Раздел I. Общие основы построения Концепции

Раздел I. Общие основы построения Концепции

1.1. Цель и отправные положения Концепции. Используемые
основные понятия и определения

В настоящее время российская экономика находится в полосе острейшего и затяжного кризиса как на финансовых рынках, так и в сфере производства.

Среди главных причин обострения экономического кризиса в России наряду с отсутствием действенных мер по оздоровлению бюджета, значительного роста государственного долга вкупе с наращиванием бартера, налоговых освобождений, взаимозачетов и других денежных суррогатов следует особо выделить неэффективность системы реформирования и управления собственностью.

Сегодня становится все более очевидной необходимость преобразований форм, методов и организации управления собственностью, магистральное направление которых состоит в переходе от фискально ориентированной приватизации и взимания платы за аренду госимущества к созданию целостной системы управления собственностью, имущественными комплексами на федеральном, региональном, местном уровнях. Суть этих преобразований - превращение собственности в действенный рычаг стабилизации и оживления экономики прежде всего в сфере производства. Основным объектом программы коренной реорганизации управления собственностью должна быть государственная собственность, которой все еще принадлежит и должно принадлежать на данном этапе ведущее место во всей гамме многообразных форм собственности, присущих рыночной экономике. Государственная и муниципальная собственность должны способствовать поддержке общегосударственных и региональных интересов в их противостоянии узко собственническим, сугубо частным, корыстным, приходящим в противоречие с законом интересами отдельных частных лиц, ставших хозяевами в результате приватизации. В то же время, трансформация управления государственной (федеральной и субфедеральной) и муниципальной собственностью не должна рассматриваться и производиться в отрыве от управления собственностью в целом, включая акционерную, кооперативную, паевую, долевую, церковную, частную (индивидуальную, семейную) формы собственности, а также оставшаяся в наследие от советского строя собственность профсоюзов, кооперации, добровольных обществ. Такой отрыв недопустим ввиду широкого распространения общей собственности, сочетающей государственные и негосударственные формы в пределах одного объекта. Кроме того, государственные и региональные органы управления вправе и должны оказывать регулирующие и ограничительные воздействия на образование и функционирование негосударственных форм собственности. Нижегородская область является одной из крупнейших областей России и занимает 5 место в России по численности населения и 35 по площади. Нижний Новгород является третьим по величине городом России после Москвы и Санкт-Петербурга. Он расположен у слияния судоходных рек Волги и Оки, которые исторически являлись важными торговыми артериями, обеспечивающими сообщение с Черным, Каспийским и Балтийским морями. Разветвленная сеть шоссейных дорог, большинство из которых реконструировано в последние годы, связывает область с крупнейшими городами России.

В городе и области имеются высококвалифицированные научные, инженерные и рабочие кадры, научно-технические разработки, способные конкурировать на любом рынке. Область обладает значительным промышленным потенциалом. Важнейшие отрасли производства: машиностроение и металлообработка, химия и нефтехимия, целлюлозо-бумажная, строительные материалы, стекольное производство.

Продолжающийся рост геополитического значения региона способствует привлечению финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов, применение которых существенно повысит потенциал и эффективность функционирования важнейших объектов собственности области.

Настоящая Концепция управления собственностью в Нижегородской области разработана преподавателями и научными сотрудниками Высшей школы приватизации и предпринимательства совместно с работниками различных подразделений администрации Нижегородской области. Концепция основывается на действующем законодательстве Российской Федерации, документах Министерства по управлению государственным имуществом РФ, законодательных нормативных актах и постановлениях Законодательного Собрания и администрации Нижегородской области, анализе опыта реформирования методов, организации управления собственностью в Нижегородской и других областях, регионах России, научных и проектных разработках Высшей школы приватизации и предпринимательства.

Концепция содержит основные идеи, характеризует принципиальные подходы, пути и способы построения, преобразования, совершенствования всей системы управления собственностью в Нижегородской области, включая, в первую очередь, собственность области как субъекта Федерации и федеральную собственность на территории области. Вопросы управления другими формами и объектами собственности (муниципальная, корпоративная, частная собственность) рассмотрены в той мере, в какой они относятся к компетенции администрации Нижегородской области и насколько это необходимо с позиций взаимосвязей и взаимодействий в управлении всеми объектами собственности области (ее резидентов), расположенными как в самой области так и вне ее.

К числу основных объектов собственности, охватываемых Концепцией, относятся: сельскохозяйственные земли; недра и водные ресурсы; участки земли под предприятиями, учреждениями; жилищный комплекс; нежилой фонд; имущество государственных предприятий, организаций, учреждений; госимущество, сданное в аренду; государственные паи, доли в совместной, смешанной собственности, государственные пакеты акций акционерных компаний, недвижимые объекты социальной сферы.

Концепция исходит из положения, что генеральной целью управления собственностью в области на нынешнем этапе является обеспечение устойчивого функционирования, развития, подъема, количественного и качественного роста всего хозяйства, экономики области и достижение на этой базе потенциально возможного уровня удовлетворения социальных запросов всех слоев населения области, предотвращение социального недовольства и возникновения социальных конфликтов. Этой генеральной цели должны быть подчинены цели и задачи управления отдельными частями всего областного имущества, всех органов управления собственностью.

Разработка Концепции ставит своей задачей выработку и научное обоснование стратегии дальнейшего преобразования структуры, форм областной собственности; методов, организации, технологии управления основными объектами, имущественными комплексами области; организационных структур управления во имя достижения генеральной цели управления собственностью в области. Концепция охватывает как управление преобразованием форм и отношений собственности, так и управление функционированием основных, определяющих объектов собственности.

Концепция призвана выразить основной замысел и обрисовать контуры целевой комплексной программы развития и совершенствования управления собственностью в Нижегородской области на ближайшие годы. Тем самым Концепция представляет предпроектный документ по отношению к проекту программы. Концепция должна быть увязана с отраслевыми концепциями развития экономики области, в частности, с промышленной концепцией и с наиболее важными областными программами.

Концепция исходит из следующих отправных положений, отражающих ее идеологию:

1. На нынешнем этапе возрастает роль регионов в преодолении экономического кризиса, в связи с чем целесообразно предусмотреть расширение функций и полномочий администрации области, губернатора в управлении всеми видами и формами собственности в области.

2. Необходим переход к новой, качественно иной модели приватизации государственной собственности, обеспечивающей согласование интересов государства, регионов, частного капитала и основной массы населения, способствующей формированию среднего класса собственников.

3. Целесообразно выделить ключевые виды имущественных комплексов области, точки экономического роста, вложение капитала в которые наряду с созданием для них других благоприятных условий функционирования позволит обеспечить подъем всей экономики области.

4. Завершение массовой приватизации государственной и муниципальной собственности требует смещения акцентов в управлении собственностью на постприватизационную поддержку слабых предприятий, осуществление технологической и финансовой реструктуризации предприятий, реорганизации управления.

5. Представляется необходимым укрепление централизованных начал в управлении объектами сохраняющейся государственной собственности и общей (совместной, долевой) собственности с участием государственного капитала при одновременном обеспечении требуемого уровня хозяйственной самостоятельности таких объектов.

6. Применительно к таким объектам недвижимости, как сельскохозяйственные земельные угодья, недра, земля под предприятиями, жилые комплексы, нежилой фонд, необходимы специфические методы и формы управления собственностью, сочетающие приватизационные и неприватизационные подходы, учитывающие социальные факторы.

Как уже отмечалось, непосредственным продолжением настоящей Концепции должна стать комплексная программа преобразования форм и методов управления собственностью в Нижегородской области, претворяющая основные замыслы, идеи Концепции в совокупность взаимосвязанных мероприятий по совершенствованию управления имуществом всех форм собственности в области. Однако ни Концепция, ни вытекающая из нее Программа преобразования управления собственностью не есть самоцель. В конечном итоге и Концепция, и Программа совершенствования управления призваны способствовать преодолению кризисных явлений в экономике области, обеспечению экономического подъема и решению на этой основе социальных задач, повышению уровня, качества жизни населения.

Таким образом, принятие и успешное осуществление Концепции управления собственностью в Нижегородской области и Программы преобразования форм и методов управления позволит изменить будущую картину социально-экономического развития области, отражаемую в соответствующих прогнозах и программах, рисующих состояние хозяйства области в ближайшие годы. Естественно, что между осуществлением мер в области совершенствования управления объектами собственности и достижением обусловленного ими благоприятного изменения показателей экономического и социального развития области имеется ощутимый временной разрыв (лаг), который может измеряться и месяцами, и годами в зависимости от характера проводимых мероприятий, вида объектов и сфер управления, на которые они воздействуют.

В ходе разработки и принятия Концепции управления собственностью в Нижегородской области не представляется возможным дать уверенную количественную оценку ожидаемого изменения величины показателей социально-экономического развития области в определенный период времени, обусловленного улучшением управления объектами собственности. Возможны лишь весьма приближенные, ориентировочные, качественные оценки.

Вместе с тем, уже в ходе работ над Концепцией и Программой следует установить каналы воздействия, влияния мероприятий по улучшению управления объектами собственности в области на показатели основных направлений социально-экономического развития области в ближайшие годы. Установление связи между мерами по преобразованию управления и порождаемым им эффектом в виде ожидаемого, требуемого изменения показателей социально-экономического развития, будущего состояния хозяйства области служит средством достижения уверенности в правильном выборе пути, в обоснованности Концепции.

Ясно, что при разработке концептуальных подходов и программных мероприятий по совершенствованию управления объектами собственности в области разработчики стремятся достичь благоприятного воздействия намечаемых мер на социально-экономическое развитие региона. Но следует иметь в виду, что воздействие не может оказаться только однонаправленным, одни и те же мероприятия по преобразованию управления создают как целесообразные, так и нежелательные социально-экономические последствия. Поэтому в ходе формирования Концепции и последующей разработки программы управленческих преобразований требуется оценивать не только вызванные ими положительные, но и негативные тенденции воздействия на параметры социально-экономического роста.

Выделим подлежащие учету в процессе реализации Концепции определяющие каналы воздействия главных направлений преобразования форм и методов управления объектами собственности на основные направления социально-экономического развития области.

1. Разграничение собственности, прав и полномочий управления объектами собственности между Федерацией и областью способствует повышению уровня хозяйственного использования объектов и их отдачи, способно приводить к положительным социальным эффектам.

Следует, в то же время, иметь в виду, что затягивание процесса, длительность передачи объектов собственности, отсутствие четкого законодательного подкрепления разграничения ведет к дезорганизации работы и потерям.

2. Приватизация и акционирование предприятий создают предпосылки роста производства, увеличения объема выпуска и повышения качества продукции, пополнения бюджета области. Благоприятное воздействие должна оказывать приватизация на формирование широкой группы, среднего класса хозяев, что способно положительно сказываться на социальном климате.

Однако в процессе приватизации возникает вакуум, потеря управляемости, собственность может попадать в руки узкой группы олигархов, стремящихся только к получению личной выгоды. Неудачная программа приватизации способна приводить к спаду производства, банкротству предприятий, скрытому расхищению государственной собственности, социальному недовольству. Поэтому в Концепции сделан упор не только на приватизацию, но и на национализацию.

3. Банкротство предприятий обычно рассматривается как эффективный метод очищения экономики от нерентабельных предприятий.

Но в современных условиях не приходится рассчитывать на то, что банкротство предприятий приведет к уменьшению расходов областного бюджета, так как в результате банкротства возникают проблемы трудоустройства и социальной поддержки оказавшихся незанятыми работников.

4. Эффективным инструментом подъема экономики области призвана служить реструктуризация объектов собственности. Энергичная реструктуризация создает предпосылки роста объектов производства нужной для области продукции, повышения эффективности, достижения безубыточности работы предприятий, обеспечения занятости.

С другой стороны, реструктуризация на ее начальном этапе требует значительных затрат, отвлечения средств, приводит к существенным перерывам в работе предприятий, что следует иметь в виду, отражая результаты реструктуризации в параметрах социально-экономического развития области.

5. Антимонопольное управление собственностью, создавая условия конкуренции на рынках объектов собственности, способствует оживлению производства, что приводит к желаемым экономическим социальным эффектам при небольших затратах на управление.

Однако в условиях несформировавшегося, искаженного российского рынка трудно рассчитывать на высокую надежность действия антимонопольных мер, на быструю их отдачу в виде приращения показателей социально-экономического развития.

6. Совершенствование организации и организационных структур управления областной собственностью само по себе не приводит к прямому воздействию на показатели социально-экономического развития, но является неизбежной, необходимой предпосылкой обеспечения экономического роста.

7. Аренда объектов государственной собственности, включая землю, помещения, представляет одно из самых энергичных средств, способных дать быструю отдачу в виде как поступления дополнительных средств в бюджет области, так и более эффективного использования объектов собственности. В несколько меньшей степени то же самое относится к доверительному управлению пакетами акций, находящимися в собственности области.

8. Налоговая политика применительно к объектам собственности области позволяет влиять на возможности областного бюджета. Следует в то же время иметь в виду, что обеспечение дополнительных налоговых поступлений за счет обложения объектов собственности не должно вести к отягощению и без того тяжелого налогового бремени предприятий, находящихся в сложном экономическом положении. Поэтому следует проводить дифференцированную политику в отношении налогообложения собственности юридических и физических лиц и сосредоточить внимание на обеспечении собираемости налогов в целом.

9. Использование инвестиционных и залоговых механизмов постприватизационной поддержки предприятий должно найти отражение в прогнозах, планах, программах социально-экономического развития области в части обеспечения действия этих крайне необходимых механизмов. Что касается конечных экономических и социальных эффектов, обеспечиваемых действием этих механизмов, то они в большинстве случаев сдвинуты во времени и должны находить отражение в долговременных социально-экономических программах. В то же время, не исключены инвестиции и залоги с коротким сроком действия окупаемости, эффект которых может быть непосредственно отражен в показателях экономического роста и в социальных программах.

Основные понятия и определения, используемые в Концепции

Управление - сознательное целеориентированное воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты, осуществляемое в виде сигналов, команд, распоряжений, указаний, побуждений, убеждений с целью направить действия, процессы определенным образом и получить желаемые результаты.

Субъект управления - тот, кто управляет, руководитель, руководящий, управляющий орган.

Объект управления - то, чем управляют, те кем управляют, объекты, лица, на которых направлено управляющее воздействие.

Собственность -

1. принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей, денежных средств определенным лицам;

2. отношения между людьми по поводу принадлежности, раздела, передела ценностей;

3. объект, вещь, ценность, принадлежащие определенным лицам.

Субъект собственности, собственник - лицо (физическое или юридическое, орган управления, учреждение), которому принадлежит объект собственности.

Объект собственности - предмет, вещь, ценность, принадлежащие определенному лицу или группам лиц.

Право собственности - юридически закрепленное право конкретных субъектов на владение, распоряжение, пользование определенными объектами собственности.

Владение -

1. возможность фактического обладания объектом собственности и удержания этого обладания;

2. документально подтвержденное правомочие обладать объектом собственности, передавать его в распоряжение другим лицам.

Распоряжение - возможность собственника по своему усмотрению и в своих интересах совершать продажу, передачу и другие действия с объектом собственности.

Пользование - основанная на законе, праве возможность определенного лица (пользователя) использовать, эксплуатировать объект собственности, извлекать из него полезные свойства, получать от него доходы.

Ведение, хозяйственное ведение - ограниченное право управления объектом; владение, пользование, распоряжение имуществом в ограниченных пределах, определяемых Гражданским Кодексом, нормативно-правовыми документами, договорами о передаче полномочий.

Собственник - физическое или юридическое лицо, орган управления, обладающие правами владения, распоряжения, пользования объектом собственности.

Оперативное управление -

1. частичное, ограниченное законом владение, распоряжение, пользование объектом собственности в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника, назначением объекта;

2. текущее управление, регулирование деятельности объекта управления.

Общая собственность - собственность, имущество, принадлежащие одновременно двум или нескольким лицам.

Совместная собственность - общая собственность, не разделенная на доли, паи.

Долевая собственность - общая собственность, разделенная между собственниками на доли.

Государственная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и ее субъектам.

Федеральная собственность - часть государственной собственности, принадлежащая Российской Федерации.

Субфедеральная собственность - часть государственной собственности, принадлежащая субъектам Российской Федерации.

Имущество - вещи, материальные ценности, деньги, ценные бумаги, состоящие в собственности юридических и физических лиц, государства, муниципальных образований.

Муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, муниципальным образованиям.

Недвижимость, недвижимое имущество - земля и объекты, прочно связанные с землей, прикрепленные к ней, перемещение которых приводит к значительному ущербу для первоначального назначения объектов.

Имущественный комплекс -

1. совокупность однородных видов, имущества, объектов общего назначения, например, производственные здания, нежилые помещения, сельскохозяйственные земли;

2. имущество, принадлежащее единому собственнику.

Реструктуризация - значительное изменение сложившейся структуры производства, объектов собственности, денежных средств, ценных бумаг, долгов.

Организационная структура - структура органов управления, характеризуемая составом, функциями, подчиненностью подразделений этих органов.

Автоматизация управления - применение электронно-вычислительной техники, компьютеров, технических средств передачи и обработки информации с целью повышения оперативности и качества управления, уменьшение трудозатрат работников аппарата управления.

Ответственность - бремя ответственности, которое несут собственники, владельцы, распорядители, пользователи объектов собственности за обеспечение сохранности объектов, а также предусмотренных законами, нормативными актами, договорами правил и норм использования объектов собственности.

1.2. Состав и структура объектов собственности в области

В настоящей главе представлена общая картина изменения структуры управляемых объектов собственности в области в процессе первого этапа экономических реформ.

Изменение количества предприятий разных форм собственности в области в период с 1995 по 1997 год характеризуется следующей таблицей:

Таблица 1

 /---------------------------------------------------------------------\

 |  |    Форма собственности      |1995 г.|1996 г.|1997 г.| Прирост (+)|

 |  |                             |       |       |       | Спад (-)   |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |1.| Федеральная                 |  2085 |  1883 |  1830 |       -12% |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |2.| Субъекта Федерации (области)|   366 |   376 |   386 |        +6% |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |3.| Муниципальная (местная)     |  3457 |  3990 |  4260 |       +23% |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |4.| Частная                     | 26605 | 29021 | 32550 |       +22% |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |5.| Прочие формы (кооперативная,|  1337 |  2313 |  2831 |      +110% |

 |  | колхозная, смешанная)       |       |       |       |            |

 |--+-----------------------------+-------+-------+-------+------------|

 |6.| Итого                       | 33850 | 37583 | 41857 |       +24% |

 \---------------------------------------------------------------------/

Само по себе, отдельно взятое изменение количества предприятий разных форм собственности не показательно ввиду разномасштабности предприятий. С другой стороны, судить не по количеству, а по стоимости также трудно в связи с отсутствием достоверных оценок стоимости предприятий. Несмотря на указанные сложности, таблица 1 позволяет сделать вывод о тенденциях перехода предприятий из федеральной собственности в субфедеральную и муниципальную и о значительном росте предприятий частной собственности (как акционерных, так и других видов), что очевидно и без глубокого статистического анализа. Но это следствие приватизации и разграничения собственности является в то же время результатом действия другого фактора - массового роста количества малых предприятий, в связи с которым общее количество предприятий увеличилось за последние три года примерно на одну четверть.

О значительном росте частного сектора за счет государственного свидетельствует структура основных средств предприятий по формам собственности. Динамику изменения соотношения стоимости основных средств (в сопоставимых ценах) предприятий государственной (федеральной и субфедеральной) и негосударственной собственности, выраженную в процентах ко всей собственности, отображает следующая таблица.

Таблица 2

 /---------------------------------------------------------------------\

 |  Виды собственности    | 1992 г.| 1994 г.| 1995 г.| 1996 г.| 1997 г.|

 |------------------------+--------+--------+--------+--------+--------|

 |Государственная         |    85% |    49% |    30% |    24% |        |

 |------------------------+--------+--------+--------+--------+--------|

 |Негосударственная       |    15% |    51% |    70% |    76% |        |

 \---------------------------------------------------------------------/

Наблюдаемая динамика свидетельствует о четко выраженной тенденции к преобладанию негосударственного сектора в решающем факторе производства - основных средствах. В то же время глубина трансформации собственности на основные средства оказалась настолько существенной, что возникает вопрос об обоснованности столь поспешного перехода, его целесообразности, эффективности.

Представление о темпах трансформации объектов государственной собственности в частную дает также нижеследующая таблица, в которой указано количество приватизированных в области предприятий и объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности в период с 1992 по 1997 год.

Таблица 3

 /---------------------------------------------------------------------\

 |Формы собственности |1992г.|1993г.|1994г.|1995г.|1996г.|1997г.|Итого |

 |--------------------+------+------+------+------+------+------+------|

 |Федеральная         |  235 |  200 |  116 |   55 |   50 |   64 |  720 |

 |--------------------+------+------+------+------+------+------+------|

 |Областная           |  236 |  106 |   62 |   24 |   21 |   56 |  505 |

 |--------------------+------+------+------+------+------+------+------|

 |Муниципальная       |  923 | 1418 |  448 |  169 |  120 |   58 | 3136 |

 \---------------------------------------------------------------------/

Таблица свидетельствует об общей тенденции к естественному "затуханию" процесса приватизации, наиболее четко проявляющемуся в муниципальной собственности. Значительное превышение количества приватизированных предприятий муниципальной собственности над федеральной и областной свидетельствует, скорее всего, о том, что в муниципальной собственности сосредоточены в значительном количестве небольшие (малые) предприятия сферы торговли, услуг, которые стали массовыми объектами приватизации.

Определенное представление о трансформации форм собственности в области дает динамика структуры занятости в государственном и негосударственном секторах экономики Нижегородской области, представленная следующей таблицей.

Таблица 4

 /---------------------------------------------------------------------\

 |   Форма собственности           |1991 |1992 |1993 |1994 |1995 |1997 |

 |---------------------------------+-----+-----+-----+-----+-----+-----|

 |Государственная                  | 76% | 73% | 54% | 49% | 46% |     |

 |---------------------------------+-----+-----+-----+-----+-----+-----|

 |Негосударственная и смешанная    | 24% | 27% | 46% | 51% | 54% |     |

 \---------------------------------------------------------------------/

Характерно, что скорость перехода основных средств из государственной формы собственности в частную превышает скорость изменения структуры занятости, что свидетельствует как о быстрой приватизации объектов с высокой стоимостью основных средств, так и о низкой мобильности рабочей силы, все еще тяготеющей к занятости в предприятиях государственного сектора.

Наибольший интерес представляет статистический анализ экономической и социальной эффективности глубокой трансформации форм собственности в области. Представительными показателями сравнительной экономической эффективности объектов разных форм собственности могли бы стать доля вклада в валовой продукт области, в прибыль, в бюджет области предприятий разных форм собственности (с учетом их основных средств и количества работников). Социальную эффективность следовало бы измерять ростом заработной платы и доходов населения, достигнутыми на основе преобразования форм собственности в области. Однако подобные статистические данные отсутствуют и оценки установить крайне нелегко. В отношении социальной эффективности напрашивается вывод, что пока она явно снизилась. Это, впрочем, можно попытаться объяснить недостаточностью времени для проявления благоприятных тенденций. Сложнее обстоит дело с выявлением экономической эффективности. Определенное представление о ней может дать приводимая ниже таблица, в которой приводятся данные об отношениях значений экономических показателей предприятий разных форм собственности в области в 1997 году к соответствующим показателям в 1994 году.

Таблица 5

 /---------------------------------------------------------------------\

 |Вид собственности |Коли-   |Объем  |Чис-ть |Стоимость|Фондо-|Фондо-  |

 |                  |чество  |продук-|произв.|основных |отдача|воору-  |

 |                  |предприя|ции    |персо- |средств  |%     |жен-    |

 |                  |тий     |%      |нала,% |         |      |ность,% |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Государственная   |     84 |    65 |    93 |     100 |   63 |    113 |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Муниципальная     |     82 |    73 |    99 |      99 |   74 |     99 |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Общественная      |     17 |    80 |    95 |     105 |   70 |    120 |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Частная           |    769 |   140 |   103 |      98 |  135 |    100 |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Смешанная без     |    664 |    85 |    93 |     101 |   83 |    110 |

 |иностранного      |        |       |       |         |      |        |

 |участия           |        |       |       |         |      |        |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Смешанная с       |     29 |    90 |   125 |     112 |   85 |     85 |

 |иностранным       |        |       |       |         |      |        |

 |участием          |        |       |       |         |      |        |

 |------------------+--------+-------+-------+---------+------+--------|

 |Всего             |   1645 |    85 |    93 |     101 |   83 |    110 |

 \---------------------------------------------------------------------/

Из таблицы можно лишь сделать вывод о росте эффективности (производительности труда, фондоотдачи) частных предприятий в сравнении с предприятиями иных форм собственности, эффективность работы, деятельности которых явно убывает, при практически тех же проценте численности и фондовооруженности объем выпускаемой продукции и фондоотдача снижаются. Ввиду отсутствия данных о представительности используемой в таблице выборки предприятий разных форм собственности о достоверности сделанных выводов судить трудно, хотя они представляются правдоподобными.

В целом, очевидно, что произошло глубокое изменение структуры объектов собственности в области, характеризуемое их принадлежностью к разным формам собственности. Достаточно ясно, что эта трансформация структуры собственности на рассматриваемом отрезке времени до 1998 года не привела к ощутимому росту экономической эффективности (отдачи) объектов собственности, некоторые сдвиги проявились лишь на предприятиях частной собственности. Отсутствуют признаки социальной эффективности первого этапа экономических реформ (за исключением наполнения рынка товаров массового потребления). Необходимый более глубокий анализ возможен лишь при наличии гораздо более объемной и полноценной статистической информации.

1.3. Характеристика нормативно-правовой базы управления
собственностью в Нижегородской области

В качестве ключевых в представленном нормативно-правовом блоке, регулирующем вопросы управления собственностью в Нижегородской области, можно выделить следующие направления:

1. Приватизация государственных предприятий, объектов недвижимости.

2. Управление недвижимостью и государственное регулирование земельно-имущественных отношений и рынка недвижимости.

3. Создание кадастра недвижимости.

4. Развитие землеустройства и повышение государственного контроля за целевым использованием земель и соблюдением земельного законодательства.

5. Управление государственными предприятиями.

6. Управление территориально-производственными зонами (ТПЗ).

7. Стимулирование инвестиционной деятельности.

8. Управление акциями и иными ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области, контроль за деятельностью хозяйственных обществ, созданных при участии области.

Актуальной проблемой на сегодняшний день является учет недвижимости на территории региона, ведение кадастра земли и иного тесно связанного с ней имущества. Для разрешения этой задачи первостепенную роль играет инвентаризация недвижимости, ее оценка, регистрация прав на нее и сделок с ней. На эти цели направлено утвержденное 16.10.96 г. Временное Положение о создании системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и инвентаризации недвижимости на территории Нижнего Новгорода. В развитие этого Положения с целью создания единой системы оценочной деятельности на территории области, развития рынка недвижимости и формирования обоснованной базы налогообложения было разработано Временное Положение об оценочной деятельности на территории Нижегородской области (пока не принято).

В целях совершенствования системы учета земельного фонда региона 24.12.96 г. администрацией области принято постановление N 327 "Об утверждении областной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области". Программа призвана обеспечить наличие исчерпывающей информации о составе, состоянии и движении земельных ресурсов, повышение стимулирующей роли налоговой политики, защиту прав собственников, владельцев и пользователей земли, функционирование цивилизованного рынка недвижимости. Большая роль в оздоровлении экономики отведена процессу приватизации. На территории Нижегородской области порядок и условия приватизации объектов государственной (муниципальной) собственности определены в "Программе приватизации государственных и муниципальных предприятий и иных преобразований отношений собственности в Нижегородской области", утвержденной Законодательным Собранием 28.05.96 г.

Следующим основополагающим актом в представленном блоке документов является Закон "О промышленной политике" N 61-З от 20.01.97г., в котором разработаны стратегические задачи по оздоровлению экономики. Принимаемая на базе этого Закона Концепция промышленной политики определяет критерии выбора приоритетов для государственной поддержки промышленности по социальной значимости, экономическим и технологическим показателям, приоритетные направления развития промышленности области, меры государственной поддержки предприятий. Конкретные мероприятия по реализации Концепции, в свою очередь, содержатся в создаваемых на ее основе Программах развития промышленности области.

Для финансирования региональной промышленности в соответствии с Положением об областном внебюджетном фонде (утверждено постановлением Законодательного собрания N 156 от 01.07.97 г.) в области создан Фонд развития промышленности. Фонд призван оказывать финансовую поддержку предприятиям и организациям, осуществляющим свою деятельность в направлениях, определенных в Концепции промышленной политики как приоритетные.

В развитие указанного Закона Законодательное Собрание приняло постановление N 36 от 25.03.97 г. "О порядке предоставления льгот по налогу на имущество предприятий в связи с консервацией имущества", постановление N 93 от 20.05.97 г. "О предоставлении ссуд долговыми обязательствами", ряд постановлений, направленных на поддержание отдельных отраслей промышленности области и конкретных предприятий.

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства Нижегородской области от 9 сентября 2002 г. N 224 признано утратившим силу постановление от 16.01.1995 N 11 "О создании территориально-производственных зон на предприятиях оборонных отраслей промышленности в Нижегородской области"

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 9 сентября 2002 г. N 455-р признано утратившим силу распоряжение администрации области от 02.08.1995 N 1048-р "О налоговых льготах предприятиям-участникам территориально-производственных зон"

Несомненный интерес в плане оздоровления экономики представляет опыт Нижегородской области по созданию безналоговых территориально-производственных зон (ТПЗ) на базе промышленных предприятий оборонного профиля. Предприятиям - участникам зон предоставляется широкий спектр налоговых и таможенных льгот, в течение пяти лет они полностью освобождаются от уплаты налогов в бюджеты региона, могут ежегодно получать инвестиционный налоговый кредит по налогу на прибыль и НДС в части, отчисляемой в бюджет РФ.

На территории ТПЗ организуются свободные таможенные склады, режим которых допускает беспошлинный ввоз товаров на территорию склада, упрощенный порядок их таможенного оформления, таможенные льготы при выпуске со склада. Условия формирования и порядок функционирования ТПЗ детально разработан в ряде нормативно-правовых актов Нижегородской области (Положение о координационном совете территориально-производственной зоны, Положение о внешнем управляющем ТПЗ, распоряжение администрации N 1048-р "О налоговых льготах предприятиям - участникам ТПЗ" и др.).

Большое внимание в правотворчестве области уделено управлению государственными предприятиями. Вообще, управление унитарным предприятием можно разделить на внешнее, осуществляемое органами исполнительной власти области, и внутреннее, осуществляемое непосредственно руководством предприятия (учреждения). Немаловажную роль в управлении государственными предприятиями играет кадровая политика. Ее разработка нашла отражение в утвержденном администрацией (распоряжение N 592-р от 07.05.96г.) Порядке заключения, изменения и расторжения контрактов с руководителями государственных предприятий, учреждений, находящихся в собственности Нижегородской области, а также руководителями АО, созданных в порядке приватизации (до первого собрания акционеров).

Кроме того, процедурные вопросы создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий (учреждений) регламентированы в двух принятых документах: постановлении администрации от 19.06.97 N 149 "О процедурных вопросах, связанных с созданием, ликвидацией и реорганизацией государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, относящихся к государственной собственности Нижегородской области", и утвержденном губернатором постановлением от 19.06.97 N 149 Положении о порядке создания и реорганизации государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, относящихся к государственной собственности Нижегородской области (в редакции постановления от 01.10.97 N 280). В них в общем виде, помимо процедурных вопросов, урегулированы вопросы компетенции и разграничения полномочий исполнительных органов власти.

Таким образом, основы управления государственными предприятиями заложены. Вместе с тем остается ряд нерешенных правовых проблем. Некоторые из них должны быть урегулированы федеральным законодательством. На уровне области, в частности, следует конкретизировать управленческие задачи и функции с указанием их иерархии, более четко разграничить полномочия органов государственной власти, разработать механизм управления. Важно также разработать методику оценки основных фондов предприятия, а также определить нормативы распределения их прибыли.

В системе Нижегородского законодательства, регулирующего отношения собственности, значительное место принадлежит вопросам управления недвижимостью. Это, в частности, Положение о конкурсе на право управления объектами нежилого фонда Нижегородской области, утвержденное губернатором 20.01.97 г. (постановление N 11), Положение о порядке сдачи в аренду государственного имущества, утвержденное распоряжением Комитета по управлению государственным имуществом от 06.09.96 г. N 765, где помимо процессуальных аспектов разработана методика расчета платежей за пользование государственным имуществом. Далее, это "методика определения арендной платы за помещения государственного нежилого фонда", утвержденная Председателем Комитета по управлению государственным имуществом 10.07.96 г., "Порядок оформления сдачи в аренду помещений государственного нежилого фонда", утвержденный Председателем Комитета по управлению государственным имуществом 10.07.96 г., "Положение о порядке предоставления в аренду объектов государственного нежилого фонда" (утверждено постановлением администрации от 10.12.97 г. N 344). Наконец, это Положение об аренде земель на территории Нижегородской области (утверждено постановлением Законодательного Собрания от 18.11.97 г. N 292). Разработаны примерные формы договоров аренды, создан механизм продажи прав аренды земельного участка по конкурсу. Кроме того, в постановлении Законодательного Собрания от 21.10.97 г. N 264 и Положении о порядке использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет (утверждено постановлением администрации от 18.11.97 г. N 327) детализирован Федеральный закон "О плате за землю" в части использования средств земельного налога и арендной платы за землю. Судя по представленным документам, правила установления арендной платы за землю и ее размеров находятся в стадии разработки.

Как уже отмечалось, наиболее значимой проблемой в сфере регулирования вопросов, связанных с недвижимостью, можно считать создание кадастра недвижимости Нижегородской области. Думается, что ее надо решать поэтапно. Первые шаги в этом направлении уже сделаны изданием администрацией уже упомянутого постановления "Об утверждении областной целевой программы "Государственная автоматизированная система земельного кадастра Нижегородской области", а также разработкой Положения о порядке проведения инвентаризации недвижимости (пока не утверждено).

ГАРАНТ:

Упомянутое выше Положение утверждено постановлением администрации Нижегородской области от 13 января 1999 г. N 7

Поскольку рынок недвижимости активно развивается и становится сферой обращения значительных капиталов, необходима организация четкого мониторинга движения недвижимости с тем, чтобы иметь возможность предупредить незаконные операции с имуществом, а также создание нормативно-правовой базы, определяющей единые "правила игры" на рынке недвижимости.

Сегодня, в условиях кризиса экономики, крайне важен продуманный, четко разработанный комплекс мер, направленных на оптимизацию государственной экономики посредством стимулирования частных инвестиций. К таким мерам относятся создание льготного режима налогообложения инвесторов, обеспечение их кредитованием и выдачей ссуд на льготных условиях, предоставление им помощи при решении таможенных вопросов, создание льготного режима хозяйствования и пр. Гарантии получения перечисленных льгот инвесторами закреплены в Законе Нижегородской области "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", утвержденном Законодательным Собранием (постановление N 254 от 10.12.96 г.). Кроме того, Закон определил механизм участия в инвестиционной деятельности, источники, обеспечивающие предоставление льгот инвесторам.

Закон существенно детализирован в разработанных Положении о порядке реализации Закона "О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области", в "Положении о сертификации инвестиционных проектов", "Положении об организации инвестиционных конкурсов на право инвестирования в объекты государственной (муниципальной) собственности на территории Нижегородской области" и других актах. Представляется, что в нормативно-правовом блоке недостаточно отражена проблематика управления акциями и другими ценными бумагами, находящимися в государственной собственности области. Пути разрешения данных вопросов в основном продемонстрированы на федеральном нормативно-правовом массиве. Из областных актов можно назвать лишь "Положение о порядке передачи в залог и управление акций, находящихся в собственности Нижегородской области" (утверждено постановлением администрации от 26.12.96 N 328).

Однако в целом концепция правового регулирования управления собственностью в Нижегородской области достаточно проработана. Существенный недостаток системы регламентации вопросов собственности видится в отсутствии какого-либо стержневого документа типа закона о государственной собственности области. Без этого нормативно-правовые акты оказываются разбросанными по объектам регулирования и не образуют единого механизма. Кроме того, недостаточно полно и четко определены и разграничены полномочия государственных органов по управлению имуществом области. Немало нормативно-правовых актов (см. по тексту) нуждаются в существенной детализации.

Что касается правового регулирования управления муниципальной собственностью в г. Нижнем Новгороде, то здесь также наблюдаются положительные моменты.

Так, введен Реестр муниципальной собственности, приняты нормативные акты, регулирующие процесс приватизации объектов муниципальной собственности, притока инвестиций, упорядочивающие систему управления муниципальными унитарными предприятиями, а также пакетами акций, закрепленными в муниципальной собственности, и муниципальными ценными бумагами, регламентирующие отношения по аренде муниципального нежилого фонда, управлению финансами, регистрационно-правовую деятельность.

В то же время все это только небольшая часть работы по созданию соответствующей нормативно-правовой базы. Прежде всего, очень важно правовыми методами добиться полного включения отношений, связанных с муниципальной собственностью, в общую социально-экономическую программу развития Нижегородской области. И вот какая правовая проблема здесь встает. Дело в том, что ч. 2 ст. 3 Конституции РФ устанавливает принцип, в соответствии с которым "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Данное положение действительно защищает интересы муниципальной собственности, однако возникает серьезный вопрос о последствиях независимого включения местных органов в хозяйственный оборот. Правовой режим, установленный процитированной статьей, не определяет, в какой мере на муниципальную собственность распространяется федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в области управления хозяйственной деятельностью. Вот почему следует проявить достаточную гибкость в отношении участия местных образований в хозяйственном обороте. Представляется, что на уровне Нижегородской области (разумеется, с участием и учетом мнения муниципальных образований) следует выработать детальное правовое регулирование на этот счет.

Положительную роль в социально-экономическом развитии г. Нижнего Новгорода могли бы сыграть правовые акты, регулирующие важнейшие параметры экономической деятельности: источники формирования и направление использования финансовых ресурсов, основы финансового и бюджетного планирования, взаимоотношение органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

Судя по имеющемуся пакету нормативных документов в Нижнем Новгороде и в целом по области не разработаны нормативные акты, связанные с порядком уплаты местных налогов, сборов, с уплатой за пользование природными ресурсами, с формированием и использованием внебюджетных фондов.

И, наконец, не урегулированы в муниципальном нормотворчестве вопросы выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.