Раздел II. Управление функционированием собственности

Раздел II. Управление функционированием собственности

2.1. Содержание управления функционированием объектов разных
видов и форм собственности. Особенности управления
федеральной собственностью на территории региона

Управление функционированием, состоянием, деятельностью, результативностью объектов собственности чрезвычайно многогранно и многообразно по своим признакам и свойствам. Это прежде всего признаки субъекта управления (кто управляет объектом) и самого объекта (кем и чем управляют). Настоящая Концепция, например, становится предметной, когда указывается управляющий орган, собственник или его представитель в лице законодательных и исполнительных органов управления областной собственностью и объект управления, объект государственной, муниципальной, корпоративной, личной, общей собственности в виде земли, объектов недвижимости, имущества предприятий и учреждений, социальных объектов, ценных бумаг.

Содержание управления функционированием объектов собственности определяется не только в зависимости от вида субъектов и объектов управления. В еще большей степени оно характеризуется и предопределяется методами и видами управления, в которых проявляются и форма и суть управляющих воздействий. В теории управления принято выделять организационно-распорядительные (принудительные, приказные, директивные), экономические (побудительные, заинтересовывающие) и морально-психологические (основанные на убеждении) методы. Рыночные реформы сместили акценты в управлении объектами собственности (прежде всего, предприятиями) и отношениями собственности с директивных на экономические, опирающиеся на материальные, денежные интересы, однако в силу ощутимой потери управляемости собственностью, неизбежен поворот в сторону организационно-распорядительных методов, что обусловлено прежде всего необходимостью усиления государственного воздействия на социально-экономические процессы, порожденные осуществлением экономических реформ в стране в целом и в регионах.

В связи с обострением финансового кризиса возникает потребность в смещении акцентов управления на областном уровне в сторону областного бюджета и внебюджетных фондов, финансирования областных проектов, программ, воздействия на фондовый рынок, обеспечения собираемости налогов.

В зависимости от того, что представляет собой объект собственности, в каком состоянии находится, кто управляет объектом, какова исходная нормативно-правовая база управления, используются те или иные виды управляющих воздействий, управления функционированием и конкретные формы применения данного вида управления. Так, прогнозы, планы, программы, организационное структурирование важны в целях долговременного стратегического управления объектами собственности, тогда как текущая организация функционирования, оперативное регулирование деятельности, оперативный контроль играют определяющую роль в повседневном управлении.

Управление функционированием объектов разных видов и форм собственности в области должно опираться на налоговый механизм, имея в виду как сбор налогов, так и налоговый механизм перераспределения доходов между федеральным, областным, местными бюджетами и между предприятиями, организациями, гражданами.

Особое место в управлении собственностью со стороны областных органов, администрации области занимает управление объектами федеральной собственности, расположенными на территории региона. В соответствии со своим статусом, законодательно закрепленными полномочиями областные органы управления обладают правом и даже обязаны осуществлять управление теми сторонами деятельности федеральных объектов, которые находятся в ведении региональных органов, обладают региональной природой, например, связаны с использованием региональной собственности, воздействуют на нее, влияют на социальные процессы в регионе. Одновременно региональные органы управления допустимо рассматривать как территориальные агентства органов управления федеральной собственностью, наделенные со стороны последних определенными полномочиями, дающими региональным органам право и возможность выступать в роли субъектов управления по отношению к объектам федеральной собственности в рамках полученных полномочий. Таким образом, управление функционированием федеральной собственности на территории области следует рассматривать как совместное, осуществляемое как федеральными так и областными органами на основе взаимосогласованного разделения полномочий.

Новые возможности управления федеральной собственностью на территории Нижегородской области возникают в связи с подписанием соглашения между администрацией области и Мингосимуществом о наделении Комитета по управлению госимуществом правами территориального органа по управлению федеральной собственностью.

Возможность делегирования полномочий управления, наличие доверительного управления - характерная особенность управления функционированием объектов государственной формы собственности, как федеральной, так и субфедеральной. Доверительное управление обусловлено, с одной стороны, невозможностью непосредственного управления, оперативного регулирования объектов собственности со стороны самого собственника, что потребовало бы огромного государственного чиновничьего аппарата. С другой стороны, доверительное управление способствует развитию предпринимательской инициативы, вложению негосударственных средств в объекты государственной собственности. Доверительное управление пакетами акций, долями, паями рассмотрено в последующих разделах.

Еще один рычаг способствования развитию предпринимательства при сохранении государственной собственности - сдача объектов государственной собственности в аренду частным предпринимательским структурам. Такая форма передачи управления на длительный период времени целесообразна применительно к объектам собственности, имеющим стратегическое значение для области, например, земельным участкам, недрам.

2.2. Разграничение форм собственности, прав собственности и
полномочий управления. Передача объектов федеральной
собственности в субфедеральную и из субфедеральной в
муниципальную

Исходным пунктом создания Концепции управления объектами собственности области является разграничение государственной федеральной, государственной субфедеральной и муниципальной собственности.

Наряду с этими в зоне интересов, а в определенном смысле - и полномочий органов управления областного уровня находятся предприятия, объекты общей (совместной, долевой) и частной собственности. Особую часть собственности образуют объекты собственности общественных и религиозных организаций: профсоюзов, кооперации, партийных и общественных организаций, творческих союзов, ДОСААФ, церкви.

Наиболее важной, принципиальной с позиций управления объектами собственности области является проблема разграничения объектов и полномочий, прав управления между федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации. До настоящего времени эта проблема остается не решенной до конца: разграничение федеральной и субфедеральной собственности не доведено до того состояния, которое требуется для четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального и областного уровней в части владения, распоряжения и пользования, ответственного содержания объектов собственности.

Реальное разделение собственности на объекты государственной федеральной собственности, государственной собственности республик, краев, областей в составе Российской Федерации и муниципальной собственности городов и районов произошло в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1 от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Были определены группы объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Конкретный состав объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности устанавливался согласно перечням, составляемым в соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.92 г. N 114-РП "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Постановлением о разграничении государственной собственности предусмотрена возможность передачи объектов федеральной собственности в субфедеральную, а объектов субфедеральной собственности - в муниципальную. Передача собственности не связывалась с возмещением.

Однако принятые, не потерявшие своей силы и сейчас законодательные акты, обеспечив чисто перечневое, списочное, по состоянию на период принятия актов разделение объектов собственности на федеральную, субфедеральную и муниципальную, не заложили принципы дальнейшего разграничения и взаимной передачи объектов собственности. Остались неясными и финансовые отношения по поводу возможного перехода из одной формы собственности в другую между Федерацией и субъектами Федерации.

Гражданский Кодекс РФ (ст. 214) закрепил разделение государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, принадлежащую на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации. Кодексом (ст. 125) определено, что права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Федерации приобретают и осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Однако и Гражданский Кодекс РФ не очертил четко ни состав объектов федеральной и субфедеральной собственности, ни права и полномочия органов государственной власти в части взаимной передачи объектов собственности. Остается не до конца ясным, в чьей собственности находятся земельные ресурсы, так как по этому поводу имеются разночтения между Конституцией РФ и другими российскими законодательными актами, а Земельный Кодекс РФ существует лишь в сильно купированном виде. В настоящее время земля не разграничена по уровням собственности, а отнесена к ведению местного самоуправления, при этом Конституция РФ относит важнейшие управленческие полномочия к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Принятое 7 марта 1995 года постановление Правительства Российской Федерации N 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" не решило принципиальные вопросы разграничения прав собственности и полномочий управления, вступило в противоречие с Гражданским Кодексом РФ.

Таким образом, после первичного разделения объектов собственности их дальнейшее разграничение, переход из одной формы собственности в другую не получили требуемого законодательного подкрепления. В результате сложилась ситуация столкновения противоречивых интересов Федерации и ее субъектов в отношении дальнейшего разграничения собственности. Применяющийся механизм такого разделения, не опирающийся на прочную законодательную базу, отягощен процедурами многочисленных согласований и необходимостью перераспределения финансовых средств. Разграничение объектов собственности и передача их из федеральной собственности в субфедеральную на нынешнем этапе осуществляются на основе соглашения о разделении и передаче объектов между Правительством Федерации и администрацией области. За период с июля 1996 г. по май 1998 г. принято шесть постановлений и распоряжений Правительства РФ, в соответствии с которыми объекты федеральной собственности передавались в собственность области. В условиях отсутствия твердой законодательной, нормативно-правовой основы дальнейшего разграничения объектов федеральной и субфедеральной собственности (в особенности, земли) и передачи объектов из федеральной собственности в субфедеральную такой подход, основанный на соглашениях, правомерен и неизбежен.

"Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Нижегородской области о разграничении государственной собственности и осуществлении полномочий по управлению федеральным имуществом на территории Нижегородской области", заключенное в июне 1996 года, предусмотрело:

передачу в собственность Нижегородской области находящихся в федеральной собственности отдельных государственных предприятий и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, расположенных на территории области;

обязательное согласование с администрацией Нижегородской области назначения и освобождения от должности руководителей федеральных государственных предприятий и казенных заводов, фабрик, хозяйств, расположенных на территории Нижегородской области, проводимых федеральными органами исполнительной власти;

включение по согласованию с администрацией Нижегородской области должностных лиц органов исполнительной власти области в число представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ, товариществ, в уставном капитале которых имеются принадлежащие государству акции, доли, паи.

Соглашение стало неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Нижегородской области. Тем самым соглашение между Правительством РФ и администрацией Нижегородской области о разграничении собственности и полномочий управления становится документом федерального уровня и значимости.

Дальнейшее усиление роли области в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на территории Нижегородской области, состоит в наделении Комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества Российской Федерации, деятельность, права и обязанности которого регламентируются федеральным Положением. Наделение председателя областного Комитета по управлению государственным имуществом статусом вице-губернатора области позволяет более полным образом координировать управление федеральной и субфедеральной собственностью на территории области.

Особую проблему представляет управление собственностью общественных организаций (профсоюзов, творческих союзов, ДОСААФ и других подобных организаций), кооперации, религиозных организаций, находящихся в области. Эта проблема не решена на федеральном уровне, что затрудняет поиск подходов к ее решению и на региональном, областном уровне. Вопрос осложняется тем, что указанные организации полновластно распоряжаются и пользуются объектами государственной собственности. Указ Президента РФ от 12.11.93 г. N 1904 содержит поручения Госкомимуществу РФ об оказании содействия творческим союзам в оформлении прав собственности на объекты недвижимости, находящиеся у них на балансе. Частично передача этого имущества состоялась и оформлена актами. Общее решение проблемы видится в принятии на федеральном уровне единого правового акта (закона) о разграничении государственного имущества и имущества общественных организаций и наделении последних правами, полномочиями собственников. В качестве промежуточного решения на уровне области можно заключить соглашения, договоры об управлении и использовании объектов государственной собственности общественными организациями. Для этого федеральные органы управления государственной собственностью должны наделить областные органы соответствующими полномочиями.

Принципиальное решение назревших проблем разграничения собственности может быть найдено только в рамках предусмотренного Конституцией РФ федерального закона о разграничении собственности, полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Гражданский Кодекс Российской Федерации также предусматривает отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ в порядке, предусмотренном подобным законом. Отсутствие федерального закона о разграничении объектов и прав собственности является одним из главных препятствий реализации Концепции управления собственностью в области.

Учитывая, что принятие закона - длительная процедура, предлагается разработать и принять в ближайшее время Указ Президента РФ, дающий право органам законодательной и исполнительной власти области устанавливать порядок передачи объектов областной собственности в собственность муниципалитетов. Оправдала себя практика Нижегородской области в части наделения муниципальных (городских) комитетов правами территориального агентства КУГИ по управлению областной собственностью на основе соответствующих соглашений.

Необходимо упростить процедуру передачи в собственность субъектов Федерации или муниципальную собственность объектов соцкультбыта и жилфонда, находящихся в ведении госпредприятий и госучреждений федеральной собственности. Существующий в настоящее время механизм передачи указанных выше объектов на основании распоряжения Правительства РФ очень длителен по времени (в большинстве своем от момента подачи документов в Министерство и до выхода распоряжения Правительства проходит от 2 до 6 месяцев) и требует оформления большого количества документов, дублирующих друг друга.

При согласии предприятий федеральной собственности, в чьем ведении находятся вышеуказанные объекты, а также при наличии перечней объектов, предлагаемых к передаче, согласованных с соответствующим министерством, ведомством, считаем более целесообразным основанием для передачи считать приказ (или распоряжение) территориального органа Министерства государственного имущества.

Передачу объектов федеральной собственности в субфедеральную и собственности субъектов Федерации в муниципальную следует осуществлять как на компенсационной основе, так и на безвозмездной основе. При передаче объектов на компенсационной основе определение величины компенсации и процедуры ее учета должны быть согласованы с соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления (если речь идет о передаче объекта собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность).

Вместе с тем, принцип передачи объектов соцкультбыта, инженерной инфраструктуры и жилфонда, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность на безвозмездной основе необходимо сохранить.

2.3. Организация управления собственностью. Новые организационные
формы управления. Сочетание управления по вертикали и
самоуправления. Создание территориальных агентств по
управлению собственностью

В соответствии с соглашением об обязательствах Министерства государственного имущества РФ и губернатора Нижегородской области от 30 апреля 1998 г. Комитет по управлению имуществом Нижегородской области наделен полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества РФ.

Губернатор Нижегородской области установил председателю Комитета по управлению имуществом статус вице-губернатора и передал ему функции по координации действий следующих структур.

                       /---------------------\

                       |   Вице-губернатор   |

            /----------|Нижегородской области|-------------\

            v          \---------------------/             v

  /---------------------\    |  |  |   |        /--------------------\

  |Комитет по управлению|    |  |  |   |        |Комитет по земельным|

  |  государственным    |    |  |  |   |        |     ресурсам и     |

  |    имуществом       |    |  |  |   |        |   землеустройства  |

  \---------------------/    |  |  |   |        \--------------------/

   /--------------\          |  |  |   \---------------------\

   |Фонд имущества|<---------/  |  |                         v

   \--------------/             |  |                  /-------------\

          /---------------------/  v                  |Региональное |

          v              /------------------------\   |отделение ОФК|

  /----------------\     | Территориальный орган  |   |  по рынку   |

  |Территориальное |     | Федеральной службы РФ  |   | ценных бумаг|

  |  управление    |     |      по делам о        |   \-------------/

  |государственного|     |  несостоятельности и   |

  |антимонопольного|     |финансовому оздоровлению|

  |комитета России |     \------------------------/

  \----------------/

Вице-губернатор также осуществляет деятельность органов исполнительной власти Нижегородской области в сфере регулирования и управления собственностью, инвестиционной деятельности, финансового оздоровления предприятий, созданию и работе ЗАО по доверительному управлению пакетами акций, находящихся в федеральной собственности.

Наделение комитета полномочиями территориального органа Мингосимущества позволяет субъекту Федерации осуществлять комплексную политику по управлению собственностью в регионе, прогнозировать развитие экономической ситуации в области, принимать участие в управлении предприятиями, находящимися в федеральной собственности на территории региона, координировать деятельность органов управления.

На наш взгляд целесообразно преобразование Фонда имущества в агентство по имуществу с подчинением его комитету по управлению государственным имуществом. При этом надо учитывать, что Фонд имущества является специализированной государственно-коммерческой организацией, поэтому его полное слияние с комитетом по управлению имуществом нецелесообразно. Кроме того, Фонд имущества владеет сегодня акциями предприятий, подлежащих реализации, но по каким-то причинам до сих пор нереализованным. Нереализованные акции следует возвращать в комитет по управлению государственным имуществом, а не в отраслевые комитеты. Это целесообразно для лучшего управления пакетами акций в последующий период.

Также возможно создание на базе Фонда имущества государственной коммерческой организации для доверительного управления пакетами акций. Преобразование регионального отделения ОФК по рынку ценных бумаг и фонда имущества в агентство по ценным бумагам и по имуществу и подчинение их комитету по управлению имуществом позволит скоординировать деятельность на региональном уровне по котировке и листингу корпоративных ценных бумаг, а также по разработке механизма по привлечению заемных средств, необходимых для реструктуризации предприятий, для инвестиций в "точки экономического роста". Также целесообразно, в связи с вышеназванным соглашением и соответствующими изменениями структуры управления, заключить аналогичные соглашения с федеральными органами (Фонд имущества, ФКЦБФР, антимонопольный комитет и др.) о разделении полномочий между органами управления Нижегородской области и соответствующими федеральными органами. Целесообразно рассмотреть и другую структуру управления собственностью на базе создания областных министерств, которая принята в ряде регионов (Саратовская обл., Москва, Калмыкия и др.):

                      /-----------------------\

         /------------|Губернатор-председатель|-----------\

 /---------------\    |     Правительства     |   /--------------\

 |Консультативный|    \-----------------------/   |Инвестиционный|

 |    совет      |               |                |    комитет   |

 \---------------/   /------------------------\   \--------------/

                     |  1-й вице-губернатор-  |

                     |заместитель председателя|

                     |     Правительства      |

                     \------------------------/

       /-------------------------------------------------------\

 /------------\| /------------\| /-------------------\|| /-----------\

 |Министерство|| |Министерство|| | Министерство по   ||| |Министерс- |

 |  финансов  || | экономики  || |    управлению     ||| |тво по     |

 \------------/| \------------/| |   имуществом и    ||| |социальным |

       /-------/       /-------/ | поддержке малого  ||| |вопросам   |

 /------------\ /--------------\ |предпринимательства||| \-----------/

 |Министерство| | Министерство | \-------------------/||

 | природных  | |промышленности|         /--------------------\

 | ресурсов   | | и торговли   | /-------------------\ /-------------\

 \------------/ \--------------/ |   Министерство    | |Министерство |

                                 |сельского хозяйства| |строительства|

                                 |  и продовольствия | |и жилищно-   |

                                 \-------------------/ |коммунального|

                                                       | хозяйства   |

                                                       \-------------/

1-й вице-губернатор становится одновременно заместителем председателя Правительства.

Министр по управлению имуществом сохраняет должность вице-губернатора и становится заместителем председателя Правительства, с координацией деятельности по направлениям, указанным выше.

Для рассмотрения финансовых, экономических, социальных, экологических проблем развития региона создается консультативный совет под председательством губернатора.

Для рассмотрения вопросов о поддержке наиболее важных направлений развития региона, предоставления льготных кредитов создается инвестиционный комитет. На наш взгляд, следует включить комитет по поддержке малого предпринимательства в структуру министерства по управлению имуществом. Это объясняется возросшей ролью малого предпринимательства как в социальном, так и в экономическом плане.

Министерство природных ресурсов способно координировать деятельность всех ныне разрозненных структур (по охране земли, воды, воздуха) для выработки единой природоохранной политики.

Все это позволит резко повысить ответственность руководителей, отвечающих за определенные направления деятельности в области.

Губернатор на основании соответствующих положений может делегировать определенные полномочия аппарату правительства, министрам. При этом значительно ускорится рассмотрение вопросов, повысится уровень управления со стороны органов власти, аппарат управления будет сокращен, на наш взгляд, приблизительно в 2-3 раза.

Очень важно для гибкости управления регионом, повышения оперативности принятия решений сочетание вертикального управления и самоуправления на муниципальном уровне.

Целесообразно на основе специальных положений создавать территориальные агентства в районах. Это могут быть межрайонные структуры. В соответствии с этим положением муниципальные территориальные агентства целесообразно наделить правами на:

согласование передачи объектов субфедеральной собственности в муниципальную и наоборот;

согласование договоров на временное пользование земельными участками и договоров их аренды;

осуществление правомочий собственника на земельные участки, горные отводы, природные объекты, а также управление и распоряжение этими объектами;

организация регистрации прав собственности на землю, прав землевладения, землепользования.

Территориальные агентства должны финансироваться за счет отчислений от коммерческой деятельности.

2.4. Антимонопольное управление объектами собственности

Основные принципы и положения антимонопольной политики, ориентированной на поддержание конкуренции, сформулированы в федеральных Законах "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О рекламе", "О естественных монополиях". Эти законы распространяются практически на любые виды производимых и продаваемых товаров и услуг, затрагивают и объекты собственности, представленные на рынке, такие, например, как объекты недвижимости. Однако, применительно к крупным объектам государственной и муниципальной собственности, прежде всего, земле, недрам, зданиям, сооружениям, нежилому фонду, предприятиям, рассматриваемым как объекты собственности, антимонопольная деятельность носит выраженный специфический характер и требует применения особых форм и методов.

Крупные объекты собственности, расположенные в области, не выступают на областном и внеобластных рынках, в отличие от других товаров, как объекты массовых продаж, в связи с чем трудно, а порой и невозможно напрямую выявить монополистов, захватывающих большую часть рынков подобных товаров и препятствующих тем самым свободной конкуренции. Сами рынки продаж многих объектов собственности в виде аукционов, конкурсов, представляют удобное поле для появления скрытого монополизма или даже прямого сговора покупателей, приобретателей собственности. Не менее важным является и то обстоятельство, что для многих объектов собственности характерна не продажа непосредственно объекта, а продажа прав использования объекта в виде аренды, передачи в управление, продажи пакетов акций.

Указанная специфика никоим образом не свидетельствует об отсутствии поля, предмета антимонопольной деятельности в управлении собственностью на областном уровне. Скорее, наоборот, такое управление крайне необходимо для поддержания конкурентных начал в экономике, способствования формированию современного, цивилизованного рынка недвижимости, без чего немыслимо эффективное осуществление экономических реформ и в области, и в стране в целом.

Как показывает опыт приватизации, акционирования, аренды объектов государственной и муниципальной собственности, во всех этих ключевых направлениях проведения реформ явно или косвенно, опосредованно подавлялся или не был обеспечен конкурентный подход. В связи с этим объекты собственности попадали не в нужные руки, а государство, регионы не получили от продажи, передачи собственности те денежные средства и другие выгоды, которые могли получить. В значительной мере упущен остро необходимый государственный антимонопольный контроль в вопросах, процессах управления функционированием, передачей, преобразованием, продажей объектов собственности, необходимый для обеспечения рыночной конкуренции.

Одной из мер выхода из создавшегося положения могло бы стать принятие закона "О мерах по обеспечению конкуренции, проведению антимонопольной политики в управлении государственными, муниципальными и общими объектами собственности". Учитывая сложность и длительность процедур принятия подобного федерального закона, возможно принятие аналогичного законодательного акта или положения в Нижегородской области, не вступающего в противоречие с федеральным антимонопольным законодательством.

В то же время, администрации области необходимо сосредоточить внимание на предотвращении монополистических тенденций и проведении мер по обеспечению конкурентного подхода в ряде процессов управления объектами собственности в области. Такие меры должны быть направлены на усиление государственного регулирования купли, продажи, передачи, реорганизации объектов всех форм собственности во имя осуществления этих процессов с соблюдением конкурентных принципов, начал. При этом должно быть соблюдено рациональное соотношение государственного регулирования и рыночного саморегулирования, но механизмы саморегулирования следует изначально настроить на конкуренцию, предотвратить свойственную нынешним способам саморегулирования рынка тенденцию служить интересам явного или скрытого монополизма, узкого круга лиц, представителям олигархии.

Развитию конкурентных начал должно способствовать улучшение механизма ценообразования на объекты собственности. Специфика рынка купли-продажи объектов собственности такова, что даже при наличии формально соблюдаемых условий конкурсной продажи или аукциона нет гарантии продажи объекта по реальной рыночной цене, так как рынок бывает весьма ограниченным (особенно при закрытом конкурсе) и невозможно предотвратить предшествующий рынку сговор нескольких его истинных и мнимых участников, имитирующих конкуренцию. При повсеместно применяемом английском аукционе, как, впрочем, и при голландском, влияние на установление рыночной цены оказывает стартовое объявление, зависящее от аукциониста.

Учитывая, что механизм свободного рыночного ценообразования на основе уравновешивания спроса и предложения практически не работает на рынке крупных объектов собственности, неизбежно государственное (независимое от агентов рынка) регулирование цен на недвижимость. Необходимо запретить продажу объектов государственной собственности по так называемой балансовой стоимости, если даже она исчислена с учетом переоценки основных средств, так как балансовая стоимость объекта обычно не отражает его рыночной стоимости. Основным средством ценового регулирования на рынках недвижимости призвано стать государственное, под наблюдением антимонопольного комитета, установление ценовых ограничений (коридора цен). Ограничения должны устанавливаться исходя из оценки стоимости объекта по признанным методикам, опирающимся как на затратный, так и на доходный подходы, использующим метод аналогии, стратегические подходы. Ограничительные уровни цен для конкретных объектов или применительно к типовым объектам собственности необходимо устанавливать до проведения продаж и доводить их организаторам продаж.

Столь же важно, необходимо ввести государственное регулирование величины арендной платы, взимаемой за аренду объектов государственной и муниципальной собственности, опираясь на обоснованные методики расчета рыночной арендной платы. Установление величины арендной платы как договорной цены по соглашению между арендодателем и арендатором не обеспечивает ее соответствия реальным рыночным ценам. Поэтому неизбежно установление государственных прейскурантов арендной платы на объекты недвижимости с учетом видов объектов (земельные участки, складские помещения, помещения под офисы, жилая площадь и др.) и их качественных параметров (расположения, степени износа, продуктивности, удобства использования и др.); подобные прейскуранты созданы и используются пока в недостаточной степени. Назначаемые прейскуранты не должны быть жесткими, а представлять ориентиры, допускающие определенную степень свободы изменения, но в ограниченных пределах. Тем самым будет достигнуто сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования цен.

Целесообразно перенести в целом положительный опыт государственного наблюдения и регулирования ценообразования на рынках валюты (в меньшей степени - на еще только формирующихся рынках ценных бумаг) на рынки недвижимости, естественно, с учетом специфики последних.

Необходимо постепенно решать сложную задачу неплатежей и бартерного обмена как противорыночных операций, препятствующих развитию рыночной конкуренции, переходящих в монополистические сговоры с целью ухода от налогообложения. Натуральный обмен, заменяющий товарно-денежный рынок, приводит к деформации рыночного ценообразования, образованию теневых, слабо контролируемых государственными органами рынков, создает источники противоправных действий. Учитывая практическую неустранимость бартера на нынешнем этапе как средства взаимозачетов, необходимо осуществить на областном уровне комплекс регулятивных мер, вводящих бартерные связи в русло упорядоченных договорных отношений.

Еще одно направление осуществления антимонопольного управления объектами государственной собственности состоит в предотвращении нарушения норм, правил управления государственным имуществом, установленных Гражданским Кодексом РФ. Типичным нарушением подобного вида служит сдача в аренду помещений и получение арендной платы государственными учреждениями, которым объект собственности передан в оперативное управление. Предложения по нормализации складывающейся ситуации изложены в разделе 2.5 настоящей Концепции.

С учетом отмеченной выше специфики рынка продаж и аренды объектов собственности крайне трудно уловить проявление монополизма непосредственно на рынке. Поэтому антимонопольное управление объектами собственности должно предусматривать контроль за концентрацией собственности определенного вида или разных видов в руках одного владельца. При этом имеется в виду как концентрация вещественных, материальных объектов собственности, так и купленных долей, паев, акций.

Объектом антимонопольного контроля на областном уровне должны стать региональные естественные монополии, применительно к которым необходимо не только регулирование цен и тарифов, но и прямое участие территориальных органов в управлении. Критерии выявления региональных естественных монополий и характер государственного участия в управлении ими необходимо установить специально разработанным постановлением администрации области.

Особым направлением антимонопольного управления объектами собственности является установление так называемых аффилированных групп лиц, тайных сговоров, картельных соглашений на областном уровне, требующее применения специфических методов.

К антимонопольному управлению объектами собственности следует отнести ограничение или пресечение монопольных прав выдачи лицензий, титулов, официальных рекомендаций, заключений юридическими и физическими лицами, осуществляемое от имени государственных органов и используемое в целях принесения выгоды указанным лицам.

2.5. Об управлении собственностью государственных
предприятий и учреждений

Имеющие место в настоящее время ограничения на правомочия государственного унитарного предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, в отношении распоряжения недвижимым имуществом, с одной стороны, и ограничения на права собственника изымать, передавать в аренду, либо иным образом самостоятельно распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении, с другой стороны, лишают возможности быстрого экономического маневра как собственника имущества, так и руководителя государственного предприятия, служат препятствием для структурной перестройки, концентрации промышленного капитала, горизонтальной и вертикальной интеграции предприятий.

Чтобы изменить положение, необходимо:

1. Ограничить создание государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

2. Шире использовать практику преобразования унитарных предприятий в открытые АО со 100%-ной долей собственности региона в уставном капитале.

Превращение унитарных предприятий в субъекты рыночной экономики позволит постепенно перестроить поведение таких предприятий, приблизив его к рыночному. По мере адаптации управленческого персонала (предполагающей, в частности, отсев непригодных и подготовку квалифицированных менеджеров) подобные предприятия приобретут навыки рыночного поведения, достаточные для их плавного перевода в статус смешанных или частных предприятий путем продажи органом, представляющим государство, части (или всех) акций.

3. Совершенствовать контрактные отношения органов управления имуществом с руководителями государственных унитарных предприятий путем жесткой увязки размера вознаграждения с финансово-экономическими показателями деятельности предприятия и усиления ответственности руководителей предприятий за последствия принимаемых решений.

В целом в ближайшие годы необходимо сузить сферу отраслевого управления государственными предприятиями на основе преобразования этих предприятий в акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом или контрольным пакетом акций, находящимся в областной собственности. При этом на более длительную перспективу целесообразно сохранить госпредприятия в таких отраслях, как пассажирский транспорт, инженерная инфраструктура и т.п. Одновременно в этих отраслях следует осуществить меры по реструктуризации и коммерциализации деятельности госпредприятий.

Реформы, осуществленные на первом этапе рыночных преобразований, привели к возникновению проблем управления той собственностью государственных организаций, учреждений, которая не стала объектом приватизации, а осталась государственной федеральной или субфедеральной собственностью. Это, в первую очередь, собственность таких государственных организаций, как учреждения среднего образования (школы, техникумы), высшего образования (институты, университеты, академии), здравоохранения (больницы, поликлиники), культуры (театры, кинотеатры, библиотеки), науки (научно-исследовательские, проектно-конструкторские, технологические институты, бюро), детские сады, находящиеся в ведении органов образования.

Правила и нормы управления этим имуществом регламентируются Гражданским Кодексом РФ (ст.296 - 300), согласно которому учреждение обладает правом оперативного управления (владения, распоряжения, пользования) в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Из этих положений следует, что государственные учреждения не обладают правом сдавать в аренду имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления без получения на то разрешения собственника, а доходы от аренды должны поступать в распоряжение собственника. Повсеместно наблюдаемое нарушение упомянутых законодательных норм посредством сдачи учреждениями в аренду сторонним коммерческим организациям государственного имущества приводит не только к потере государством доходов. Оно способно наносить ущерб профильной деятельности государственных учреждений, организаций, во имя которой они созданы. Кроме того, сдача помещений, имущества госучреждений в аренду осуществляется, как правило, без надлежащего оформления, поступающие от аренды средства не отражаются в официальной отчетности, не облагаются ни государственными, ни местными налогами, бесконтрольно расходуются руководителями учреждений.

В то же время, надо иметь в виду, что полное лишение государственных учреждений науки, культуры, образования, здравоохранения возможностей получения дополнительных доходов за счет сдачи в аренду неиспользуемого имущества способно усугубить и без того бедственное финансовое положение, возникающее вследствие недостаточного финансирования из средств федерального, субфедерального, местных бюджетов. Постановлением Правительства РФ от 27.03.97 г. N 342 государственным научным организациям предоставлено право сдачи в краткосрочную аренду относящегося к федеральной собственности имущества с использованием арендной платы на развитие уставной деятельности.

Решение проблемы в целом на федеральном уровне требует изменения Гражданского Кодекса РФ. На областном уровне целесообразно воспользоваться правом собственника в лице представителей федеральной власти, органов управления собственностью субъектов Федерации и муниципальной собственностью установить следующие правила, регламенты сдачи в аренду объектов собственности, находящихся в оперативном управлении государственных и муниципальных организаций, учреждений:

1. Обязательное получение разрешения от собственника на сдачу в аренду помещений, имущества.

2. Ограничение аренды условием предотвращение ущерба осуществляемой учреждением основной деятельности с учетом изменения направлений и масштабов такой деятельности.

3. Причисление средств, получаемых от аренды, к объему дополнительного бюджетного финансирования учреждения.

4. В случае достаточности источников бюджетного финансирования учреждения перечисление избыточной части в областной или муниципальный бюджеты.

В связи с осуществлением рыночных реформ в России изменяются цели и принципы создания и функционирования государственных учреждений, их технология, формы управления государственными организациями. Разгосударствление экономики проявляется не только в виде приватизации производственных предприятий, но и частичной приватизации организаций социальной сферы. Круг государственных учреждений сужается до их состава, необходимого для реализации функций государственного управления, сохраняющихся в условиях рыночной экономики.

Пробивает дорогу в жизнь идея содержания и обслуживания ряда социальных объектов (культуры, образования, здравоохранения) на коммерческой основе, что позволяет снизить финансовую нагрузку на федеральный, областной, местные бюджеты.

В то же время, следует проявлять чрезмерную осторожность в процессе коммерциализации государственных учреждений, организаций социальной сферы, избегая их использования в чисто коммерческих интересах и порождения недоступности оказываемых такими организациями социальных услуг для низкодоходных слоев населения.

В целом наиболее общими тенденциями организации управления собственностью государственных и муниципальных учреждений является разделение функции управления: во-первых, на управление деятельностью (предоставлением услуг) и движимым имуществом и, во-вторых, на управление недвижимым имуществом, включая здания, сооружения, земельные участки. Для реализации функции управления недвижимостью предлагается создавать специализированные фирмы, действующие на коммерческой основе и получающие объекты государственной недвижимости в доверительное управление.

2.6. Управление принадлежащими области государственными пакетами
акций, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ,
паями в объектах собственности

Управление акциями, принадлежащими области на праве государственной собственности, а также ее долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, паями в общей, совместной собственности осуществляется с целью обеспечения сохранности и эффективного использования, получения доходов от указанных видов собственности как источников пополнения областного бюджета.

Согласно действующему законодательству управление акциями, долями, паями области предусматривает:

- Внесение государственного областного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Решения о внесении имущества области в уставные капиталы хозяйственных обществ, а также принадлежащих области акций, долей в силу их важности, принципиальной значимости должно приниматься в высшем звене управления субфедеральной собственностью и утверждается губернатором Нижегородской области. Принятию такого решения должно предшествовать его обоснование с позиций эффективности, доходности подобного размещения имущества и социально-экономической целесообразности. В обосновании необходимо рассмотреть альтернативные варианты использования вносимого имущества. Внесение государственного областного имущества (за исключением денег) в уставные капиталы хозяйственных обществ может осуществляться:

а) при учреждении вновь открытого акционерного общества (ОАО);

б) в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставного капитала ОАО.

- Передачу государственных акций и долей в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий области.

Решение о передаче принадлежащих области акций, долей в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям должно приниматься в комитете по управлению субфедеральной собственностью и утверждаться губернатором Нижегородской области. Принятию такого решения должно предшествовать его обоснование с позиций эффективности, доходности подобного размещения имущества и социально-экономической целесообразности. В обосновании необходимо рассмотреть альтернативные варианты использования передаваемого имущества. Управление акциями, долями, переданными в хозяйственное ведение государственному унитарному предприятию, осуществляется в соответствии с условиями договора, заключенного между предприятием и областным Комитетом по управлению государственным имуществом.

- Приобретение областью акций, долей, паев.

Приобретение акций, долей, паев областью осуществляется по поручению губернатора и на основании принятого им решения Фондом имущества Нижегородской области. Целесообразность такого приобретения обосновывается инициаторами в лице органов законодательной и исполнительной власти области, Комитета по управлению имуществом и Фондом имущества области. Определяющим критерием обоснованности решений о приобретении областью акций, паев, долей в объектах собственности служат показателем доходности и социальной эффективности подобного использования средств.

- Продажу акций, долей, паев, включая принадлежащие области акции акционерных обществ, образованных в процессе приватизации государственной собственности.

Решение о продаже акций, доле, паев может быть принято губернатором области в случае необходимости пополнения областного бюджета, с одной стороны, и установленной посредством анализа и контроля эффективности использования акций, долей, паев, находящихся (закрепленных) в собственности области, с другой стороны, и с учетом конъюнктуры фондового рынка.

- Продажу акций, созданных в процессе приватизации ОАО, их работникам.

В целях формирования эффективных собственников продажа акций работникам акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, определяется областной программой приватизации и осуществляется на возмездной основе и на общих основаниях.

- Назначение и смещение, установление обязанностей областных уполномоченных, представляющих интересы области в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (долей) которых находится (закреплена) в государственной областной собственности.

Администрация области в лице областного комитета по управлению имуществом обеспечивает контроль за принятием решений управляющими и поверенными, представляющими интересы области в акционерных обществах (АО), по вопросам, относящимся к компетенции собрания акционеров и руководящих органов АО с государственным участием.

- Передачу акций, долей, паев в доверительное управление юридическим и физическим лицам.

Поскольку имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления, а право осуществления доверительного управления гражданином, не являющимся предпринимателем, или некоммерческой организацией, за исключением учреждения, в соответствии с ГК РФ должно быть законодательно закреплено, то в практической деятельности коммерческих организаций, созданных в процессе преобразования государственной собственности, возникают вопросы правовой оценки отношений, связанных с доверительным управлением, а также с их документальным оформлением. Представляется необходимым контроль и обобщение на уровне областной администрации требований и положений законодательных и нормативных актов в этой области в целях совершенствования механизма доверительных отношений в процессе экономического управления.

- Использование акций, паев, долей области в качестве предмета залога под получаемые областью, предприятиями области инвестиции, кредиты, займы.

Поскольку залогодателем может быть как сам собственник, должник, а также третье лицо, либо лицо, имеющее на нее право хозяйственного ведения, то государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения вправе заложить любое имущество без согласия собственника, за исключением продажи принадлежащего ему недвижимого имущества, сдавать его в аренду, передавать в залог, вносить его в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника, в т.ч. собственника областного имущества.

Ипотека позволяет органам государственного управления в рамках мероприятий по урегулированию проблем неплатежеспособности осуществлять реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий, попавших в кризисную ситуацию. Поскольку ипотека предприятия распространяется на все его имущество, включая основные фонды и оборотные средства, а также иные ценности, отраженные в самостоятельном балансе предприятия, то при неисполнении обязательств, обеспеченных ипотекой предприятия, залогодержатель вправе принять меры по оздоровлению финансового положения предприятия, предусмотренные договором об ипотеке, включая назначение своих представителей в руководящие органы предприятия, ограничение права распоряжаться произведенной продукцией и иным имуществом предприятия.

Представляется необходимым шире применять на практике залог с оставлением заложенного имущества у залогодателя, поскольку в этом случае предметом залога могут быть даже предприятия, здания, сооружения, квартиры, транспортные средства, космические и другие объекты, определенные законом, что является мотивацией для повышения инвестиционной активности. При этом залогодатель при залоге с оставлением имущества у залогодателя вправе владеть и пользоваться предметом залога в соответствии с его назначением, а также распоряжаться предметом залога путем его отчуждения с переводом на приобретателя долга по обязательству, обеспеченному залогом, либо путем сдачи в аренду.

- Использование арендованного государственного областного имущества (или его паев).

В связи с тем, что в соответствии с Законом "О залоге" арендатор может передавать свои арендные права в залог без согласия арендодателя (в т.ч. и государства, если договор аренды заключен с соответствующими государственными правомочными органами), если иное не предусмотрено договором аренды, то возникает возможность многократного перезалога арендных прав с утратой целей, которые были первоначально определены договором аренды.

Следует четко определить контрольные функции органов управления государственным имуществом, права и обязанности должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью в вопросах аренды.

Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности должна быть строго определена как по объектам государственной собственности, так и по способам и формам государственного контроля за ней.

Конкретные факты использования аренды государственной собственности с нарушениями действующего законодательства необходимо обобщать для анализа и принятия соответствующих решений, вплоть до расторжения договорных отношений.

В целях защиты государственного имущества, передаваемого в установленном порядке в аренду, от рисков, а также в целях компенсации за утраченное государственное имущество, переданное в аренду, необходимо обеспечить обязательное страхование в установленном порядке недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, в целях обеспечения внебюджетной компенсации ущерба, нанесенного объектам государственной собственности.

- Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в ОАО, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности, их последующее использование и распоряжение.

- Отчуждение находящихся в государственной областной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Применительно к акционерным обществам Нижегородской области авторами предлагается реализовать следующий механизм управления государственными пакетами акций.

Все акционерные общества с государственным участием следует разделить на две группы:

I. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно реализовать в ближайшее время (в течение года) путем его продажи.

1. В этом случае усилия государственных органов должны быть направлены на поиск институционального инвестора и рост курсовой стоимости акций. В частности, должны быть определены инвестиционная привлекательность акционерного общества, его финансовое положение, а в необходимых случаях проведена и независимая аудиторская проверка.

2. В ряде случаев целесообразно пойти на предпродажную санацию акционерных обществ, так как, если предприятие находится на грани банкротства, трудно рассчитывать на продажу его акций по высокой цене. Проведение санационных мероприятий позволит продать акции по более высокой курсовой стоимости.

3. Во избежание переполнения фондового рынка вторичная эмиссия акций в указанных акционерных обществах не должна осуществляться до продажи государственного пакета. Соответственным образом будут ориентированы представители государства в органах управления акционерных обществ.

4. В каждом случае должна быть определена стратегия продажи акций государственного пакета:

продавать весь пакет, либо только его часть;

продавать пакет одному-двум крупным институциональным инвесторам, либо мелкими, наиболее ходовыми пакетами по 1% от уставного капитала;

продавать акции на денежном аукционе, инвестиционном конкурсе или через фондовую биржу.

Решения по всем этим вопросам должны приниматься городскими органами управления имуществом с обязательным привлечением специалистов отраслевых комитетов и департаментов, представителей государства в органах управления акционерных обществ.

II. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно сохранить в течение относительно длительного времени.

1. Основная цель государственных органов в этом случае состоит в обеспечении устойчивой работы предприятия, развитии целевой производственной деятельности, получении существенных дивидендов на акции при условии направления необходимой части прибыли на развитие и модернизацию производства.

2. Государственным органам (представителям государства в органах управления акционерных обществ) необходимо также поддерживать стабильную, умеренно растущую курсовую стоимость акций, по возможности не допуская спекулятивных резких изменений ее величины. С этой целью применимы различные способы, включая заключение договоров между акционерными обществами и фондовыми институтами о маркет-мейкерском и депозитарном обслуживании акций, а в отдельных возможен и выкуп самим акционерным обществом части своих акций.

3. Важным моментом является недопущение нежелательного захвата контроля над акционерным обществом какой-либо группой акционеров. Для этого представитель государства должен отслеживать основные сделки с акциями акционерного общества. Представителю государства (в случаях, когда государство имеет менее 50 %) целесообразно объединиться для солидарного голосования по принципиальным для акционерного общества вопросам с каким-либо влиятельным акционером (группой акционеров), интерес которых в значительной степени совпадает с интересом государства.

В отдельных случаях представители государства должны ставить вопрос об увеличении государственной доли в уставном капитале для сохранения контроля над предприятием, имеющим важное значение для экономики России.

По мере истечения срока закрепления федерального пакета акций представители государства должны вносить в назначивший их орган государственного управления предложения о целесообразности продления срока закрепления, полной или частичной продажи закрепленного пакета акций, продажи пакета с введением "золотой акции" и т.д.

4. Важным фактором привлечения денег в бюджет и инвестиций на предприятия должна стать переоценка их основных фондов и связанное с этим увеличение уставного капитала. Так как последний вопрос является исключительной компетенцией общего собрания акционеров, представитель государства должен заранее выработать определенную позицию.

Существуют две возможные стратегии действий:

а) осуществить вторичную эмиссию акций с последующей их продажей. Это позволит увеличить доход бюджета, однако в этом случае важно не допустить переполнения фондового рынка из-за появления на нем дополнительного количества акций эмитента, что может резко снизить курсовую стоимость акций. Поэтому следует разработать оптимальную стратегию продажи акций: продажа крупного пакета институциональному инвестору (например, победителю инвестиционного конкурса), продажа на фондовой бирже, выпуск опционов на покупку акций, позволяющих растянуть во времени процесс их продажи и т.д. Очевидно, в данном варианте следует учитывать разводнение (уменьшение) доли государства, чреватое возможной утратой необходимой степенью контроля за деятельностью акционерного общества. Представляется целесообразным отменить установленное Указом Президента РФ от 22.07.94 г. N 1535 ограничение на вторичную эмиссию акций для эмитентов, доля государства в уставных капиталах которых составляет более 25%.

б) не выпуская дополнительные акции, увеличить номинал акций пропорционально увеличению уставного капитала. Поскольку в этом случае номинал акций достигает значительной величины (100 деноминированных рублей и более), следует произвести сплит (дробление) акций до стандартного номинала (1 или 10 деноминированных рублей). При этом возможно значительное увеличение курсовой стоимости акций. Указанный способ целесообразно применять, если государству невыгодно существенно изменять сложившуюся структуру акционеров предприятия.

5. Следует продумать вопрос о включении земельных участков под предприятиями в уставной капитал в качестве вклада государства, с последующим выпуском дополнительного пакета акций и их постепенной продажей. Подобная схема может дать значительный доход городскому бюджету. При этом можно осуществить предварительно выпуск акционерными обществами долговых облигаций, например, дисконтных, с возможностью последующей их конвертации в акции эмитента. Пакет акций, выпущенный в связи с включением земли в уставной капитал, сыграл бы роль дополнительного обеспечения выпускаемых облигаций, что повысило бы их привлекательность и позволило создать их вторичный оборот.

6. Администрации области следует расширить выпуск и государственных конвертируемых облигаций, обеспеченных залогом находящихся в федеральной собственности акций привлекательных акционерных обществ и разместить их среди физических и юридических лиц.

Предлагается сформировать, законодательно закрепить и практически задействовать специальный механизм реализации государственных интересов области в управлении смешанными специализированными предприятиями.

Методологически этот механизм можно определить, во-первых, как систему связей между органами федеральной (и региональной) исполнительной власти и предприятиями, акции которых (доли, пакеты, "золотая акция") закреплены в государственной собственности.

Во-вторых, на уровне конкретного предприятия механизм предполагает цели, задачи и систему связей, направленных на их реализацию. Система целей и задач объективно обусловлена, однако формируется она при сознательном воздействии правительственных структур, которые выступают по отношению к данному предприятию в качестве субъекта, представляющего интересы Российской Федерации.

В-третьих, данный механизм можно структурно представить в виде двух блоков взаимосвязанных подсистем: функциональных подсистем и подсистем обучения. К функциональным подсистемам, непосредственно направленным на реализацию главных целей и задач механизма, относятся: а) государственное участие в управлении предприятием; б) участие государства в финансировании и поддержке предприятия; в) госконтроль за деятельностью предприятий. Назначение же подсистем обеспечения - создание условий для реализации целей и задач механизма, а значит, и условий бесперебойной работы подсистем функциональных. В число обеспечивающих входят следующие подсистемы: учетно-аналитическая; нормативно-правовая; кадровая и консультационная.

Наиболее общие требования к механизму управления смешанными предприятиями с госучастием на региональном уровне таковы:

1) о государственной собственности необходимо иметь детальное представление, в том числе нужна объективная (рыночная) ее оценка;

2) надлежит максимально эффективно использовать возможность владения ею в интересах поддержания экономической и социальной стабильности региона;

3) нужно уметь не только отчуждать (приватизировать), но и грамотно приращивать собственность, структурно обновлять ее состав.

Графически описываемый механизм реализации государственных интересов в управлении смешанными предприятиями представлен на рис.1.

                     /-------------------------\

                     |Реализуемые цели и задачи|

                     \-------------------------/

                                  |

 /-------------------------------------------------------------------\

 |                    Функциональные подсистемы                      |

 |-------------------------------------------------------------------|

 | Государственное участие в|Государственное участие |Государственный|

 | управлении предприятием  |в финансировании и      |контроль за    |

 |                          |поддержке предприятия   |деятельностью  |

 |                          |                        |предприятия    |

 \-------------------------------------------------------------------/

 /-------------------------------------------------------------------\

 |                      Подсистемы обеспечения                       |

 |-------------------------------------------------------------------|

 | Учетно-аналитического |  Нормативно-правового  | Кадрового и      |

 |                       |                        | консультационного|

 \-------------------------------------------------------------------/

Рис.1. Механизм реализации государственных интересов в управлении
смешанными предприятиями

Государственное участие в органах управления предприятием

Общие цели управления акционерными обществами с государственным долевым участием:

1) стимулирование роста эффективности хозяйственной деятельности предприятий и улучшение их финансового положения *);

2) содействие структурной и технологической перестройке производства;

3) гальванизация инвестиционной и инновационной активности;

4) подготовка предприятий к эффективной приватизации;

5) отбор и обучение предпринимательских и менеджерских кадров для крупных хозяйственных объектов.

Данные цели могут конкретизироваться и дополняться рядом задач, отражающих конкретные территориальные интересы в управлении предприятиями с государственно-частной (смешанной) собственностью.

К таким задачам следует отнести:

а) обеспечение выполнения предприятиями, ориентированными на поддержание нормального функционирования инфраструктуры города, соответствующих работ;

б) гарантирование адекватных стоимости государственной (муниципальной) доли поступлений в городской бюджет;

в) недопущение неоправданного присвоения государственной собственности, в том числе не отражаемой в текущей отчетности;

г) создание на предприятиях эффективного менеджмента, учитывающего государственные интересы.

В целях радикального улучшения существующего положения предлагается ввести следующую схему государственного представительства в органах управления смешанными предприятиями.

Прежде всего необходимо решить вопрос о классификации смешанных предприятий. Среди них важно в первую очередь выделить ограниченное число предприятий особого значения, список которых должен утверждаться администрацией Нижегородской области и в органы управления которых следует вводить руководителей областных органов управления имуществом (при этом в должностные инструкции указанных лиц надлежит включить положения, определяющие их участие в управлении конкретными предприятиями в качестве одной из должностных функций, с разрешением получения всех вознаграждений и льгот, представляемых другим управляющим аналогичного уровня).

Всю остальную массу смешанных предприятий целесообразно разделить на три основные группы с учетом размера государственной доли в их уставном капитале.

Это, во-первых, те, где контрольный пакет акций принадлежит государству. В данном случае государство наиболее активно вмешивается в функционирование предприятий, т.е. в лице своих представителей присутствует на всех уровнях управления: общие собрания, совет директоров, генеральный директор.

Во-вторых, предприятия, в которых государству принадлежит значительный (более 10 %) пакет акций. Здесь представитель государства принимает участие в работе совета директоров, т.е. в определении стратегии, но не вторгается в детали управления. Тут возможно и применение внешнего траста на конкурсных условиях.

В-третьих, предприятия с незначительным государственным пакетом акций. Управление таким пакетом не требует специального механизма, ибо рассматриваемая группа акционеров обществ относится к частному сектору. Поэтому целесообразно передавать данный пакет в трастовое управление другим владельцам акций с получением государством фиксированного процента от оборота, который определяется по методике, сходной с методикой расчета НДС.

В качестве способа, обеспечивающего государственное участие в органах управления смешанных предприятий первой из трех отмеченных групп (государство имеет контрольный пакет акций), предлагается передача государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционированных предприятий, назначаемому по контракту, - "контрактная система". Эффективность подобной системы сопряжена с взаимоувязкой личной мотивации контактинга к достижению поставленной цели и необходимой для этого автономии.

Наиболее существенные элементы механизма контрактной системы таковы.

Исполнительное руководство акционерного общества назначается на основе конкурса предпринимательских проектов. Претендент представляет на конкурс собственный инициативно продуманный бизнес-план развития предприятия: технического перевооружения, структурной перестройки производства, увеличения объемов и улучшения качества выпускаемой продукции (предоставления услуг), снижения затрат и т.п. По итогам конкурса выявляется победитель, с которым в соответствии с позициями его предпринимательского проекта заключается контракт о назначении на должность руководителя АО.

Конкурсная система назначения руководителей рассматриваемой группы смешанных обществ является формой реализации правомочий собрания акционеров по избранию его руководства. Эта система, если поставить вопрос шире, может стать атрибутом всякой системы управления массивами государственного имущества, ибо она позволяет выявить предприимчивых талантливых людей для управления крупными хозяйственными объектами.

Критерием отбора кандидатов логично считать качество представленных ими предпринимательских проектов (бизнес-планов) по использованию имущественных комплексов. Главным же содержанием проектов в условиях экономического спада и инвестиционного кризиса должно, очевидно, быть признано оживление деятельности предприятия на базе его реструктурирования и реконструкции. О конкретных параметрах бизнес-плана выше уже говорилось, однако государство в ряде случаев может заложить в условия конкурса дополнительные элементы, скажем, сохранение рабочих мест, поддержание и развитие социальной инфраструктуры, осуществление заданного объема инвестиций.

Вариантом описываемой системы является порядок, при котором контракт заключается с несколькими управляющими: к участию в конкурсе предпринимательских проектов могут на равных условиях допускаться как отдельные граждане, так и их группы.

По итогам конкурса выявляется победитель, с которым, согласно позициям его предпринимательского проекта, заключается контракт как с генеральным директором АО (если побеждает группа претендентов, контракт включает положение о формировании правления АО). Гендиректор в свою очередь заключает контракты с прочими управляющими высшего и среднего звена, как линейными, так и функциональными, самостоятельно подбирает управленческую команду.

В контракте (а срок его действия зависит от масштаба поставленных в предпринимательском проекте задач) определяются обязанности руководителя по выполнению заявленного проекта и соответствующие дополнительные условия: пределы полномочий по доверительному управлению государственными акциями, параметры оплаты его труда и формы ответственности за невыполнение принятых на себя обязательств.

Контракт заключается от имени собрания акционеров АО на основании протокола решения конкурсной комиссии. Иначе говоря, конкурсная система назначения руководителей АО, созданных на базе государственных предприятий, является организационной формой реализации правомочий общего собрания по избранию его руководства. Впрочем, коль скоро контрольный пакет акций находится в собственности государства (а этот случай главным образом и рассматривается), собрание акционеров становится формальностью, ибо необходимое для назначения руководства большинство голосов имеется. В таком случае конкурсы организуются и проводятся постоянно действующими комиссиями, формируемыми на базе соответствующих министерств с привлечением к этой работе представителей Мингосимущества РФ, союзов предпринимателей, независимых экспертов и профсоюзов. Однако в состав комиссий могут быть включены с совещательным голосом и представители прочих акционеров (в том числе, представители трудовых коллективов).

Если же у государства нет контрольного пакета акций, конкурсная комиссия может формироваться из числа представителей наиболее крупных акционеров (трудовой коллектив рассматривается как один акционер). Группа членов комиссии, представляющая одного акционера, получает количество голосов, соответствующее доле в уставном капитале общества. Внутренняя позиция каждой группы в целом определяется ее членами коллегиально, например, простым большинством голосов. Следует, однако, подчеркнуть, что в случае, когда государство не располагает контрольным пакетом акций, решение о проведении конкурса предпринимательских проектов должно быть предварительно принято общим собранием акционеров; именно оно правомочно определить и организовать механизм проведения этих конкурсов.

Участие государства в финансировании и поддержке предприятий.

Администрация области должна участвовать в финансовой и другой формах поддержки смешанных предприятий в двух ипостасях (лицах): как орган государственной власти и как акционер.

В первом случае, когда администрация области вменяет смешанному предприятию конкретные обязательства, вытекающие из роли правительственных структур именно как органов государственного управления, стоящих на страже общественных интересов. Понятно, что выполнение подобных обстоятельств может существенно повлиять на размеры финансовых ресурсов предприятий. Скажем, предписания по снижению цен и тарифов или освобождению от них, предоставляемому многодетным семьям, престарелым, пенсионерам и т.п., влекут за собой существенную потерю доходов; обязательства по эксплуатации убыточных линий и оборудования вызовут вынужденное относительное увеличение издержек и т.п.

Могут быть случаи, когда администрация области должна финансировать смешанные предприятия либо для поддержания равновесия баланса по текущим расходам (коль скоро необходимость выполнения рассмотренного типа обязательств ведет к дефициту), либо для обеспечения развития предприятия (если выполнение инвестиционных программ не может быть обеспечено с помощью самофинансирования).

Важной формой поддержки смешанных предприятий может быть принятие правительственными структурами на себя функций гаранта в получении предприятиями кредитов у отечественных и зарубежных банков.

В обоих своих качествах (и органа государственной власти, и акционера) администрация области может организовывать инвестиционные займы под залог государственных акций; соответствующие полученные средства адресно инвестируются в смешанные предприятия, акции которых используются в качестве государственной гарантии займа.

Среди форм поддержки смешанных предприятий следует использовать и прямые правительственные госзаказы, санацию неплатежеспособных предприятий, а также предоставление льгот по налогам и сборам, поступающим в бюджет.

Контроль за деятельностью смешанных предприятий не может сводиться только к назначению и отзыву руководителей. Целесообразно внести в законодательство области изменения, согласно которым над смешанными предприятиями устанавливается "опека" (контроль) со стороны соответствующих комитетов и департаментов. Речь идет о системе, согласно которой эти органы управления имуществом на основе определенного реструктурирования формируют штат специализированных государственных менеджеров-госконтролеров. Они "приписываются" соответствующим комитетам или департаментам к смешанному предприятию и осуществляют контрольные функции. В зависимости от степени значимости предприятия могут иметь от одного до трех государственных контролеров, выполняющих двоякие функции: с одной стороны, информирования своих департаментов, комитетов о решениях, которые принимают или намереваются принять предприятия, с другой - доведения до предприятий позиции департаментов, комитетов по поводу этих решений. Госконтролеры имеют довольно широкие права, в том числе принимают участие в заседаниях советов директоров, где им предоставляется совещательный голос, а иногда и право отсрочивающего вето.

Госконтролеры ориентированы на виды контроля, осуществляемые до принятия решений, т.е. на "априорный" контроль. Контроль же за принятыми решениями и их реализацией ("апостериорный") вменить региональным органам налоговой полиции, желательно таможне и т.п.

В целом же система государственного контроля должна зависеть от финансового положения предприятия. Так, на смешанных предприятиях со стабильно успешными результатами работы (рост производства, рентабельности, производительности и пр.) достаточно ограничить государственный контроль предварительным утверждением наиболее значительных инвестиций. Если же работа рассматриваемых предприятий характеризуется периодическими кризисами и в эти периоды требует господдержки, возможно наложение на их текущую производственную и инвестиционную деятельность некоторых, прежде всего финансовых, ограничений. Однако определение общей стратегии развития по-прежнему остается делом самих акционерных обществ. Наконец, применительно к хронически убыточным смешанным предприятиям речь должна идти не просто об отдельных финансовых ограничениях, а о глобальном вмешательстве с определением стратегических направлений развития. Здесь правительственные органы, в первую очередь соответствующий отраслевой департамент, должны войти в положение самого предприятия для того, чтобы принимать решения о продукции, оборудовании, инвестициях, персонале и т.п.

Важным инструментом контроля деятельности смешанных предприятий является оценка эффективности управления государственными пакетами акций.

Для оценки эффективности управления пакетами акций необходимы показатели, позволяющие сочетать текущие положительные результаты управления с долгосрочными.

Кроме того, необходимо учитывать, что сравнения и попытки стандартизации процессов управления пакетами акций, закрепленных в городской собственности, особенно трудны, если речь идет о большом акционерном обществе, которое ведет свою деятельность в различных направлениях, потому что определить вклад каждого подразделения в общие результаты деятельности фирмы очень сложно.

Оценка эффективности управления пакетами акций, закрепленными в областной собственности, проводится в несколько позиций.

1. С точки зрения собственника (совладельца), который заинтересован как в текущей и долгосрочной доходности своей фирмы, так и в росте собственного капитала.

2. С точки зрения управляющих пакетами, которые несут определенную ответственность за эффективность производства (особенно, если доля акций, закрепленных в областной собственности, составляет контрольный пакет).

3. С точки зрения администрации области, которая имеет четко определенные интересы: надежность уплаты налогов, способность выплачивать заработную плату, обеспечение стабильности занятости населения в регионах, охрану окружающей среды. В задачу администрации входит также оказание поддержки предприятиям промышленности, имеющим стратегическое значение для развития страны.

Совладельца интересуют прежде всего такие показатели деятельности предприятия, как уровень доходности на собственный капитал, прибыль на акцию, общая прибыль акционера, инвестиционная стоимость бизнеса. В центре его внимания находятся проблемы распределения доходов, полученных в результате производственной деятельности (какая часть доходов будет реинвестирована, а какая выплачена в виде дивидендов). Кроме того, собственники обеспокоены тем влиянием, которое оказывает деятельность фирмы на рыночную стоимость их инвестиций, поскольку они выражены в основном в акциях, обобщающихся на фондовом рынке.

Управляющих пакетами акций интересуют прежде всего оценка эффективности использования производственных ресурсов по таким показателям, как коэффициент прибыльности, уровень рентабельности, анализ текущих операционных затрат. Основное внимание управляющих должно быть направлено на решение проблем управления ресурсами (оборачиваемость активов, управление оборотным капиталом, характер кредиторской задолженности, эффективность использования трудовых ресурсов).

Сложность оценки эффективности управления пакетом акций, закрепленных в федеральной собственности, заключается в том, что управляющие соединяют вместе интересы всех трех групп: совладельцев, управляющих и администрации. Следовательно, необходимы интегральные показатели их деятельности.

Для разработки интегральных показателей необходимо принять соответствующие методы оценки эффективности управления пакетами акций с точки зрения различных концептуальных подходов.

Методы оценки с позиции собственника

Метод текущих доходов и оценка по чистой текущей стоимости

Сложность управления пакетами акций, закрепленных в областной собственности, состоит в том, что зачастую это акции предприятий, имеющих стратегическое значение для дальнейшего развития страны или предприятий, переживающих финансовые затруднения. Как правило, это акции низкого качества.

Поэтому способность компании генерировать устойчивый поток доходов в долгосрочном периоде является существенным показателем эффективности управления пакетами акций и достижения поставленной цели - финансового оздоровления компании. Существуют две методики расчета денежных доходов: определение бездолгового денежного потока, который определяется, как правило, как реальный денежный поток с использованием реальной ставки доходности и денежный поток номинальный для собственности капитала с использованием номинальной ставки доходности.

Оценка с позиции управляющего

Основные показатели оценки: денежные потоки (притоки и оттоки, генерируемые управленческими решениями), ставка доходности собственного капитала, ставка доходности инвестиционного капитала.

Рассмотрим данные методы более подробно.

Такие показатели, как уровень рентабельности производства, размер контрибуции (разница между выручкой от реализации и переменными затратами на единицу продукции, стоимостью заемного капитала, стоимостью инвестированного капитала) отражают ситуацию в ретроспективе, т.е. мало говорят нам о положении компании в будущем.

Показателем, который отражает деятельность компании не только в краткосрочном, но и в долгосрочном периоде, является текущая стоимость будущих денежных потоков.

Основная сложность расчета данного показателя - выбор ставки дисконтирования. Здесь можно использовать ставку доходности, рассчитанную по методу оценки капитальных активов, или средневзвешенную стоимость капитала, или рассчитать ставку дисконта кумулятивным методом:

1. в основу расчета кладется ставка дохода по вложениям, свободным от риска (государственные ценные бумаги);

2. определяется уровень риска вложений в конкретную компанию на основе экспертных оценок таких факторов риска, как качество управления компанией, структура капитала, диверсификация поставщиков, диверсификация продуктовая и территориальная. Уровень риска по каждому фактору оценивается в процентах от 0 до 5. Суммирование уровня риска по каждому фактору и ставки доходности по безрисковым вложениям дает величину ставки дисконта.

Оценка с позиции администрации области

Для определения интересов государства с точки зрения областного уровня необходимо учитывать, что в условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода и в создании условий для развития частного капитала.

Тем не менее интересы государства значительно шире интересов частного инвестора. Это особенно отчетливо проявляется при оценке инвестиционных проектов, когда государственные управляющие, принимая инвестиционные решения, отвечают на следующие вопросы:

а) насколько велик чистый денежный поток доходов от инвестиций?

б) кто воспользуется этим доходом?

в) каким образом данный доход станет доступным получателям?

Первый вопрос относится к экономической эффективности проекта, которая понимается более широко, чем частным инвестором, а именно: как данный проект повлияет на социальное положение в регионе, какое влияние он оказывает на занятость населения, структуру доходов и расходов населения, квалификацию кадров, окружающую среду и т.п.

Второй вопрос непосредственно связан с первым - распределение доходов прямо зависит от взаимоотношений между социальными группами в процессе производства. Однако государство законодательными актами может регулировать данные отношения.

Третий вопрос касается каналов распределения доходов, полученных от инвестиционного проекта, которые также должны находиться под контролем государства и своевременно корректироваться, чтобы избежать социальных потрясений. Важным моментом здесь является привлечение средств в областной бюджет.

Таким образом, интересы управляющего государственной собственностью отличаются большей социальной ориентацией.

Наиболее четким интегральным показателем, выражающим интерес администрации, является рост рыночной стоимости собственного капитала компании.

Если управление пакетом акций (особенно контрольным пакетом акций) привело к росту рыночной стоимости собственного капитала компании, управление следует признать эффективным (рис.2).

Рис. 2. Интегральный показатель эффективности управления пакетом акций (с позиции собственника)

ГАРАНТ:

Рис.2 в электронном варианте отсутствует.

Определить динамику рыночной стоимости собственного капитала компании возможно несколькими методами.

1. Метод накопления активов. Его целесообразно использовать, если в областной собственности закреплен контрольный пакет акций.

Суть его заключается в том, что переоценивается балансовая стоимость активов, с тем чтобы определить их рыночную стоимость. Если из рыночной стоимости совокупных активов вычесть стоимость долговых обязательств компании, получим величину рыночной стоимости чистых активов, т.е. рыночную стоимость собственного капитала.

План расчета:

1) переоценить материальные активы;

2) подсчитать нормализованную прибыль;

3) определить средний по отрасли доход на активы или на собственный капитал;

4) подсчитать ожидаемые прибыли на основе среднего по отрасли доходов на активы (результат шага 1 умножить на результат 3);

5) подсчитать избыточные прибыли (результат 2 минус результат 4);

6) оценить избыточную прибыль, используя коэффициент капитализации;

7) добавить стоимость гудвила к стоимости чистых активов компании.

2. Расчет на основе рыночной стоимости акционерного капитала.

Суть данного метода в том, что если дивиденды выплачиваются за ряд лет на одном уровне (и не выплачиваются в виде акций), стоимость акционерного капитала можно рассчитать как отношение ожидаемых дивидендов к рыночной стоимости акций.

Этот показатель достаточно четко отражает эффективность управления пакетом акций, закрепленных в городской собственности, поскольку в нем отражены результаты деятельности компании как в области производственной деятельности, так и в сфере инвестирования и финансирования. Инвестиционная стоимость акционерного общества рассчитывается путем дисконтирования ожидаемого инвестором потока дивидендов по ставке дисконта, соответствующей ожиданиям конкретного инвестора.

Инвестиционная стоимость для конкретного инвестора отличается от рыночной стоимости, поскольку у конкретных инвесторов неизбежны различия в оценках будущей доходности, уровня риска, налогового статуса. Кроме того, необходимо учитывать синергический эффект, связанный с находящимися в собственности или контролируемыми другими видами деятельности.

Оценка рыночной стоимости обычно проводится без учета инвестиционной стоимости, в то время как оценка инвестиционной стоимости сопровождается оценкой рыночной стоимости, облегчая принятие решений.

2.7. Управление объектами недвижимости

Для разработки эффективной системы управления недвижимостью следует юридически строго очертить: полный состав объектов и субъектов собственности, установленные законами их взаимоотношения относительно различных типов недвижимости, комплекс правомочий и правообязанностей. Необходимость обращения к юридической базе диктуется двойственной природой объектов недвижимости как объектов-вещей и объектов прав на них. Отсюда возникают как специфические сложности, так и дополнительные возможности для эффективного управления объектами недвижимости.

Следуя положениям Гражданского кодекса РФ, представим обобщенную по типам структуру объектов недвижимости следующей схемой:

Рис.3. Обобщенная по типам структура объектов недвижимости

ГАРАНТ:

Рис.3 в справочной правовой системе не приводится

Комплексность в организации управления объектами недвижимости различных форм собственности.

Взаимоотношения собственников недвижимости на территории области систематизированы в виде блок-схемы рис.4. При этом подчеркнем тот "расширительный" фактор охвата рассматриваемых объектов, который как раз продиктован принятыми в предлагаемом подходе принципами, такими, что, строя эффективную систему управления, необходимо учитывать все имеющие отношения к недвижимости затратные и доходные потоки, а также весь комплекс правомочий и правообязанностей собственника.

Рис.4. Блок-схема взаимоотношений собственников недвижимости на территории области

ГАРАНТ:

Рис.4 в справочной правовой системе не приводится

Из анализа приведенной схемы систематизации следует:

Эффективное управление должно быть комплексным и охватывать объекты различных форм собственности, в том числе, объекты недвижимости:

1. находящиеся в исключительной собственности субъекта Федерации в лице Нижегородской области (в полном объеме функций управления);

2. находящиеся в совместном ведении или собственности (в ограниченном объеме функций управления);

3. все другие объекты недвижимости, не принадлежащие субъекту Федерации, но обеспечивающие выполнение обязательных функций субъекта Федерации или имеющие прямое отношение к областному бюджету (в весьма ограниченном объеме функций управления).

Пути модернизации управления недвижимостью Нижегородской области.

Ниже излагаются пути модернизации управления такими объектами недвижимости, находящимся в собственности субъекта Федерации, как здания, сооружения и помещения, а также земельные участки. В основу последующего изложения положена классификация, отражающая различные особенности (функционального назначения, коммерческой привлекательности) объектов субфедеральной собственности.

Предлагаемая классификация имеет своей целью диверсифицировать пути развития управления для выделяемых классов управляемых объектов.

Классификационные признаки и связи представлены на рис.5:

Рис. 5. Классификационные признаки и связи объектов субфедеральной собственности

ГАРАНТ:

Рис.5 в справочной правовой системе не приводится

Ниже излагаются предлагаемые пути совершенствования управления разными видами объектов собственности, представленными на рис.4 и 5.

Объекты (здания, сооружения, помещения) нежилого фонда

(а) Здания, сооружения, помещения, имущественные комплексы административных учреждений, находящиеся в собственности субъекта Федерации (или арендуемые), необходимые для выполнения властных функций субъекта Федерации.

Эти объекты представляются первоочередными в процессе модернизации системы управления субфедеральной недвижимостью. Для эффективного управления необходимо использовать весь комплекс управленческих функций, а не только координационные компоненты. Целесообразной является организация специализированной автономной управленческой структуры административных учреждений (АУСА) для централизованных и эффективных действий на всем множестве таких "властно необходимых" административных объектов недвижимости.

Эффективное управление должно привести к более рациональному, экономному использованию офисных площадей, сокращению бюджетных затрат на их ремонт, нормативное строительное содержание и энергетическое обеспечение, а в дальнейшем, возможно, и к выгодному коммерческому использованию высвобождаемых излишков площадей. Возможный в ряде случаев статус административных зданий как объектов-памятников только увеличивает необходимость интеграции ресурсов (для должного сохранения и реставрации) и еще более тщательной экономии.

Правовой статус организации АУСА может быть как государственным, так и частным. Для надежности обеспечения властных функций рациональным на начальных этапах является создание структур (в том числе, негосударственных), но с обязательным субфедеральным представительством. В дальнейшем мера приватизации управления может быть обусловлена результатами деятельности этой структуры. Актуальной будет разработка требований к АУСА, субфедеральному представительству, содержанию конкурсных и договорных документов.

(б) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений, унитарных и иных предприятий, необходимые для выполнения социальных функций, обязательных для субфедерального уровня, потребляющие бюджетные средства субъекта Федерации: объекты здравоохранения, образования,

культуры, физкультуры и спорта и т.п., подчиненные напрямую области.

Это как правило, мало- или вообще нерентабельные объекты. Сегодня их дотационная или иная централизованная поддержка отнимает значительную часть бюджетов. Необходим комплексный анализ указанных напряженных отношений с бюджетом на основе полных финансовых потоков, что должно стать главным в модификации управления социальными объектами. Фактически нужен пообъектный мониторинг финансовых затрат и поступлений (как для использования и развития объектов, так и для их коммунального и энергетического обслуживания) по всем социальным объектам недвижимости.

Для эффективного управления этими объектами также целесообразно формировать автономные управляющие структуры АУС, но уже специализированные: либо по отраслям социального сектора (АУСС), либо по "бюджетопотребляющим" отраслям коммунального и энергетического обслуживания (АУСКЭ). На первом месте среди критериев управления должны стоять требования качественного выполнения социальных функций и интегральная (по всем направлениям расходов и поступлений) экономия бюджетных средств.

(в) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений и предприятий, находящиеся в собственности субъекта Федерации и представляющие очевидный коммерческий интерес.

Среди них могут быть, в частности, и отдельные объекты из числа уже названных административных и социальных учреждений в пунктах (а)-(б). Обособленное выделение названного класса как самостоятельного объекта управления (например, по той же схеме организации АУС) может быть целесообразным, если при модернизации управления приоритетом будет максимально быстрое пополнение бюджета и ориентация на критерии коммерциализации. Как показывает мировая практика, для лучшего продвижения в коммерциализации результатов предпочтительным будет негосударственный (или даже с самого начала частный) правовой статус АУС.

(г) Здания и сооружения, имущественные комплексы учреждений, переданные на долгосрочной некоммерческой основе и на различной правовой основе (главным образом, хозяйственного ведения и оперативного управления) негосударственным структурам, таким как: учреждения науки, культуры, образования, здравоохранения, церковь, профсоюзы и др.

общественные организации.

Здесь для эффективного управления на первом месте должны стоять функции учета - контроля - анализа целевого использования названной недвижимости. В числе важнейших следует поставить задачу качественной оценки состояния и потенциала развития таких объектов, с тем, чтобы вовремя и объективно разграничить меру безвозмездной и возмездной их передачи негосударственным структурам. Проблемой для разработки будет правовое толкование названного разграничения и действенное введение его в договорные документы.

Для надежности выполнения функций контроля использования и оценивания потенциала на начальной стадии эту работу следует проделать в рамках действующих структур или под прямым контролем КУГИ, например, при проведении всеобщей инвентаризации недвижимости. Далее возможно включить уже названный механизм организации АУС, но также с активным субфедеральным представительством на первых этапах работы АУС и с последовательной приватизацией управления по мере развития положительных результатов управления.

(д) Объекты и сооружения субфедеральной собственности из отраслей производственной и социальной инфраструктуры (типа дорог, энергетических и коммуникационных сетей и т.д.).

Здесь направления модернизации управления будут определяться мерой достигнутой к настоящему времени рентабельности соответствующих отраслей и объектов. Для нерентабельных целесообразными являются пути, обозначенные в разделе (б) для отраслей и объектов недвижимости социального сектора. Для отдельных возможных высокорентабельных отраслей и объектов соответственно предпочтительным будет путь коммерциализации по схеме раздела (в).

(е) Объекты недвижимости и другие имущественные доли субъекта Федерации в акционерных и иных хозяйственных обществах и товариществах. Эти вопросы целесообразно рассматривать в контексте разработок и предложений по приватизации, банкротству, реструктуризации и развитию предприятий и акционерных обществ. Предложения о модернизации управления государственными пакетами акций, паями, долями рассмотрены в разделе 2.6 Концепции.

Другие объекты недвижимости субъекта Федерации

(ж) Жилищные комплексы (если таковые имеются в собственности субъекта Федерации или напрямую дотируются из бюджета области).

Представляется, что жилая недвижимость, особенно из ранее введенного жилого фонда, еще долгое время будет значительным потребителем бюджетных средств в виде различных прямых дотаций и льгот. Поэтому по отношению к жилой недвижимости стоит вопрос не столько о разграничении прав и адресности государственного или муниципального балансодержателя, сколько о продуманной, постепенно осуществляемой социальной политике, обоснованно планомерном сокращении дотаций, причем обязательно с комплексным учетом всех направлений затрат по коммунальному, энергетическому и иному необходимому обеспечению жилья.

Системы управления жилищным комплексом должны быть в известном смысле отделены от АУС объектов нежилого фонда. Возможным их пересечением могут быть интегральные оценки взаимоотношений с бюджетом и механизмы взаиморасчетов с поставщиками энергетических и других коммунальных услуг.

(з) Земельные участки.

В связи с законодательной нерешенностью земельного вопроса управленческие разработки в этом направлении должны быть максимально осторожными. В то же время, не вызывает сомнений актуальность интенсивных работ общесистемного типа, таких, как: создание земельных кадастров, их связь с базами данных других объектов недвижимости, с системами регистрации, налогообложения, оценка потенциала развития. Возможно также ставить вопрос о компьютеризации некоторых управленческих функций для таких земельных участков, принадлежащих на правах собственности субъекту Федерации, как:

- земельные участки, предназначенные для некоммерческих целей: заповедники, охранные зоны субфедерального значения и др. Для них приоритетным будет развитие в рамках специализированных АУС функций учета и контроля за целевым использованием;

- земельные участки, представляющие потенциальный коммерческий интерес, а также земельные участки под предприятиями субфедеральной принадлежности, потенциально возможные к экономически эффективному развитию и использованию.

Применительно к этим объектам должна вестись тщательная аналитическая работа, в увязке с положениями градостроительного регулирования, генпланом развития территории, интегральными оценками инвестиционного потенциала и рисков развития в регионе, новыми схемами приватизации и постприватизационной поддержки, материалами вариантов инвестиционных проектов, предложений по вторичным эмиссиям ценных бумаг.

Для таких типов недвижимости, как находящиеся в совместном ведении и ответственности государства и субъекта Федерации леса, недра, водные объекты, объекты-памятники и охранные зоны, на текущем этапе развития региональной системы управления недвижимостью достаточными будут функции комплексного анализа и координации. Под этим имеются в виду обеспечение согласованных и экономически эффективных, максимально взаимоувязанных действий с участками недр, землей, лесными и водными объектами, охраняемыми зонами и памятниками в рамках общих программ и планов социально-экономического развития в регионе, комплексирование результатов и затрат областного бюджета. Действующие управленческие структуры по названным направлениям вполне могут обеспечить необходимый для комплексного анализа и координации обмен информацией.

Для объектов недвижимости, находящихся в совместном ведении или собственности государственных и муниципальных уровней в принципе общей является ответственность и совместное (государства и субъекта Федерации, субъекта Федерации и соответствующего муниципалитета) бюджетное финансирование, а также совместное извлечение и согласованное разделение доходов от хозяйственной деятельности на этих объектах. Для обеспечения этих процессов необходимы эффективное согласованное планирование, учет затрат и поступлений, контроль согласованного разделения.

Дополнительный интерес представляет недвижимость и имущественные комплексы на территории области, к которым субъект Федерации не имеет прямых отношений собственника, но операции с которыми непосредственно влияют на поступления или расходы областного бюджета, как, например:

- недвижимость, обеспечивающая нормативные поступления в областной бюджет в результате действия механизмов налогообложения недвижимости (земельных участков, имущества и др.), отчисления в областной бюджет от проводимых сделок с недвижимостью, от приватизации и т.д.,

- недвижимость, арендуемая субфедеральными органами для выполнения своих обязательных функций (властных, социальных и др.),

- недвижимость, которая по различным решениям и нормативным актам субъекта Федерации потребляет средства областного бюджета (типа целевых дотаций муниципальным и иным структурам, налоговых льгот и т.п.).

Применительно к названным объектам при развитии региональной системы управления недвижимостью очевидный приоритет должен быть отдан управленческим функциям типа учета, контроля и анализа.

Обеспечение названной комплексности в управлении недвижимостью различных форм собственности потребует организации некоторого централизованного координирующего звена. Его объективное место - в системе КУГИ. Оно должно быть оснащено достаточными информационно-технологическими и коммуникационными средствами, а главное, правами сбора необходимой информации от различной подчиненности управленческих структур и конкретных объектов различных форм собственности.

Работы по модернизации управления недвижимостью будут различаться и в разной мере охватывать различные типы объектов недвижимости. В системе действующих федеральных и субфедеральных структур двойного подчинения для природного и историко-культурного комплексов (недр, лесных и водных объектов, имущественных комплексов объектов-памятников) они будут ограничиваться, в основном, координацией. Для объектов нежилого фонда необходимо создание или развитие новых современных автономных управленческих структур. Хотя и здесь различными будут рекомендуемые комплексность управления и правовой статус автономных управленческих структур (АУС).

Систематизация разработок с учетом функционального назначения объектов и типов автономных управленческих структур АУС может быть иллюстрирована в виде следующей таблицы (таб.6):

Таблица 6.

 /---------------------------------------------------------------------\

 |Классы объектов  |Комплексность  | Структуры новые | Правовой статус |

 |                 |управленческих | или действующие |      АУС        |

 |                 |функций        |                 |                 |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |административные | полная        | новые           |негосударственный|

 |здания           |               |                 |+ конкурсность   |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |объекты          | полная        | новые           |негосударственный|

 |социальной сферы |               |                 |и государственный|

 |                 |               |                 |+ конкурсность   |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |коммерчески      | полная        | новые           |негосударственный|

 |привлекательные  |               |                 |+ конкурсность   |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |переданные на    | учет,         | в рамках        |государственный и|

 |долгосрочной и   | контроль,     | действующих     |негосударственный|

 |некоммерческой   | анализ        | структур        |+ конкурсность   |

 |основе           |               |                 |                 |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |леса, недра,     | информационная| координация     |государственный  |

 |водные объекты,  | координация   | действующих     |(при КУГИ)       |

 |памятники        |               | структур        |                 |

 |-----------------+---------------+-----------------+-----------------|

 |земельные участки|общесистемные  | новые           |государственный  |

 |                 |работы, учет и |                 |(при КУГИ)       |

 |                 |анализ проектов|                 |                 |

 \---------------------------------------------------------------------/

Уже сегодня правовой статус АУС, создаваемых с участием КУГИ или привлекаемых для управления субфедеральной недвижимостью организаций извне, может носить, главным образом, негосударственный характер, но с обязательным представительством субъекта Федерации. При этом мера представительства субъекта Федерации и динамика последующей приватизации управления должны регулироваться результативностью работы АУС через показатели сформулированных для них критериев (как то: объемы и интенсивность наполнения бюджета). Порядок представительства и его отражение в договорных документах также являются актуальной задачей развития эффективного управления. Актуальным будет создание аналитического центра КУГИ, нацеленного на поддержку функций межотраслевой координации, обеспечения комплексности и качества управления выделенными классами и объектами субфедеральной недвижимости, особенно в части их полной информационной взаимосвязи типа "затраты-результаты (доходы)" с бюджетом области.

Аналитический центр мог бы обеспечивать властные структуры обоснованными предложениями в части методов косвенного управления, как то: подготовки, сертификации и аудита профессиональных участников рынка недвижимости, оценщиков и доверительных (антикризисных) управляющих государственной и муниципальной недвижимостью; разработки эффективных договорных механизмов; расчета параметров и данных по ставкам и тарифам.

Аналитический центр способен также гарантировать властям качественное оценивание субфедеральной и иной недвижимости в различных целях (налогообложения, обязательного страхования, купли-продажи, аренды), оценивание потенциала и инвестиционных проектов развития и пакетов инвестиционных проектов, подготовку предложений по реструктуризации предприятий, эффективному долевому участию, оцениванию региональных и проектных рисков.

2.7.1. Управление землей как объектом собственности

Общие положения

В области разработана "Концепция управления земельными ресурсами". Настоящая Концепция является составной частью региональной концепции управления собственностью.

Земельный фонд Нижегородской области по состоянию на 01.01.98 г. составляет 7660 тыс. га. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций и граждан составляют 45,5%, лесохозяйственных организаций - 40,7%, транспортного и иного несельскохозяйственного назначения - 2%, земли природоохранного, рекреационного назначения - 0,6%, земли водного фонда - 1,4%, земли запаса - 2,3%.

Из 3489 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения наибольший вес занимают земли землепользовательских и землевладельческих акционерных обществ и товариществ - 56,1%, земли колхозов - 796 тыс. га, земли подсобных сельскохозяйственных предприятий - 189 тыс. га, земли государственных и муниципальных предприятий - 132 тыс. га. Земли ассоциаций крестьянских сельскохозяйственной продукции сократилось вдвое, уменьшилась площадь ценных сельскохозяйственных угодий и поголовья скота.

В области в основном завершен первый этап реформирования земельных отношений. Действует "Программа приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области". В соответствии с Программой реформировано 210 предприятий, что составляет 32% от их количества. На их базе создано 834 новых предприятия. В итоге получены следующие результаты:

- ликвидирован монополизм госсобствености на землю;

- практически решена проблема обеспечения граждан земельными участками;

- формируется земельный рынок, его структура приобретает четкие очертания:

- землепользование стало платным.

Вместе с тем, процессы реформирования земельных отношений в целом протекали недостаточно эффективно, а именно:

- реформирование землепользования коснулось в основном земель только сельскохозяйственного назначения;

- отсутствуют генпланы развития городов, нацеленные на обеспечение совершенствования системы перераспределения земель по целевому назначению и разрешенному использованию, созданию оптимальных условий для функционирования различных форм хозяйствования;

- не используется в полной мере потенциал земель городов, оптимальный баланс прав на землю промышленности, транспорта, связи, а также других категорий земель;

- медленно проходила приватизация земель в городах, что тормозит привлечение финансовых инвестиций, сдерживает процесс перераспределения городских земель на основе требований рынка;

- не произведено разграничение земель, находящихся в федеральной, областной и муниципальной собственности;

- проводимые реформы не были обеспечены достаточным финансированием.

Отличительной чертой сложившейся в существующей управленческой практике системы управления земельными ресурсами является недостаточная с экономико-юридической точки зрения четкость распределения полномочий органов власти и местного самоуправления, обусловленная отсутствием разграничения земель по формам собственности. В этих условиях рациональным решением проблемы хотя бы на этапе формирования соответствующего федерального законодательства представляется формальное разделение компетенции управления землей с помощью региональных нормативных актов, отражающих фактически сложившийся баланс управленческих полномочий.

Земля, земельные участки есть главный вид недвижимости. Экономические реформы на региональном уровне призваны создать условия для того, чтобы недвижимость являлась основным источником инвестиций и капитала. Земля в виде угодий, опорных поверхностей может представлять основной актив компаний при условии, что законодательство РФ и нормативная база субъекта Федерации, регулирующие имущественные отношения, достаточно полно разработаны.

Согласно Конституции и другим законам РФ земля может находиться в федеральной, муниципальной и частной собственности. Для эффективного управления этим объектом недвижимости необходимо осуществить разграничение видов собственности применительно к земле и закрепить такое разделение соответствующими нормативными документами.

С законодательной точки зрения в отсутствии разграничения земель по уровням собственности земли в границах муниципальных образований отнесены к ведению местного самоуправления. Представляется, что фундаментальной основой сбалансированного развития земельной реформы, упорядочения управления земельными ресурсами и формирования рациональной системы управления является установление на федеральном уровне порядка отнесения земель к собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

Основные мероприятия, которые предшествуют установлению прав на землю:

- первичная регистрация землепользователей на основе декларирования ими своих прав на земельные участки;

- инвентаризация земель муниципальным органом власти на основе сплошного обследования существующих землепользований;

- выдача землепользователям правоустанавливающих документов на землю и регистрация их в Земельном Кадастре;

- создание автоматизированного Земельного Кадастра на основе данных регистрации и инвентаризации;

- регистрация в Земельном Кадастре любых изменений (в том числе изменений землепользователей вследствие продажи, обмена, внесенного вклада, залога) с каждым из идентифицированных в нем земельных участков;

- обеспечение правовой защиты землепользователей, прошедших процедуру регистрации;

- отработка эффективной системы урегулирования споров и арбитража;

- разработка методологии расчета обоснованных ставок арендной платы за землю с учетом ценового зонирования территории.

Решения по вопросам регулирования отношений земельной собственности в области принимаются на основе взаимодействия Облкомзема, финансовых и налоговых органов, органов федерального казначейства.

В процессе управления землей как объектом собственности целесообразно соблюдать следующие принципы:

- сдача земель сельскохозяйственного назначения как и продажа земли осуществляется исключительно для определенной цели - для ведения сельскохозяйственного производства, причем в производственной деятельности нового собственника в общей стоимости произведенной продукции сельскохозяйственная продукция должна занимать не менее 50%;

- земельное налогообложение (ставка земельного налога) должно составлять определенный процент от рыночной стоимости земли и определяться дифференцированно с учетом географического, территориального положения, качественного состава почвы и балльной ее оценки;

- землепользователи, образовавшие сельхозпредприятия на базе сельхозпредприятий-банкротов, освобождаются от уплаты земельного налога сроком до пяти лет.

Аренда как форма управления земельной собственностью

На территории Нижегородской области арендные отношения регулируются:

Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области:

- от 18.02.97 г. N 22 "О льготе по земельному налогу и арендной плате многодетным семьям";

- от 21.10.97 г. N 264 "Об использовании средств земельного налога и арендной платы на землю";

- от 18.11.97 г. N 292 "Об аренде земель на территории Нижегородской области";

- от 18.11.97 г. N 327 "Об утверждении порядка использования средств земельного налога и арендной платы за землю, централизуемых в областной бюджет".

Постановлением администрации Нижегородской области:

- от 02.02.98 г. N 28 "О развитии арендных отношений на землю на территории Нижегородской области".

Распоряжением администрации Нижегородской области:

- от 28.01.93 г. N 87-р "Об аренде земель лесного фонда".

Аренда земли должна стать приоритетной формой землепользования в городах. Арендодателем земель, находящихся в собственности города, являются местные органы власти, арендатором, как правило, - любые коммерческие и некоммерческие структуры. Как показал пятилетний опыт города Москвы, сдача в аренду - это чрезвычайно удобный для обеих сторон и выгодный для города вид прав на землю. Доля арендной платы за землю в городском и областном бюджете может быть весьма высокой. Кроме того, устоявшиеся арендные отношения при наличии соответствующих договоров аренды, зарегистрированных в Земельном Кадастре, создают условия стабильности и гарантии для инвесторов, способны служить переходным мостом к частной собственности на землю. Этому же способствуют и установленные нормативными документами процедуры предоставления прав аренды на землю на основе конкурсов.

Конкурсное предоставление права аренды земельных участков кроме того обеспечивает:

- дополнительные финансовые поступления в бюджет и во внебюджетные фонды региона;

- гласность при отборе землепользователя, что препятствует развитию коррупции при управлении таким дорогим ресурсом, как земля;

- выявление рыночной стоимости прав аренды участков земли, что в свою очередь позволяет устанавливать реальную, обоснованную арендную плату и справедливые налоги.

В целях совершенствования аренды земельных участков целесообразно разработать порядок "продажи ставки" арендной платы за землю. Необходимо также активизировать систему санкций за нарушение договоров аренды.

Для определения ставок арендной платы за землю на территории Нижегородской области разработан проект постановления Законодательного собрания, который определяет размер ставок арендной платы в зависимости от вида использования земель, местоположения участка и категории арендатора.

Анализируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что в настоящий момент не существует как самого правового термина "государственная оценка земли", так и методов ее реализации для целей налогообложения, развития рынка земельных участков, развития арендных отношений, для различных видов сделок.

Остро назрела необходимость срочного принятия на федеральном уровне Законов "Об оценке земель", "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель".

Имеющиеся подходы основаны на применении повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога. При данном подходе игнорируется реальная стоимость земельного участка.

Земельное налогообложение

Земельный налог введен Законом РСФСР "О плате за землю". При установлении и взимании земельных налогов на региональном уровне необходимо придерживаться следующих правил:

- земельный участок облагается налогом вне зависимости от наличия на нем строения;

- основанием для установления налога является правоустанавливающий документ;

- размер налога определяется по базовой ставке для территориальной зоны, установленной нормативным документом;

- доля местного и государственного налога устанавливается Законом РФ;

- земельный налог уплачивается землепользователем;

- некоторые виды землепользований и некоторые категории землепользователей освобождаются от уплаты налога.

В принципе, ставка земельного налога должна составлять определенный процент от рыночной стоимости земли. В настоящее время, в условиях отсутствия рынка земли, ставки устанавливаются расчетным способом. Для эффективного управления землей региональные органы призваны в пределах своих полномочий и с учетом местных условий последовательно создавать нормативную базу для развития рынка земли и, таким образом, содействовать справедливому налогообложению. Опыт города Москвы в части развития рынка прав аренды земли свидетельствует о том, что большие возможности для этого имеются у субъектов Федерации.

Налогообложение земли должно стать ступенью подготовки базы для перехода к системе налогообложения объектов недвижимости в целом, включая как собственно объект (строение), так и земельный участок, на котором он расположен.

Земельный залог

Залог относится к операциям с обеспечением, которые играют важнейшую роль в создании благоприятного инвестиционного климата. Гарантированность юридически признанных прав на активы должника в случае неплатежа снижает инвестиционный риск и располагает инвестора к вложению капитала. Земля в странах с развитой рыночной экономикой является тем самым активом, который банковские и иные учреждения принимают в качестве обеспечения (залога) при предоставлении кредитов для хозяйственной деятельности.

Чтобы сделать землю области одним из предметов залога, необходимо разработать нормативную базу, регулирующую имущественные права на землю с учетом специфики такого объекта недвижимости.

Формирование нормативной базы опирается на следующие принципы:

- залогодатель имеет право продать землю или право на землю, полученную в качестве залога, только в случае признания должника неплатежеспособным по суду;

- назначение кредита, полученного под залог земли, целесообразно ограничить в использовании (только на строительство и сельскохозяйственные нужды, другие хозяйственные цели);

- залогодатель и залогодержатель обязаны заключить соглашение (закладная на землю) и зарегистрировать его в Земельном Кадастре;

- информация о залогах является открытой, гласность обеспечивается путем регистрации в Земельном Кадастре;

- земельный участок под зданием, сооружением не может быть заложен отдельно от здания, сооружения;

- залог должен быть выражен в денежной форме.

Управление земельными паями

В нынешних условиях, когда вопрос о частной собственности на землю остается открытым, основной формой закрепления сельскохозяйственных земель за крестьянами являются земельные паи. Земельный пай является промежуточной формой между коллективным (колхозным) и частным землевладением, в связи с чем эта переходная форма землевладения может сохраняться в течение ряда лет и не вступает в противоречие с общим направлением осуществления рыночных реформ. Наличие земельных паев у нетрудоспособной части сельского населения является одной из форм обеспечения социального благополучия, дополнительным источником доходов.

Государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Изъятие земельного участка у собственника для государственных и общественных нужд производится в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду.

Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Собственники земельных долей (паев) имеют право без согласия других собственников на выдел земельного участка в натуре для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, сдачи в залог, аренду, расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, а также обменивать земельную долю (пай) на имущественный пай, передавать ее по наследству, получать стоимостное выражение (стоимость) земельной доли в случае выкупа принадлежащего коллективу на праве общей совместной или общей долевой собственности земельного участка и на возмещение причиненных убытков, включая упущенную выгоду.

Управление участками земли под предприятиями

До принятия Закона РСФСР "О плате за землю" землепользование в стране носило экстенсивный характер. При решении градостроительных проблем отрицание фактора ценности земли приводило к отрицательным последствиям в форме неоправданного расширения зон, занятых промышленными и складскими помещениями. В результате многие предприятия имеют довольно большие земельные участки, которые используются неэффективно:

- малоэтажные постройки;

- складские помещения;

- подземные и наземные сооружения, возможность надстройки которых "вверх" не использовалась.

С введением платежей за землю появился стимул экономить площадь, компактно размещать производство. Например, в Москве только аренда земли в центре стоит сотни тысяч долларов. Введение частной собственности только усилит тенденцию экономии земли.

Предприятия, являющиеся собственниками имущественного комплекса на основании приватизации, договора купли-продажи, в соответствии с законодательством автоматически приобретают право пользования земельным участком, на котором они находятся, расположены. Земельные комитеты обязаны оформлять соответствующий правоустанавливающий документ на землю.

Предприятия, оформившие права на землю, самостоятельно решают проблему ее эффективного использования в условиях рыночной экономики.

Возможны следующие варианты:

- Продажа прав на часть земельного участка (излишки) и размещение производства более компактно на оставшейся территории (это приведет к уменьшению ежегодных платежей и получению единовременной компенсации).

- Внесение стоимости прав на земельные участок в уставные фонды предприятий любых форм собственности. При этом вкладчик вправе требовать переоценки земельного участка и увеличения сумм акций с внесением изменений в документации, если им произведено улучшение земельного участка, существенное обустройство, и это подтверждено документально.

- Эмиссия акций за счет включения стоимости земли в стоимость предприятия, если раньше это не было сделано.

- Продажа земельного участка, попавшего в "дорогую" зону (например, зону исторической застройки) и размещение производства в зоне с низкими платежами.

- Залог земли для получения кредита.

- Сдача во временное пользование (субаренду) другому юридическому или физическому лицу.

В нормативной базе субъекта Федерации необходимо отразить все условия, стимулирующие вышеприведенные процессы.

Проблемы развития земельного рынка

Информационная и нормативная база о деятельности рынка земельных ресурсов пока не сформирована в полной мере.

Правовые акты, действующие на территории Нижегородской области:

- решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 24.11.92 г. N 357 "О деятельности Нижегородского земельного межрегионального банка и об утверждении временных форм договоров залога, поручения и купли - продажи земельных участков";

- распоряжение администрации Нижегородской области от 20.06.96 г. N 821 "Об утверждении Положения о порядке и условиях выкупа земельных долей";

- постановление администрации Нижегородской области от 25.06.96 г. N 178 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 07.03.96 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю".

В результате проведенных земельных преобразований на территории области создан рынок земельных участков.

Участниками земельного рынка являются 330 тыс. собственников земельных долей, 3.5 тыс. собственников земельных участков, предоставленных для ведения фермерских хозяйств, 527 тыс. собственников личных подсобных хозяйств, 435 тыс. собственников садово-огородных участков, 138 тыс. собственников земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, общее количество участников земельного рынка составляет 1 миллион 434 тысячи.

Государственное регулирование должно заключаться в обеспечении условий, при которых сохраняется целевое использование земель, приоритет местных граждан и сельскохозяйственных предприятий в приобретении земельных долей. Ведется контроль за состоянием плодородия почв.

При продаже земель с-х. назначения должны соблюдаться следующие принципы:

- вложение инвестиций в с-х. производство;

- сохранение плодородия почв;

- соблюдение методов рационального использования земель с учетом требований природоохранного и земельного законодательства;

- трудоустройство работников села (соц. защита );

- экспортная политика, установление квот на производство и реализацию с-х. продукции на экспорт;

- создание социальной инфраструктуры на селе;

- создание доступной системы обслуживания сельхозтехники;

- ценовое регулирование;

- повышенные объемы вложений при изменении целевого назначения.

Сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств и подсобных сельских хозяйств несельскохозяйственных предприятий могут быть проданы с соблюдением определенных условий и ограничений.

При продаже сельскохозяйственных угодий для с-х. производства, сделка может быть совершена только после разработки бизнес-плана о перспективах развития с-х. производства, согласования его с с-х. органами области и утверждения исполнительным органом местного самоуправления. При этом не должны подлежать продаже с-х. угодья, предоставленные научно-исследовательским, учебным и другим с-х. учреждениям, сельским производственно-техническим училищам, общеобразовательным школам для исследовательских, учебных целей.

При продаже с-х. угодий для несельскохозяйственных целей, при экономически обоснованном и социально значимом строительстве, сделка купли-продажи может быть оформлена только после получения разрешения органа исполнительной власти области на перевод земель из категории земель с-х. назначения. При этом учитывается, с одной стороны, местоположение земельного участка, его ценность для с-х. производства, а с другой стороны - целевое использование и экономический эффект от использования после изменения целевого назначения.

Продажа земель для коммерческих целей должна производиться только через аукционы.

При таком подходе сделки по купле-продаже не только земельных долей, но и земельных участков с-х. предприятий не приведут к обострению социально-экономического положения на селе и будут способствовать притоку инвестиций для развития сельского хозяйства области.

В принципе не должно быть ограничений при продаже земель с-х. назначения, предоставленных в собственность для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества.

Не подлежат продаже и изъятию для любых целей особо ценные земли опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений, а также земли природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий. Перечень участков таких земель утверждается администрацией области по представлению органов местного самоуправления и согласованию заинтересованных гос. органов власти области.

Серьезной проблемой области является нестабильное состояние земельного рынка, низкий уровень развития договорных отношений на землю, процессов приватизации земли, инвестирования, а также таких важнейших рыночных инструментов, как ипотека и оборот земельных ценных бумаг.

Несовершенна и инфраструктура обеспечения земельного рынка. Представляется необходимым введение обоснованного ослабления методов государственного регулирования земельного рынка и делегирования отдельных функций землеуправской, оценочной, риэлторской и другой деятельности.

2.8. Управление собственностью специальных объектов и предприятий
военно-промышленного комплекса

В Нижегородской области находится большое количество военных и других специальных объектов.

В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о передаче этих объектов в управление и собственность субъектов Федерации. Что касается объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, других объектов собственности воинских формирований (за исключением объектов социальной инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного самоуправления, находящихся в федеральной собственности), то они, согласно Указу Президента N 1592 от 25.11.96 г. "О мерах по обеспечению военного строительства в РФ", до 1.01.2001 г. должны быть переданы в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность.

В соответствии с Указом Президента РФ N 775 от 23.07.97 г. 5% денежных средств, поступающих от реализации и использования высвобождаемого военного имущества, направляется в бюджеты субъектов РФ и 5% - в местные бюджеты.

До настоящего времени не решен вопрос о передаче в собственность субъектов федерации или муниципальную собственность военных городков. Они обладают особым статусом в соответствии с постановлением ВС РФ "О разграничении государственной собственности" N 3020-1 от 27.12.91 г. Сложилась сложная ситуация с управлением этими объектами. Должным образом не легализована преемственность по жизнеобеспечению военных городков между местными органами власти и органами военного управления, в результате чего нередки случаи своеобразного безвластия в них, нарушилась сложившаяся система медицинского, социального, коммуникационного, транспортного, коммунального, бытового, торгового, культурного обслуживания, оказания ритуальных услуг.

В свете этих трудностей представляет интерес участие Нижегородской области в проекте федеральной целевой программы "Конверсия военных городков в зоны занятости, предпринимательства и энергосбережения". В основе Программы лежит принцип перевода непроизводительной части федеральной собственности оборонной сферы (в прошлом в системе Министерства обороны) в производительно-гражданскую сферу производства продукции и оказания услуг. Нижегородская область уже обладает опытом реализации программы "Жилье для военнослужащих".

Программа должна предусматривать: обеспечение жилой площадью за счет строительства жилья разных форм собственности в местах компактного проживания и в зонах влияния военных городков; профориентацию, переподготовку и трудоустройство; создание новых рабочих мест за счет интеграции военной и гражданской инфраструктур, развития и укрепления предпринимательства, прежде всего малого и среднего бизнеса, способного без больших государственных затрат в значительной степени решить проблему занятости, расширить предложения товаров, работ и услуг, и на этой основе обеспечить социально-экономическую стабилизацию в Нижегородской области.

Для реализации Программы целесообразно предусмотреть разработку исходных данных по одному-двум военным городкам в районах области с учетом планов и возможностей администраций районов, финансовых потоков.

При передаче органам управления военного имущества целесообразно создавать муниципальные структуры по управлению жилищно-коммунальной сферой со статусом юридических лиц, в функции которых входит заключение договоров подряда с предприятиями, обслуживающими объекты социально-бытового и культурного назначения. На период передачи, временно могут заключаться договоры о совместном использовании и финансировании объектов социально-бытового и культурного назначения.

Также целесообразно разработать территориальный механизм приватизации военного имущества на территории Нижегородской области в интересах реализации целевой программы экономического и социального развития региона и для этого согласовать с федеральными органами способы использования областью приватизируемого федерального военного имущества.

Для решения вопроса о порядке передачи в субфедеральную собственность специальных объектов необходимо:

- провести инвентаризацию всех специальных объектов, находящихся на территории области;

- определить перечень объектов, подлежащих передаче;

- утвердить этот перечень в законодательном органе власти Нижегородской области;

- предоставить этот перечень в Министерство обороны, Мингосимущество РФ для согласования;

- инициировать принятие дополнения к постановлению ВС РФ "О разграничении государственной собственности" N 3020-1 от 27.12.91 г. о механизме передачи военных городков;

- решить вопрос с федеральными органами о порядке финансирования мероприятий по передаче жилого фонда и объектов социальной инфраструктуры Минобороны России в государственную собственность Нижегородской области.

Особо важную проблему для Нижегородской области представляет преобразование управления предприятиями и другими объектами военно-промышленного комплекса.

Материальные ценности, находящиеся на балансе предприятий ВПК в виде основных средств или незавершенного производства, полигоны, площадки различного технологического или функционального назначения, мобилизационные ресурсы и мощности, а главное - высококвалифицированный персонал, не используются полноценным образом. Еще одна связанная с этим проблема - обилие объектов социально-культурного назначения, созданных за счет средств предприятий или бюджета, "висящих" теперь на балансе предприятий.

Стереотипы руководства предприятиями ВПК, привыкшего к неограниченным госзаказам, либеральным заказчикам и бесконтрольному поведению, создают трудности в столь необходимой перестройке управления. Большинство видов продукции предприятий ВПК не является рыночным товаром, единственным потребителем ее может выступать только государство, либо вся продукция целиком потребляется предприятиями-смежниками.

Опыт показывает, что формальные запросы предприятий к отраслевым ведомствам по подчиненности практически всегда приводят к ответу о необходимости и важности предприятия для безопасности страны, но средств для финансирования, или, более того, для оплаты отгруженной продукции, не находится.

Подобная ситуация, к сожалению, устраивает администрацию многих предприятий, за режимом и периметром которых скрыты как вторая экономика, так и элементарное разгильдяйство.

Разрушение жесткой системы управления с централизованной системой снабжения привело к созданию многочисленных вспомогательных предприятий, часть из которых откровенно паразитирует, а некоторые действительно стали партнерами предприятий ВПК.

С другой стороны, разрушение традиционных связей и потеря поставщиков привели к необходимости создания новой кооперации и установления иных связей. Проблемы предприятий ВПК усугубляются тем, что в основном они являются объектами федеральной собственности, слабо поддающимися регулированию на уровне субъекта Федерации. Наиболее остро стоит проблема там, где предприятия ВПК являются градообразующими, где отсутствует возможность иного трудоустройства, и практически вся семья работает либо на предприятии ВПК, либо его обслуживает.

При рассмотрении проблем ВПК надо учитывать два разных подхода к решению назревших проблем:

- проведение конкурентной политики - повышение эффективности через рынок, конкуренцию, диверсификацию производства, конверсию;

- проведение промышленной политики и сохранения "своего" производства.

В зависимости от условий производственной деятельности, конъюктуры рынка продукции предприятия, возможностей реструктуризации необходимо избрать один из подходов или их сочетание. Это определяющий принцип государственной политики по отношению к предприятиям ВПК. Один из возможных способов решения проблем ВПК - это вовлечение их в процессы приватизации, которые позволяют проводить реструктуризацию и модернизацию, сохранить управляемость и "заработать" на продаже, либо избавиться от балласта.

Практическое решение проблемы вовлечения предприятий ВПК федеральной собственности в экономическую жизнь региона требует исключительно индивидуального подхода и предполагает реализацию нескольких этапов преобразования управления этими предприятиями.

1. Классификация предприятий ВПК

Классификация предприятий ВПК на:

1. заводы, выпускающие серийную продукцию (вооружение);

2. НИИ, возможно с опытным заводом;

3. внедренческие предприятия; является основой для выработки возможных вариантов реструктуризации и развития предприятия. При этом обязателен учет таких характеристик, как:

- градообразующее предприятие;

- наличие объектов социальной сферы на балансе предприятия;

- наличие испытательных площадок, полигонов, мобилизационных запасов;

- интеллектуальный потенциал предприятия.

Предметом классификации является также определение таких характеристик продукции предприятия, как ее конкурентоспособность и наличие спроса на внутреннем и внешнем рынках.

2. Инвентаризация и учет имущества

Функции и полномочия по инвентаризации и ведению реестра федеральной собственности переданы органам по управлению имуществом субъектов Федерации еще в 1992 году. С получением подобных полномочий государственные органы субъекта Федерации могут проводить инвентаризацию с любой степенью детальности (не вникая, естественно, в охраняемые данные и параметры).

Инвентаризация имущественных комплексов предприятий ВПК наряду с классификацией позволяет подготовить почву для анализа предприятия:

- с точки зрения производства того, что оно делает (определение минимальной конфигурации имущественного комплекса, обеспечивающего выпуск продукции - при условии, что объем спроса определен с некоторой степенью достоверности);

- с точки зрения "развязанных" рук - что можно сделать, имея данный имущественный комплекс;

- с точки зрения наличия интеллектуального ядра или потенциала предприятия - официально признанного или находящегося в оппозиции (практика показывает, что на многих предприятиях ВПК имеются в наличии и интеллектуальные возможности, и технологические возможности по выпуску иной продукции, но администрация не поддерживает подобные "инициативы").

Одна из проблем ВПК - плохой учет имущества, отсутствие актов землепользования и государственной регистрации прав. Задача инвентаризации - определить фактический объем и местоположение имущества предприятия, включая все его площадки и полигоны, а также объекты незавершенного строительства.

3. Анализ финансового состояния и финансовых потоков предприятия

Учитывая, что для многих предприятий состояние неплатежеспособности является сознательно поддерживаемым, выявление реальной финансовой картины может дать полезную информацию, особенно в части его взаимодействия со структурами, обитающими как на предприятии, так и рядом с ним. В качестве эмпирической меры оценки реальной эффективности деятельности предприятия, его состояния может быть совокупность следующих показателей:

- наличие дебиторской задолженности (в пересчете на единицу продукции);

- регулярность выплаты заработной платы;

- соотношение между средней зарплатой на предприятии и в области.

4. Разработка плана реструктуризации и модернизации предприятия ВПК

Федеральный Закон РФ от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" предоставил возможности разработки планов реструктуризации предприятий с привлечением специалистов-экспертов, аудиторов. Для обеспечения действенной реструктуризации необходимо опираться на достоверные данные, отраженные в заключении отраслевого органа, в предложениях предприятия, в оценке объемов и динамики госзаказа. В качестве одного из средств обеспечения реструктуризации следует указать на проведение конкурса на лучший план реструктуризации и модернизации предприятия ВПК на этапе подготовки управленческих решений.

Целями реструктуризации и модернизации могут быть:

- диверсификация производства;

- разделение предприятия на несколько частей с выделением частей, не подлежащих приватизации и преобразуемых в государственные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

- создание функционально или технологически связанных групп предприятий и формирование соответствующих холдингов или финансово-промышленных групп.

5. Управление предприятием

Одним из важнейших элементов любой реструктуризации являются управленческие кадры. При принятии решения о приватизации действующее законодательство позволяет перезаключить или расторгнуть контракт с директором, возложив на нового директора функции по управлению предприятием в переходный период. Отсутствие эффективных управляющих является ограничивающим фактором, но эту проблему надо преодолеть во что бы то ни стало.

На этапе структурной перестройки необходимо наблюдение со стороны контрольно-регулирующих органов, включающих представителей Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования, на территории которого находятся или проживают работники предприятия.

6. Учет социальных факторов

Одним из существенных вопросов, связанных с реструктуризацией предприятий ВПК, является учет социальных факторов, интересов трудового коллектива. Игнорирование данных вопросов может "свести на нет" (или затормозить реализацию) самые разумные планы.

7. Финансирование

Планы реструктуризации ВПК должны финансироваться с использованием всех возможных бюджетных и внебюджетных источников, фондов целевых федеральных и региональных программ, инвестиционных кредитов, собственных средств предприятий.

Совершенствование управления объектами собственности в области распространяет свое действие не только на определенные виды объектов (земля, недвижимость, пакеты акций и др.), но и на совокупность объектов, объединенных общностью расположения, занимаемой территорией. Частично такой подход находит отражение в рассмотрении объектов недвижимости вместе с земельными участками, на которых они расположены. В более общем виде объектами управления собственностью становятся специально выделяемые, характеризуемые определенными признаками территориальные зоны, получившие название свободных экономических зон и территориально-производственных зон, рассматриваемых как частная разновидность свободной экономической зоны.

Выделение свободных экономических (СЭЗ) и территориально-производственных зон (ТПЗ) как крупных целостных объектов комплексного управления разными видами объектов собственности преследует своей целью установление особых, льготных режимов производственно-предпринимательской деятельности для расположенных на территории зоны предприятий, имеющих важное значение для региона и страны. Проект Федерального закона "Об основах создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации", принятый в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации 19 марта 1998 г., предусматривает возможность создания СЭЗ следующих видов:

- свободная таможенная зона производственного типа;

- свободная таможенная зона торгового типа;

- зона экспортного производства;

- региональная зона свободного предпринимательства.

Применительно к условиям Нижегородской области наибольший интерес представляет создание региональных зон свободного предпринимательства. Возможность создания таких зон органами законодательной и исполнительной власти заинтересованного в их создании субъекта предусмотрена проектом упомянутого выше закона. Проект создания свободной экономической зоны может быть внесен субъектом Федерации для его включения в ежегодно уточняемую Федеральную программу создания и развития СЭЗ на территории Российской Федерации.

В Нижегородской области накоплен богатый опыт создания и функционирования особого вида экономических зон, называемых территориально-производственными зонами. Наличие на территории Нижегородской области многих предприятий военно-промышленного комплекса, представляющих особо трудные объекты перехода на рыночные условия хозяйствования, нуждающиеся в частичной конверсии производства, послужило предпосылкой выделения части таких предприятий как базы территориально-производственных зон. ТПЗ, расположенные только на территории оборонных предприятий и использующие их производственно-техническую базу, представляют довольно ограниченные в территориальном отношении локальные зоны, что позволяет устанавливать для них льготы, не нанося значительного ущерба бюджету области. Благодаря тому, что ТПЗ занимаются производственно-предпринимательской деятельностью, в значительной степени предотвращается использование предоставляемых им льгот в целях овладения монопольным положением на рынке и незаконного использования конкурентных преимуществ.

Пилотный проект создания и развития ТПЗ на базе таких крупных предприятий Нижегородской области, как НПП "Салют", ОАО "Завод им. Г.И. Петровского" и ОАО "Сормовский завод "Лазурь", подтвердил целесообразность и перспективность этой новой формы управления объектами собственности в области, обеспечивающей поддержку промышленных предприятий за счет налоговых, таможенных и других льгот предпринимателям и инвесторам, развернувшим новые производства конкурентоспособной продукции. В этом свете следует считать целесообразным и обоснованным принятое Законодательным Собранием области решение о расширении круга ТПЗ и образовании территориально-производственных зон на базе заводов: "Электромаш", "Агат", "Правдинский завод радиорелейной аппаратуры", ОАО "Русич".

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 сентября 2002 г. N 232-III признано утратившим силу постановление Законодательного Собрания области от 28.03.98 N 89 "Об образовании территориально-производственных зон на базе заводов "Электромаш", "Агат", ПЗРА, "Русич" с последующими изменениями

Концепция развития ТПЗ, разработанная Нижегородским КУГИ в 1997 году, определяет перспективы преобразования имущественных отношений и обеспечения гарантий инвесторам.

Перспективы дальнейшего развития ТПЗ в Нижегородской области связаны с последующим расширением их географии и переходом от экспериментальных поисков к широкому практическому использованию этого прогрессивного метода. Продлены сроки действия льгот для ТПЗ до 10 лет, что создаст стабильные экономические условия, побуждающие к проведению предприятиями долговременной экономической и инвестиционной политики. Программа дальнейшего создания и развития ТПЗ должна стать частью более общей областной программы создания и развития региональных зон свободного предпринимательства, проект которой уже подготовлен в области.

2.9. Аренда как форма управления государственной собственностью.
Состояние вопроса

Совершенствование арендных отношений, как самостоятельной формы хозяйствования в процессе преобразования отношений собственности, связано с изменением способов приватизации государственного имущества, а также с процессом реформирования приватизированных предприятий и иных коммерческих организаций в Российской Федерации.

Практика показала, что организационные меры по созданию единой системы управления собственностью, предпринятые на федеральном и региональных уровнях в период с 1995 по 1997 годы, позволили обеспечить рост поступлений в бюджеты различных уровней и во внебюджетные фонды от эффективного использования нежилых помещений и земли. На протяжении указанного периода доходы от имущественно - земельного комплекса являлись основными источниками финансирования различных региональных инвестиционных программ.

Несмотря на сохраняющийся в экономике России системный спад производства и кризис неплатежей, основную часть государственных поступлений составили доходы от аренды нежилых помещений и за пользование землей. Например, в г.Москве от приватизации и продажи имущества средств поступило в два раза меньше, чем от аренды.

Совершенствование механизма арендных отношений в имущественном комплексе регионов представляет, таким образом, действенный инструмент оздоровления экономической ситуации в регионе.

Постановка целей и задач

Под совершенствованием системы управления государственным имуществом субъекта федерации посредством передачи его в аренду подразумевается обеспечение эффективного использования имущественного комплекса, увеличение приносимых им доходов в течение продолжительного времени, способствование решению экономических и социальных проблем региона федерации и регионов.

Процесс формирования и совершенствования арендных отношений предусматривает:

1. Снижение уровня неопределенности прав собственности на имущественные объекты федерального и регионального уровней.

2. Детальную классификацию имущественных объектов государственной федеральной и региональной собственности.

3. Неразрывную связь с процессом реформирования и реструктуризации имущественных комплексов, в т.ч. реализацию права изъятия и продажи неэффективно используемого арендованного государственного имущества.

4. Органическое соединение сферы государственного управления имуществом и малого предпринимательства. В процессе управления государственной собственностью необходимо развивать коммерческую составляющую, т.е. возможную переуступку прав аренды государственного имущества коммерческим организациям.

5. Увязывание инвестиций в техническое перевооружение и реконструкцию промышленного комплекса с новыми формами арендных отношений, в т.ч. с финансовым лизингом, внедрением арендных отношений в сферу вторичного рынка технологического оборудования, которое в избытке имеется на государственных предприятиях.

6. Меры государственного правового регулирования сферы рыночной оценки финансовых показателей эффективности использования арендованного государственного имущества.

7. Совершенствование финансовых показателей аренды государственного имущества, что напрямую связано с его перепрофилированием, реструктуризацией и усилением деятельности органов по управлению государственным имуществом.

8. Участие в механизмах реализации арендных отношений органов по управлению государственным имуществом, в т.ч. посредством создания инкубаторов (в виде накопителей и распределителей) неиспользуемого государственного имущества.

9. Разработка комплексных мероприятий по совершенствованию порядка продажи сданных в аренду объектов недвижимого имущества, что входит в компетенцию арендодателя - собственника государственного имущества.

10. Особый порядок, соблюдение условий охраны и содержания памятников истории и культуры, сданных в аренду, предусматривающие экстренные превентивные меры по сохранению исторического наследия, приходящего в упадок из-за отсутствия средств у балансодержателей на их содержание.

11. Создание организационно-правовой и информационной базы аренды и арендных отношений, структурную реорганизацию системы органов управления государственным имуществом, четкое установление их функциональных обязанностей.

12. Страховую деятельность по отношению к арендуемому имуществу.

Механизмы совершенствования системы арендных отношений
в Нижегородской области

1. В области осуществлены следующие способствующие развитию аренды меры в части передачи собственности и перераспределения прав собственности:

A. сформирован перечень объектов государственного имущества, закрепленного в собственности Нижегородской области в виде Реестра государственной собственности области, включающего:

- госпредприятия и госучреждения;

- объекты недвижимости;

- имущественный комплекс, переданный в аренду;

- вклады в уставные капиталы хозяйственных обществ;

- пакеты акций, закрепленных в собственности области;

- имущество, приобретенное на валютные средства области.

B. В ведение Нижегородской области переданы объекты государственного имущества, не отнесенного к федеральной собственности.

C. Нижегородской области предоставлено право передачи государственного имущества, отнесенного к собственности субъекта федерации, в муниципальную собственность, которое реализуется практически.

Наряду с этими мерами предлагается ввести ограничения на перераспределение прав собственности на государственное и муниципальное имущество.

2. Предлагается принять нормативно-правовые акты администрации Нижегородской области, определяющие:

- порядок использования участков земли, высвобождаемых промышленными предприятиями;

- нормативы распределения средств, получаемых от продажи прав заключения договоров аренды земельных участков, высвобождаемых промышленными предприятиями;

- систему мониторинга арендных платежей и контроля за нарушителями платежной дисциплины;

- условия приобретения прав аренды нежилых помещений, земельных участков и объектов незавершенного строительства субъектами малого предпринимательства через конкурсы и аукционы в целях информирования потенциальных инвесторов о проведении конкурсов на право аренды нежилых помещений и земельных участков;

- порядок использования данных о неплатежах по договорам аренды для принятия мер по погашению долгов;

- порядок и условиях капитализации предоставляемых предприятиям льгот по арендным платежам за городскую недвижимость, налоговым льготам и иным платежам, в акции данных предприятий;

- предоставление бюджетным учреждениям льгот по арендной плате за нежилые помещения;

- методику оценки установленных заданий по мобилизации в бюджет имущественно - земельных платежей с учетом складывающихся в ходе их исполнения потерь в связи с предоставлением льгот;

- методику оценки рыночной стоимости имущества, сдаваемого в аренду.

3. В части регулирования земельных отношений:

3.1. Определение общих принципов взаимодействия Нижегородского земельного комитета, Государственной налоговой инспекции по Нижегородской области, банковских структур по ведению учета арендной платы за землю и земельного налога.

3.2. Применение повышающих коэффициентов к установленному размеру арендной платы за землю при захламлении, нерациональном использовании промышленными и иными предприятиями и организациями закрепленных за ними территорий, включая организацию несанкционированных свалок, неэффективное ведение складского хозяйства.

3.3. Проведение инвентаризации земель промышленных предприятий в целях выявления неэффективно используемых территорий.

3.4. Внесение в установленном порядке в договоры аренды земельных участков с промышленными предприятиями, неэффективно использующими закрепленную территорию, необходимых дополнений, предусматривающих экономические меры и штрафы, а в случае отказа арендатора на изменение условий договора - прекращение права аренды на неэффективно используемые земельные участки в предусмотренном законодательством порядке.

3.5. Разработка системы нормативных показателей эффективности использования складских территорий промышленных и коммунально-складских объектов по отраслям и производствам и соответствующих им повышающих коэффициентов к размеру арендной платы за землю.

3.6. Создание комиссии и подготовка системы расценок на услуги по оформлению договоров аренды земельных участков и методики их коррекции в зависимости от изменения ситуации на рынке земли, а также иных документов для физических и юридических лиц в органах исполнительной власти Нижегородской области.

3.7. Утверждение перечня льготных по плате за землю категорий арендаторов и целевого назначения арендуемых ими на льготных условиях земель.

3.8. Изъятие неосвоенных земельных участков у предприятий и организаций в целях эффективного использования земель, скорейшего освоения неиспользованных земельных участков и привлечения средств в бюджет и внебюджетные фонды посредством сдачи этих участков в аренду.

3.9. Организация и проведение публичных торгов по предоставлению права на заключение договоров аренды земельных участков.

3.10. Обеспечение правовой и финансовой ответственности инвесторов (арендаторов) за несвоевременное освоение предоставленных под конкретные цели земельных участков, в том числе и с оплатой права аренды земли.

3.11. Разработка положения о праве бессрочного (постоянного) пользования земельным участком или праве аренды памятников истории и архитектуры в целях сохранения культурного наследия.

4. В части контроля за ходом аренды:

4.1. Совершенствование и развитие системы контроля за поступлением арендной платы за пользование нежилыми помещениями и землей.

4.2. Проведение проверки объектов недвижимости, используемых на льготных условиях.

4.3. Проверка использования арендаторами льгот на занимаемые или жилые помещения и рассмотрение целесообразности сохранения льгот.

2.10. Учет объектов собственности и контроль за их использованием
Статистика собственности. Автоматизация операций учета

Учет и контроль представляют виды управления собственностью, реализующие функции наблюдения и проверки состояния, деятельности объектов собственности. Учет материальных, вещественных объектов собственности есть традиционная форма фиксации их наличия и состояния посредством отражения в балансах и проверки в ходе инвентаризации имущества. Однако в прошлом учет касался только государственной (включая кооперативно-колхозную) собственности и по существу не распространялся на земельные, природные ресурсы, за исключением таких примитивных форм учета, как установление площади угодий, общего запаса месторождений в чисто статистическом плане. В то же время, отдельные имущественные, инвентаризационные единицы учитывались чрезмерно тщательно, имели бирки, номера.

На нынешнем этапе, в связи с переходом к рыночным формам и методам хозяйствования, разграничением федеральной, субфедеральной, муниципальной, частной (корпоративной и личной) собственности, появлением значительного количества объектов общей, совместной собственности, повышением значимости ценных бумаг как объекта собственности многократно возрастает сложность учета объектов собственности. Приходится вести учет в рамках каждой из определяющих форм собственности.

По существу, зарождается новая ветвь статистики - статистика собственности, недвижимости, оперирующая не только принадлежностью объекта к определенным формам собственности, но и оценками стоимости объектов и рядом качественных параметров, показателей, характеризующих способность объекта собственности к функционированию, использованию. Возникает необходимость в создании системы статистических показателей собственности области, опирающейся на классификацию объектов собственности и основанную на организации систематической отчетности субъектов собственности в лице владельцев, распорядителей, пользователей. Стоимостные измерители объектов собственности приходится отражать в рыночных ценах, формирование статистики которых представляет самостоятельную теоретическую и практическую проблему.

Налаживание системы статистической отчетности, учета объектов собственности, опирающейся на использование упорядоченной совокупности статистических форм и показателей, есть непременное условие построения системы управления собственностью в области.

Первоначальным, исходным учетным документом является Реестр государственной собственности, который изначально формировался на базе данных статистики, а затем уточнялся. В этот Реестр в качестве составной части входит и недвижимость, но без учета земли. Земельный Кадастр формируется комитетом по земельным ресурсам на основе специальной геоинформационной системы. В последующем возможно формирование единой информационной базы.

В документальном воплощении сводный учет объектов государственной собственности в Нижегородской области целесообразно представить единым государственным кадастром недвижимости, состоящим из земельного кадастра и имущественного реестра. Составление и ведение указанных кадастров образует информационную основу учета, служит средством информационного обеспечения процессов управления собственностью в области.

Первоначальное накопление земельно-кадастровой и имущественно реестровой информации происходит в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству, а также в созданном для правового учета недвижимости учреждении юстиции в органах управления госимуществом при осуществлении сделок, при регистрации прав на недвижимое имущество. Последующая систематизация данных, разделение их на тематические блоки (регистры) имеет место как в процессе постепенного, последовательного накопления информации, так и в ходе периодически осуществляемой инвентаризации недвижимости. Информация об объектах недвижимости, сосредоточенная в земельном и имущественном реестрах недвижимости Нижегородской области должна содержать графическое (схемы, планировки), статистическое (статистические показатели в натурально-вещественной и денежной форме, характеризующие объект) и юридические (правопринадлежность, организационно-правовые формы) сведения об объектах недвижимости на территории области. Составление единого кадастра недвижимости Нижегородской области призвано объединить информацию о земельных участках и расположенных на них, связанных с ними объектах недвижимости.

Формирование реестров недвижимости области и их объединение в единый кадастр, используемый как средство информационного обеспечения процессов управления собственностью, требует применения новых эффективных, высокопроизводительных технологий обработки информации, реализуемых с использованием компьютеров, средств передачи информации, организационной техники. Необходима интегрированная информационная система получения, накопления, хранения, обновления, переработки, передачи информации об объектах собственности области, образующая в итоге часть автоматизированной (человеко-машинной) системы управления собственностью. Создание автоматизированной информационной системы данных об объектах недвижимости, доступной для санкционированного пользования различными участниками процесса управления собственностью области, - важное условие перевода управления на качественно новый уровень. Проводимая в Нижегородской области работа по формированию регионального кадастра недвижимости есть первое звено качественного преобразования управления собственностью.

Наряду с учетом необходим контроль за использованием объектов собственности со стороны собственников и органов, лиц, которым поручено, доверено управление собственностью. Наличие такого контроля, его периодичность, всесторонность, полнота, профессионализм оказывают значительное влияние на сохранность и рациональное, эффективное использование объектов собственности. Контроль необходим, в первую очередь, применительно к объектам государственной собственности области, функционирующих в условиях отсутствия прямого надзора со стороны собственников, хозяев.

Система управления собственностью в Нижегородской области должна включать и сочетать следующие формы и механизмы контроля состояния и функционирования объектов государственной собственности:

а) посредством назначения государственных уполномоченных - контролеров, периодически проверяющих состояние объекта, соответствие параметров его функционирования, использования законодательным, нормативным актам, уставам, положениям, договорам, регламентирующим деятельность объекта;

б) вменением в обязанность доверительным управляющим функций государственного контроля за собственностью при периодическом предоставлении в комитет по управлению государственным имуществом Нижегородской области отчетов, справок, докладов о состоянии и использовании объектов собственности;

в) осуществлением госземконтроля специализированными государственными органами;

г) путем организации периодических аудиторских проверок функционирования объектов собственности;

д) с помощью анализа статистической, бухгалтерской отчетности предприятий, учреждений, предоставляемой органам государственного управления собственностью.

Все упомянутые виды контроля должны сопровождаться выработкой практических рекомендаций о путях и способах обеспечения сохранности, поддержания и надежного, эффективного функционирования объектов собственности.

Система контроля за использованием объектов со стороны собственников и лиц, которым доверено управление собственностью, должна формироваться как автоматизированная информационная система, содержащая "историю управления предприятием, объектом", экономико-финансовые результаты его деятельности, данные об итогах проверок контролеров и аудиторских проверок. В целях снижения информационной нагрузки на предприятия и оптимизации информационных потоков данная система должна строиться в тесном сотрудничестве с органами статистики.

2.11. Инвентаризация собственности. Ведение реестров.
Земельный кадастр

Управление объектами собственности в Нижегородской области, как указано в предыдущем разделе, опирается на развитую информационную базу, являющуюся содержательной частью автоматизированной информационной системы. Информационная база в виде банка данных содержит сведения об объектах недвижимости, необходимые для осуществления операций управления. Указанная информация должна непрерывно обновляться и пополняться с учетом изменений, происходящих с объектами собственности. Поэтому базовой задачей создания и поддержания информационной системы обеспечения управления является планомерное осуществление инвентаризации объектов собственности, включая как инвентаризацию объектов, так и земель, на которых они расположены.

На территории области действует Временное Положение об инвентаризации недвижимости. Функции правового учета недвижимости возложены на учреждение юстиции по государственной регистрации прав, которым руководит Управление юстиции. Создаются территориальные органы данного учреждения в городах и районах области.

С чисто технологических позиций техническая инвентаризация объектов недвижимости реализуется бюро технической инвентаризации по отработанным схемам, нормативным документам, формам документации (актам инвентаризации, инвентаризационным описям). Применительно к земельным участкам используются планово-картографические материалы. Новым организационным аспектом инвентаризации объектов собственности, связанным с управлением функционированием этих объектов, их использованием и трансформацией, является введение в области единого механизма инвентаризации объектов недвижимости при одновременном формировании или уточнении границ земельных участков.

Базисные принципы и направления организации процесса инвентаризация объектов собственности области на нынешнем этапе заключаются в следующем:

- всемерное использование единого нормативного подхода, унификация форм инвентаризационных документов, допускающая их ведение с использованием автоматизированных информационных систем управления;

- многоуровневое (иерархическое) построение системы учета объектов недвижимости, находящее отражение в системной организации руководства по схеме: межведомственные инвентаризационные комиссии - целевые рабочие группы на областном и районном уровнях, при одновременном четком разграничении их функций и задач;

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в ходе координации и реализации процессов инвентаризации объектов недвижимости;

- выделение в качестве первостепенных объектов земель, инвентаризация которых дает возможность получить высокий экономический и социальный эффект.

Базовыми документами регистрации государственной собственности области служат реестры.

Опыт пятилетней работы в области по формированию и ведению Реестра собственности РФ в порядке, предусмотренном Временным положением, а также распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп, показал, что существующий в настоящее время статус данного реестра не позволяет в полном объеме зарегистрировать пообъектно федеральное (государственное), муниципальное имущество, поскольку действующее Российское законодательство не предусматривает обязательного предоставления предприятиями, организациями информации, необходимой для отражения имущественных отношений в Реестре.

В целях совершенствования механизма формирования и ведения Реестра собственности целесообразно, чтобы Мингосимущество вышло с предложением в Правительство РФ о придании Реестру собственности статуса государственного.

Это актуально в связи с тем, что органы государственной власти и управления при защите прав собственности Российской Федерации и субъектов Федерации должны располагать полной и достоверной информацией об объектах федеральной собственности и экономической эффективности использования федерального (государственного) имущества.

Еще одним важным элементом информационного обеспечения управления собственностью в области служит земельный кадастр. Содержание земельного кадастра и порядок его ведения определены специальным Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25.08.92 г. N 622. Сопоставимость разных земельно-кадастровых данных обеспечивается соблюдением единой методики его ведения и достоверностью самих данных. Государственный земельный кадастр Нижегородской области включает совокупность регистрационных документов, определяющих правовое положение земельных участков (субъекты и объекты собственности, целевое назначение, режим использования), количество и качество земли, оценку земель. Кадастр ведется по земельным собственникам, землевладельцам, арендаторам, а также по сельским, поселковым и городским администрациям, районам и области. Составление и ведение кадастра - одно из главных условий рационального управления земельными ресурсами области.