым рынкам товаров, как мясо, сахар, бензин и т.п., за 1994 год составило от 3% до 8%;

- продолжалась масштабная приватизация. Только за 1993 - 1994 гг. число приватизированных предприятий составило более 3500;

- увеличивалась доля свободного ценообразования в продаже товаров и услуг. Доля регулируемых цен на конец 1994 г. составила 15%;

- открытость рынка области для ввоза товаров (в том числе из-за рубежа) обеспечивалась на достаточном уровне.

Все это позволяет констатировать, что государственный монополизм более не является доминантой общего состояния экономики области (исключение составляют естественные монополии).

2. Общие положения

Настоящая Концепция строится, исходя из реальной экономической ситуации в области и экономических интересов ХС региона, и устанавливает приоритеты, цели и задачи в развитии конкурентной среды на товарных рынках области.

Основной целью настоящей Концепции является определение стратегии по развитию конкуренции на ближайшее будущее (1996 - 1997 гг.), с учетом существующего уровня монополизма на товарных рынках и сложившегося состояния конкурентной среды.

В экономике России в 1992 - 1994 гг. вследствие скачкообразной, непрогнозируемой инфляции, обвального падения производства, отсутствия достаточной нормативно-правовой базы, возник всеобщий кризис неплатежей.

Производитель, по сути дела, кредитует потребителя, причем дебиторская задолженность достигает величины, во много раз превышающей активы предприятия.

Финансово-кредитные учреждения резко уменьшают инвестиции в производство.

Ряд нормативных актов (Указы Президента, постановления правительства), направленные на финансовую стабилизацию, не работают в полной мере.

В этих условиях предприятие - монополист часто оказывается на грани банкротства и не использует свои рычаги давления на рынок, а органам власти приходится принимать антикризисные меры, зачастую направленные не на ограничение, а на поддержку монополиста.

Развитие полноценной конкурентной среды сдерживается следующими, общими для Российской Федерации (далее РФ) и области, факторами:

- медленной адаптацией большинства предприятий к работе в открытой конкурентной экономике;

- низкой эффективностью государственной поддержки малого и среднего бизнеса;

- задержкой в выработке селективных механизмов защиты отечественных производителей, в том числе - недостаточной экономической обоснованностью таможенно-тарифной политики;

- отсутствием благоприятного инвестиционного климата;

- несовершенством антимонопольного законодательства, особенно в части регулирования естественных монополий;

- медленной перестройкой информационно-статистической базы, объективно и всесторонне отражающей важнейшие экономические процессы.

Учитывая практический опыт создания столь объемных документов (из опыта разработки программы 1994 - 1995 гг.: концепция была предложена теруправлением в мае 1993 г., окончательно программа была сформирована в конце декабря 1993 года), необходимо уже в 1-ой половине 1995 г. приступить к выработке стратегии развития конкуренции в отраслях на 1996 - 1997 гг., заложив в 1995 г. необходимые финансовые и организационные предпосылки, одновременно не снимая вопроса об актуальности выполнения мероприятий действующей программы демонополизации в 1995 г.

Теруправление считает, что "Программа демонополизации и развития конкуренции на 1996 - 1997 гг." должна представлять собой комплекс конкретных проектов, обеспеченных реальным финансированием, имеющих конкретных исполнителей и разработанный график их выполнения. Именно конкретные практические шаги по развитию конкуренции в приоритетных направлениях экономики области должны стать сутью программы. Примерный перечень таких проектов приведен в Приложении 1.

3. Приоритеты развития конкуренции на рынках области в 1996 - 1997 гг.

3.1. Расширение межрегиональных связей

Конституция РФ декларирует свободное перемещение товаров и услуг через административные границы регионов (и субъектов РФ). Попытка отдельных субъектов Федерации создать рыночное благополучие путем дотаций ради снижения цен на внутреннем рынке, вызывает отток предложений в другие регионы с большей ценой равновесия. Например, на рынке сахара Нижегородской области присутствуют товары из Курской, Тамбовской, Белгородской областей; в рынках сливочного масла участвуют Чувашия, Ульяновская область; масла подсолнечного - Белгородская, Ростовская, Ставропольский край; водки - Москва, Мордовия; рынок яиц уже давно принял межрегиональные масштабы.

На всех этих продовольственных рынках активно участвуют зарубежные производители.

Наличие на Нижегородском рынке продовольственных товаров из регионов, где производителям оказывается дотационная поддержка, снижает конкурентоспособность местной продукции. В конечном счете, Нижегородская область, оплачивая производство в других регионах, ставит в неравные условия на рынке своего товаропроизводителя (например, мясо-молочное производство в Нижегородской области).

На межрегиональном, межобластном уровне необходимо обеспечить максимально равные возможности для товаропроизводителей, беспрепятственно перемещать товары и услуги. Ограничивая свой рынок административными мерами, местные органы управления играют на руку доморощенным монополистам.

В этой связи возрастает роль межрегиональных связей на уровне администраций субъектов Федерации, территориальных управлений федеральных органов власти, межведомственных комиссий (советов) по конкурентной политике, в том числе по вопросу дотационной политики и согласованным действиям по обеспечению максимально развитых возможностей для товаропроизводителей по перемещению товаров и услуг.

3.2. Производство конкурентоспособной продукции, оптимальный уровень
интеграции хозяйствующих субъектов и оптимальный уровень конкурентного
рынка. Роль международных связей

При структурной перестройке экономики будет продолжаться процесс сокращения неэффективных производств и невостребованных рынком отраслей экономики. Одновременно должен обеспечиваться рост эффективных отраслей путем наращивания производства конкурентоспособной продукции.

При этом каждый товар должен иметь достаточно обоснованный размер (уровень) конкурентного рынка, зависящий от многих факторов, в том числе: от сложности и наукоемкости продукции; условий вступления на рынок конкурентов; географического расположения контрагентов по технологической цепочке; покупателей и др.

Выделяются следующие уровни конкурентного рынка: международный ("дальнее" и "ближнее" зарубежье, страны СНГ); республиканский (федеральный); межрегиональный (несколько субъектов Федерации); областной; местный (внутри района, города); локальный (микрорайон, мелкий населенный пункт) (Схема N 1). Масштаб каждого уровня рынка определяется тем условием, что проникновение на него товаров из другого аналогичного рынка становится экономически не выгодным.

В первую очередь, ограничение рынка вызвано трудностями транспортировки, в том числе расходами и временем сохранности товара.

В отличие от прежней концепции повышения конкуренции путем увеличения количества конкурирующих субъектов на данном рынке (в т.ч. принудительное и добровольное разделение, выделение), в настоящее время более целесообразно использование для повышения конкуренции следующих методов:

- привлечение товара путем ввоза в определенных объемах из других регионов (и зарубежных стран), т.е. расширение границ конкурентного рынка и конкуренция с хозяйствующими субъектами, действующими на этом расширенном рынке;

- целесообразная таможенная политика, которая должна не только привлекать товары на местный рынок, но и создать условия, обеспечивающие сохранение интереса местных производителей к совершенствованию своего производства;

- оптимальное развитие интеграции, объединений хозяйствующих субъектов (в концерн, синдикат, финансово-промышленную группу) не только не монополизирует какой-либо рынок, а напротив, обеспечивает выход с конкурентоспособной продукцией на новый уровень конкурентного рынка;

- поддержка местных товаропроизводителей через ускоренное освобождение от непроизводственной деятельности: содержание соцкультбыта, ведение подсобных хозяйств, участие в несвойственных работах (ремонт дорог, благоустройство и т.п.).

Выход на конкурентный рынок с наукоемкой продукцией более вероятен в случае широкой интеграции, в том числе и с зарубежными партнерами, на взаимовыгодных условиях.

3.3. Организация цивилизованного рынка

Рынок, понимаемый как место встречи продавца и покупателя, должен быть для них доступным и открытым. Административные органы управления обязаны уделять организации цивилизованного рынка постоянное внимание.

Рынок должен быть свободен от элементов сговора, вымогательства и прочих дискриминирующих воздействий.

Существенной мерой демонополизации может быть организация гласных оптовых торгов (аукционов) товаров (услуг) по биржевым правилам.

При этом гласные оптовые торги должны отличаться от торгов, существовавших ранее на "квази-биржах". Эти биржи "играли" на разнице между госценами и ценами в свободной продаже.

Цель организации предлагаемых гласных оптовых торгов - определение цены равновесия интересов продавца и покупателя, сдерживание роста цен за счет инфляции, издержек, предупреждение возможного злоупотребления доминирующим положением на рынке, исключение возможности сговора и других нарушений антимонопольного законодательства.

Гласные оптовые торги могут успешно функционировать, приносить существенную пользу только при условии постоянного внимания со стороны администрации и государственных контрольных органов.

В связи с недостаточностью нормативной базы по оптовым рынкам, целесообразно принятие по этому поводу нормативного акта Законодательным Собранием области.

3.4. Мероприятия 2-го этапа приватизации

2-й этап приватизации предусматривает прямые инвестиции коммерческого и частного капитала в предприятия, ы и проекты, а также косвенные, путем аккумулирования и инвестирования средств, полученных от продажи объектов.

Конкретные мероприятия по этому направлению содержатся в областной Программе приватизации на 1995 год.

Кроме того, областная программа приватизации содержит перечни предприятий, подлежащих приватизации в 1995 г., в том числе:

- федеральной собственности - 31 предприятие;

- областной собственности - 33 предприятия;

- объектов незавершенного строительства - 8;

- объектов муниципальной собственности - 186.

При проведении 2-го этапа приватизации остается актуальной задача выделения из ХС структурных подразделений и производств в самостоятельные предприятия (в т.ч. малые и средние), способные более эффективно обеспечивать насыщение соответствующего рынка при отсутствии необходимости обслуживать внутренние потребности крупной организации.

3.5. Развитие рынка недвижимости

3.5.1. Рынок недвижимости - специфический рынок, характеризующийся неэластичностью спроса и ограниченностью предложения.

На рынке недвижимости крайне затруднено определение цены равновесия (рыночной стоимости) недвижимости, недостаточно развит институт оценщиков, слабая нормативно-правовая база, особенно это касается рынка земли.

В Нижегородской области принято "Временное Положение о приватизации (продаже) земельных участков собственникам зданий, строений, сооружений нежилого фонда, расположенных на этом земельном участке".

Важнейшим вопросом при осуществлении приватизации и организации цивилизованного рынка недвижимости является объективная оценка стоимости объекта по рыночным критериям, а не по балансовой стоимости или стоимости издержек.

Стоимость недвижимости должна оцениваться профессиональными оценщиками, исходя из известных методик оценки приносящей доход недвижимости (рыночных продаж, капитализации дохода, наилучшего использования земли) и, для ограниченного круга объектов, методом замещения (воспроизводства). Продажа объектов в высокодоходных отраслях не должна давать односторонних преимуществ покупателям на рынке товара за счет заниженной продажной цены основных средств производства.

3.5.2. Рынок жилья является важнейшим социально значимым рынком, во многом определяющим мобильность и условия жизни людей.

Представляется необходимым обеспечение достаточной конкуренции на первичном рынке жилья, который представляет собой рынок вновь вводимого жилья. Важнейшей проблемой на этом рынке является поиск инвестиций, поскольку возможности существующего строительного комплекса значительно превышают платежеспособный спрос. Одно из основных направлений здесь - жилищные займы под гарантии соответствующих бюджетов. Должен развиваться и вторичный рынок жилья через продажи жилищных сертификатов, жилищные торги, риэлтерскую деятельность, аренду жилья и т.д.

3.6. Оздоровление предприятий

В целом по результатам 1994 года можно констатировать, что кризис неплатежей не преодолен и даже усугубляется.

Существующая нормативная база направлена на предотвращение фактического банкротства предприятий - должников путем процедур мировых соглашений, работы по системному взысканию задолженностей, участию в совместных инвестиционных проектах. Структура терорганов по банкротствам позволяет широкой практикой эффективных внесудебных процедур по предприятиям - должникам решать многие вопросы их "выздоровления" и не доводить до конкурсного производства. Вместе с тем, в связи с выходом ряда нормативных актов (Указов Президента, постановлений правительства, Гражданского Кодекса) возможно предъявлять жесткие санкции к предприятиям за неудовлетворительную структуру баланса, в том числе как по кредиторской, так и дебиторской задолженности.

Применение жестких санкций к коммерческим банкам может позволить "раскрутить" механизм реорганизации, ликвидации, банкротства неплатежеспособных предприятий. Особое внимание следует уделить проблеме задолженности по коммерческим кредитам. Коммерческие банки не в полной мере используют предоставленные им права по принудительному взысканию долгов, вплоть до объявления должника банкротом. Учитывая, что имеется практика выдачи "планово-невозвращаемых" кредитов, Центробанк должен активнее использовать свои полномочия по назначению временных администраций и побуждению банков к активной работе с должниками.

Нецелесообразно назначение внешнего управления предприятием без достаточно обоснованных планов по санации и изысканию источников инвестиций.

Неплатежеспособные предприятия малого размера (оптовые базы, проектные конторы) должны быть подвергнуты сразу конкурсному производству.

Однако процесс оздоровления предприятий должен быть управляемым, особенно для предприятий, доминирующих на рынке определенного социально значимого вида товара.

В этом случае антикризисные меры должны включать в себя действия по поддержанию производства этого товара (в том числе и передачу его производства другому хозяйствующему субъекту).

3.7. Инвестиционная политика

Оздоровление предприятий предусматривает проведение разумной и эффективной инвестиционной политики.

Она складывается из 2-х компонентов:

1. Поиск и разработка эффективных проектов и программ, в основном на конкурсной основе.

2. Активный поиск источников инвестиций. Имея в виду ограниченность госбюджетных средств, необходимо искать возможность использования средств коммерческих банковских структур, стимулируя процесс перехода от кредитования отдельных юридических лиц к финансированию (и участию в будущих прибылях) проектов и программ на базе создаваемых финансово-промышленных групп (далее ФПГ).

При этом целесообразно создание ФПГ для работы на средних уровнях конкурентного рынка (областной, межрегиональный).

К примеру, ФПГ по производству мясных или молочных изделий, включающие в себя сырьевые предприятия (фермерские, коллективные хозяйства), первичную переработку, выпуск товарной продукции, опт, розницу и финансово-кредитную базу в лице коммерческого банка (схема N 2).

Несколько таких ФПГ могут конкурировать на областном и межрегиональном рынках, бороться за покупателя, повышая качество продукции и снижая издержки.

В качестве инвестиций можно использовать аккумулированные средства индивидуальных вкладчиков путем выпуска облигаций целевых займов, эмиссии акций высокодоходных компаний, гарантируя их ликвидность активами федеральной, областной и муниципальной собственности. Органам управления необходимо перехватить инициативу по сбору свободных средств населения у сомнительных компаний, парабанковских структур и коммерческих банков.

Что касается иностранных инвестиций, то их привлечение и использование должно находиться под контролем администрации.

3.8. Ценовые соглашения по цепочкам передела

Одним из важнейших методов борьбы с монополизмом, особенно в современных условиях, является заключение ценовых соглашений. На первый взгляд, это утверждение противоречит ст. 6 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Однако, здесь речь идет не о соглашении между конкурирующими субъектами, а о соглашении между производителем и потребителем при участии и под контролем органов власти и управления.

Целесообразно в связи с этим выделить следующие типы монополий:

- "инфраструктурные", к которым относятся градообразующие предприятия;

- отраслевые, в основном касающиеся сырьевых и естественных монополистов на федеральном и областном рынке;

- монополии на уровне конкретных ХС.

Целью заключения ценового соглашения является выработка цены равновесия на соответствующий товар (услугу) с учетом интересов производителя и покупателя и соблюдением норм и обычаев делового оборота (ст. 5 ГК РФ).

В первом случае администрация города, с участием общественных организаций, заключает соглашение с "градообразующим" предприятием, от которого фактически зависит вся городская инфраструктура и условия жизни его населения.

Во втором случае составляются межотраслевые "генеральные" или рамочные соглашения на уровне руководства отраслей и регионов (нефть, уголь, газ, другое ископаемое сырье, железная дорога и т.д.).

В третьем случае ценовые соглашения заключаются по цепочке передела между предприятиями под контролем территориальных управлений ГКАП РФ и органов администраций.

3.9. Развитие малого предпринимательства (далее - МП)

Анализируя развитие МП за 1992 - 1994 гг., можно отметить следующие тенденции:

- угасание кооперативов;

- трудность выхода на рынок новых ХС по причине высоких ставок по кредитам, отсутствия собственного стартового капитала, высоких налогов;

- большие трудности, стоящие перед производственными ХС по вышеуказанным причинам, которые заставляют уходить в "черный" бизнес, посредничество, или бросать дело;

- динамическое равновесие на рынке посреднических услуг и розничной (киосковой) торговли (число вступающих на рынок приблизительно равно числу уходящих с него);

- низкая доходность и даже убыточность фермерских хозяйств.

В ближайшие годы целесообразно направить усилия на поддержку МП в следующих направлениях:

1. Создание вокруг крупных производственных предприятий малых фирм, в т.ч. венчурного типа, с условием поддержки их со стороны заказчика путем передачи в льготную аренду оборудования, недвижимости, продажу на льготных условиях сырья и компонентов.

2. Развертывание широкого круга государственных (муниципальных) лизинговых услуг для обеспечения МП в области бытовки, фермерства, общепита.

3. Организация кооперативного движения среди МП по созданию торговых рядов, улиц, кооперативных объединений предпринимателей для решения вопросов инфраструктуры, транспортных услуг, защиты от рэкета, установление цивилизованных форм обслуживания клиентов (по опыту Японии).

4. Активное привлечение банковского коммерческого капитала для совместной реализации эффективных предпринимательских проектов.

5. Создание специализированной системы страхования предпринимательской деятельности в малом бизнесе.

4. Организационное и кадровое обеспечение
развития конкуренции в области

Ответственность за выполнение проектов и программ, принятых при реализации концепции, возлагается на соответствующие департаменты и комитеты областной администрации, при координирующей роли департамента экономики и прогнозирования.

Примерные схемы оценки конкурентного рынка в отраслевом разрезе приведены в приложениях 2, 3, 4.

На местном уровне к решению практических вопросов реализации концепции могут привлекаться соответствующие органы управления и самоуправления, различные общественные организации.

Координацию действий органов управления разного уровня по реализации концепции осуществляет региональный Межведомственный совет по конкурентной политике.

В процессе реализации концепции предусматривается:

- активное привлечение научных, общественных, производственных кадров к разработке стратегии и тактики развития конкуренции;

- проведение регулярных консультаций и обмена информацией со всеми заинтересованными органами управления и ХС;

- освещение в средствах массовой информации хода и результатов проведения мероприятий, определенных концепцией;

- обучение и переподготовка кадров органов управления и ХС по вопросам конкурентной политики и соблюдения антимонопольного законодательства.

5. Финансовое обеспечение развития конкуренции в области

Учитывая важность реализации проектов и программ, направленных на развитие конкуренции в экономике области, сохраняется практика включения расходов по наиболее значимым проектам отдельной строкой соответствующего бюджета.

Для полного обеспечения финансирования конкретных проектов и программ должны использоваться все возможные бюджетные и внебюджетные финансовые источники: налоговые льготы, кредиты, международная помощь, средства ХС.