Приложение. Основные направления бюджетной политики и межбюджетных отношений в Нижегородской области в 1999 году

Приложение

к постановлению администрации области

от 30 ноября 1998 г. N 318

Основные направления
бюджетной политики и межбюджетных отношений
в Нижегородской области в 1999 году

I. Основные принципы бюджетно-налоговой политики в 1999 году

Основные направления бюджетной налоговой политики на 1999 год определены в соответствии с целями и задачами экономической политики области, реального ресурсного обеспечения проводимых мероприятий, направленных на экономию расходов, сокращение дефицита бюджета.

Главной целью экономической политики в 1999 году является стабилизация финансов за счет обеспечения полноты сбора налоговых поступлений в бюджеты, формирование обязательств области, исходя из имеющихся возможностей улучшения структуры областного долга.

В этих условиях основными приоритетами бюджетно-налоговой политики в предстоящем году являются:

- сокращение расходов, инвентаризация бюджетных обязательств;

- усиление режима экономии в расходовании средств областного бюджета путем упорядочения численности и оплаты труда занятых в бюджетной сфере, включая госслужащих, нормирование основных видов расходов, в том числе установление лимитов потребления электро- и теплоэнергии;

- решение, в основном, проблемы неплатежей за счет обеспечения полноты исполнения бюджета, ликвидации бартера и денежных суррогатов;

- осуществление реформирования социальной сферы путем перехода к адресной социальной защите населения, реализация комплекса мер по борьбе с бедностью;

- совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между областью и органами местного самоуправления;

- консолидация в бюджете внебюджетного фонда медицинского страхования и изменение частично его целевой направленности, включая ныне консолидированные в бюджете фонды: ТЭК, охраны природы, а также средства земельного налога.

II. Экономическая политика в области доходов бюджета

Формирование доходной базы областного бюджета на 1999 год осуществлено в условиях действующего налогового законодательства и принятых отдельных законодательных и нормативных правовых актов по совершенствованию налоговой системы.

Учитывая, что в настоящее время работа над проектом Налогового кодекса Российской Федерации проводится в Государственной Думе и может быть завершена в конце текущего года или в следующем году, проект областного бюджета в целях формирования реальной доходной базы составлен без учета положений Налогового кодекса.

На территории Нижегородской области будут действовать следующие региональные налоги:

- налог на имущество предприятий;

- лесной доход;

- плата за пользование водными объектами;

- сбор на нужды образовательных учреждений;

- налоги, зачисляемые в территориальный дорожный фонд.

На территории муниципальных образований будут действовать следующие местные налоги и сборы:

- налог на имущество физических лиц;

- земельный налог;

- регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

- другие налоги и сборы, предусмотренные ст. 21 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между областным бюджетом и бюджетами районов и городов Нижегородской области будет производиться по нормативам, закрепленным в областном законодательстве.

На 1999 год будут установлены базовые нормативы отчислений в бюджеты районов и городов области от:

- налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории области;

- налога на прибыль предприятий;

- подоходного налога с физических лиц;

- акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории области;

- акцизов на остальные товары, производимые на территории области (за исключением акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили);

- налога на игорный бизнес;

- налога на покупку иностранных денежных знаков;

- других федеральных и областных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.

С целью увеличения собственной доходной базы как областного так и местных бюджетов в 1999 году в области будут проведены следующие мероприятия:

- введение на территории области единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

- введение налога с продаж;

- введение платы за патент хозяйствующих субъектов, осуществляющих реализацию горюче-смазочных материалов;

- пересмотр ставок налога на игорный бизнес в сторону их увеличения;

- разработка механизма привлечения средств через займы;

- продолжение работ по инвентаризации недвижимости на территории области и ее оценки;

- повышение поступлений арендной платы за использование нежилых помещений областной собственности за счет введения методики определения арендной платы, в которой за базу при расчете арендной платы принимается величина стоимости строительства 1 кв.м, передачи нежилых помещений в аренду по конкурсу и упорядочения льгот.

В целях заинтересованности районов и городов в увеличении собственной доходной базы нормативы отчислений от налоговых доходов будут утверждены на три года.

В 1999 году следует продолжить работу по реструктуризации задолженности по платежам в областной и местные бюджеты, сокращению недоимки путем усиления налоговыми органами контроля за движением средств на расчетных счетах предприятий-недоимщиков, осуществления мер по аресту и реализации имущества, принадлежащего предприятиям - должникам в бюджет, а также мер, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.98 N 516 "О дополнительных мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций", прекратить практику проведения всех видов взаимозачетов по налогам в областной бюджет, за исключением взаимозачетов с предприятиями - исполнителями областного или муниципального заказа.

III. Бюджетная политика в области расходов

Основной задачей бюджетной политики на 1999 год является приведение расходной части в соответствие с реальными возможностями областного бюджета. Основой для составления исполнимого в полном объеме проекта бюджета является реализация программы экономии расходов. Реализация этой программы, начатая в текущем году, будет продолжена и в 1999 году. Предстоит произвести инвентаризацию и сокращение бюджетной сети, реструктуризацию и уменьшение числа организаций, финансируемых из бюджета, пересмотреть и провести ревизию всей нормативной правовой базы, предусматривающей расходные полномочия, необеспеченные реальными источниками, консолидацию в федеральном бюджете внебюджетных источников, отказ от неэффективных дотаций и субсидий.

В этой связи проект расходной части бюджета составлен без дефицита, исходя из реальных возможностей бюджета, установленных границами максимальной мобилизации доходных источников.

Такой подход к управлению расходами позволяет преодолеть бюджетный кризис, обеспечить реальность планирования и избежать в процессе исполнения бюджета необходимости введения режима секвестра его расходной части.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий совместно за счет средств федерального бюджета, областного бюджета и бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на:

- обеспечение правоохранительной деятельности;

- обеспечение противопожарной безопасности;

- обеспечение социальной защиты населения;

- обеспечение охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов;

- обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

- развитие рыночной инфраструктуры;

- обеспечение деятельности средств массовой информации;

- финансовую помощь другим бюджетам;

- государственную поддержку аграрно-промышленного комплекса, транспорта, связи и дорожного хозяйства;

- прочие вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Исключительно из областного бюджета финансируются расходы на:

- обеспечение деятельности органов государственной власти и управления области;

- формирование государственной собственности области;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти области;

- содержание и развитие дорожной сети общего пользования;

- обеспечение деятельности средств массовой информации области, учредителями которых являются органы государственной власти;

- обслуживание и погашение областного долга;

- проведение выборов и референдумов органов власти и управления области;

- обеспечение транспортного обслуживания населения (речной, железнодорожный, автомобильный - в части междугородних и межрайонных перевозок);

- обеспечение реализации областных целевых программ;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на областной уровень;

- компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами государственной власти области решений, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов местных бюджетов;

- прочие мероприятия, связанные с осуществлением полномочий органами власти и управления области.

Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- строительство и ремонт дорог, содержание территорий муниципальных образований;

- организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

- организацию пассажирских перевозок электротранспортом г. Н.Новгорода и г. Дзержинска, пассажирских перевозок автомобильным транспортом г. Н.Новгорода, г. Дзержинска;

- реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

- решение других вопросов местного значения.

В целях обеспечения своевременности выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, по согласованию с администрациями районов и городов, отраслевыми департаментами администрации области выплата заработной платы работникам бюджетных учреждений с начислениями, ежемесячного пособия на детей, а также пособий детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, будет производиться централизовано из областного бюджета.

Расходная часть бюджетных потребностей районов и городов области на 1999 год будет производиться по нормативам бюджетного финансирования, а по ненормируемым расходам - по исполнению их за 1997 год с учетом прироста кредиторской задолженности за 1997 год, с учетом индексации материальных затрат, повышения заработной платы с 1 октября 1998 года. В целях сбалансированности областного и местных бюджетов возможно применение поправочных коэффициентов к нормативам бюджетного финансирования и ненормируемым расходам.

Для более экономного и рационального расходования, устранения перекрестного субсидирования необходимо консолидировать в областном бюджете средства фонда обязательного медицинского страхования.

Расходование средств областного и местных бюджетов, направляемых на закупку товаров и оплату услуг бюджетным учреждениям, проводится на конкурсной основе.

В 1999 году необходимо продолжить сокращение численности работников бюджетной сети, а также сети малокомплектных учреждений образования, при наличии экономической целесообразности, и нефункционирующих учреждений социально-культурной сферы, а также приостановить вновь начинаемое строительство и реконструкцию зданий под учреждения социальной защиты населения, кроме реализации программы "Дети-сироты".

Предполагается довести в 1999 году уровень платежей граждан за содержание, ремонт жилья и коммунальные услуги до 50 % к экономически обоснованным затратам в соответствии с программой развития ЖКХ Нижегородской области на 1997-2003 годы, утвержденной постановлением администрации Нижегородской области от 30.09.97 N 278 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации". Реализация жилищно-коммунальной реформы должна сопровождаться не только ростом доли оплаты населения за жилищно-коммунальные услуги, но и оптимизацией затрат жилищно-коммунальной сферы. В этой связи необходимо добиться сокращения тарифов на услуги естественных монополистов - предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

В целях оптимизации расходов бюджета на субсидирование пассажирского транспорта необходимо привести количество выполняемой транспортной работы в соответствие с реальным пассажиропотоком. Для привлечения частных инвестиций в транспортное обслуживание населения, увеличения объемов транспортных услуг без дополнительных затрат бюджетных средств следует включить частных перевозчиков в схему функционирования пассажирского транспорта области, обеспечивая при этом регулирование их деятельности в соответствии с нормативными актами администрации области.

В целях усиления агропромышленного комплекса, природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий области и в соответствии с постановлением Законодательного Собрания области от 12.02.98 N 35 "О Программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Нижегородской области на 1998 - 2000 годы" расходы на финансирование агропромышленного комплекса области по всем направлениям должны составлять 10 процентов расходной части областного бюджета, при этом необходимо ввести механизм адресной поддержки предприятий АПК с учетом необходимости проведения расчетов по ранее полученным ссудам и кредитам из федерального и областного бюджетов, а также обеспечить выдачу бюджетных ссуд на сезонные работы в сельском хозяйстве (весенне-полевые и уборочные работы) при условии заключения договоров сельхозтоваропроизводителями с учреждениями социальной сферы на поставку продуктов питания.

В 1999 году, несмотря на ограниченность бюджетных средств, финансовые ресурсы будут сконцентрированы на решении неотложных социальных вопросов. В полном объеме будут реализованы программы по борьбе с бедностью, поддержке действительно нуждающихся. Оказание социальной поддержки этой категории граждан будет осуществляться путем обеспечения гарантированного уровня адресной социальной защиты. Расходы на социальную поддержку предусмотрено переориентировать таким образом, чтобы в первоочередном порядке поддержку получали наименее защищенные категории населения, имеющие реальные доходы ниже прожиточного минимума. Выделение средств будет происходить на основе социальных стандартов в сфере потребления, социального обеспечения, образования и здравоохранения, а также с учетом материального положения конкретных получателей.

Осуществление поддержки остальных расходов областного бюджета в 1999 г. будет сокращаться. Основное снижение бюджетных расходов произойдет за счет сокращения дотаций, предоставляемых отдельным отраслям и предприятиям.

IV. Инвестиционная поддержка развития районов
и городов Нижегородской области

Инвестиционная поддержка районов и городов области будет осуществляться в соответствии с основными направлениями социально-экономической политики области. Особенностью 1999 года будет формирование Бюджета развития Нижегородской области, который будет направлен, в первую очередь, на создание на всей территории области социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным и областным законодательством гарантий, а так же на реализацию наиболее перспективных проектов, способствующих структурной перестройке экономики.

В первую очередь необходимо направлять средства областного бюджета на финансирование вводных объектов капитальных вложений области и ликвидацию долгостроев.

Источниками Бюджета развития в 1999 году будут: часть доходов областного бюджета в размере 7% от поступления налоговых доходов в областной бюджет, а также средства, не являющиеся доходами бюджета, - это внутреннее и внешнее позаимствование, плата за выданные гарантии из областного бюджета и другие.

Средства Бюджета развития будут направлены:

- на стройки социально-культурного назначения;

- на природоохранные объекты и объекты экологической безопасности и жизнеобеспечения;

- на поддержку приоритетных направлений развития АПК;

- на приобретение техники по лизингу;

- на объекты, подведомственные администрациям районов и городов (тепловые сети, котельные, линии энерго- и газоснабжения);

- на кредитование и инвестирование на окупаемой и возвратной основе инвестиционных проектов государственной инвестиционной программы Нижегородской области, на которые будут направлены средства внешнего и внутреннего позаимствования и другие источники, не являющиеся доходами бюджета.

Областная программа капитальных вложений в 1999 году должна быть реальной по возможностям финансирования. Каждому заказчику по строительству объектов нужны твердые гарантии финансового обеспечения.

Ключевыми принципами выделения инвестиций через областной Бюджет развития являются: высокая экономическая и бюджетная эффективность реализуемых проектов, долевой характер финансирования, срочность, платность и возвратность выделяемых на инвестиционные нужды средств. Размещаться средства будут исключительно на конкурсной основе.

Основной особенностью Бюджета развития является невозможность отвлечения его временно свободных денежных средств на финансирование операций, не связанных с инвестиционной деятельностью.

V. Реформирование межбюджетных отношений

Существующая в области с 1992 года система межбюджетных отношений утратила регулирующие функции и создала предпосылки для перехода к единым правилам формирования бюджетов как областного, так и районов и городов.

Такими предпосылками можно считать:

- не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;

- не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах и распределении доходов;

- не сформирована объективная и стабильная система финансовой поддержки местных бюджетов на основе сопоставления их объективных (нормативных) бюджетных потребностей и налогового потенциала.

Основным направлением реформирования межбюджетных отношений в Нижегородской области должен стать переход на единую систему взаимоотношений с муниципальными образованиями, обеспечивающую стимулирование роста доходной части местных бюджетов и экономию бюджетных расходов. Равенство бюджетных прав муниципальных образований должно стать основой внутриобластных межбюджетных отношений. Согласно Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" уровень собственных доходов районов и городов области будет составлять 70 % расходов бюджетов, рассчитанных по установленной выше методике. В случае недостаточности собственных доходов до 70 % - недостающая часть доходов будет передана из областного бюджета в виде дотации в твердой сумме. Остальные 30 процентов доходов для финансирования расходов бюджетов городов и районов в размере 100 % будут переданы в районы и города в виде дотации, которая будет фиксирована от исполнения налоговых доходов областного бюджета.

Данное направление реформирования межбюджетных отношений будет учтено при распределении фонда дотаций между городами и районами области. Назначение фонда дотаций районам и городам - выравнивание бюджетной обеспеченности районов и городов области.

Общий объем средств фонда дотаций будет состоять из 2-х частей:

- первая часть - дотации, передаваемые в районы и города в твердых суммах в размере недостающей части до 70 % расходов их бюджетов, определенных по нормативам бюджетного финансирования, а по ненормируемым расходам - по исполнению за 1997 год с приростом кредиторской задолженности за 1997 год;

- вторая часть - дотации, передаваемые районам и городам, в размере 30 % их расходной части, то есть сверх 70 % до 100 %. Данная часть фонда дотаций будет определена в % от исполнения налоговых доходов областного бюджета и распределена в районы на основе доли каждой территории в общем объеме второй части фонда.

Расчет дотаций будет проводиться в следующей последовательности:

1-ый этап - определение первой части дотации.

Определяем процент покрытия собственными доходами районов и городов расходных частей бюджетов. Выделяем районы и города, у которых данный процент ниже 70 %. По каждому из этих районов и городов рассчитываем сумму расходов бюджетов равную 70 %, определяем разницу между 70 % расходов и собственными доходами. Полученный показатель является дотацией, которую район или город должен получить в твердой сумме.

2-й этап - определение второй части дотации.

Вторая часть дотации равна сумме 30% расходов каждого района или города. Выделяем районы или города, у которых процент покрытия расходов собственными доходами выше 70 %, и производим установление нормативов отчислений от налоговых доходов району, городу, обеспечив формирование собственной доходной части бюджетов за счет закрепленных и регулирующих доходов в размере 70 % текущих расходов.

3-й этап - определение процента налоговых доходов областного бюджета, устанавливающего объем второй части фонда дотаций и долей каждого района, города в этом фонде.

VI. Ответственность участников межбюджетных отношений

В целях эффективного использования финансовых ресурсов все участники межбюджетных отношений имеют равные права и обязанности в процессе использования экономического потенциала области.

В областном законодательстве будут установлены меры взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.

Для более полного учета финансовых ресурсов и взаимных финансовых обязательств будет предусматриваться ежегодное составление территориального разреза бюджета области.

Для обеспечения защиты интересов областного бюджета и полноты мобилизации в нем финансовых ресурсов предусматривается, что администрация Нижегородской области будет вправе в случаях нарушения отдельными органами местного самоуправления установленного законодательством Нижегородской области порядка зачисления налогов и иных доходов в областной бюджет, а также порядка осуществления закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд применять к указанным органам местного самоуправления следующие санкции:

- приостанавливать финансирование из областного бюджета областных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих органов местного самоуправления, а также передачу средств по взаимным расчетам, дотациям, субвенциям, бюджетным ссудам и кредитам.