Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24 мая 2007 г. N А43-36392/2006-43-1212 Суд установил, что Устав города однозначно относит принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города, к полномочиям представительного органа местного самоуправления, таким образом, утверждая Временные Правила благоустройства, администрация города вышла за рамки предоставленных ей Уставом полномочий, и признал Постановление администрации не подлежащим применению

Решение Арбитражного суда Нижегородской области
от 24 мая 2007 г. N А43-36392/2006-43-1212

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа N А43-36392/2006-43-1212 от 20 июля 2007 г. настоящее решение Арбитражного суда Нижегородской области оставлено без изменения

Резолютивная часть решения объявлена 18 мая 2007 года.

Решение изготовлено в полном объеме 24 мая 2007 года.

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

председательствующего судьи Степановой Светланы Николаевны, судей: Яшковой Елены Львовны, Тютина Дениса Владимировича,

при ведении протокола судебного заседания судьей Степановой С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Открытого акционерного общества "Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем" к Администрации города Нижнего Новгорода о признании недействующим Постановления Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода"

при участии представителей сторон:

от заявителя: Попенака Л.В. - доверенность от 01.03.2007 г. N 3

от Администрации г.Н.Новгорода: Чемодановой Л.В. - доверенность от 05.12.2006 г. N 01-246/Д

Установил:

Открытое акционерное общество "Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем" (далее - ОАО "НИЦ КДТС", Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области на предмет признания недействительным ненормативного правового акта - Постановления Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода" (с изменениями от 11.05.2005 г., 06.12.2005 г., 23.06.2006 г., 28.07.2006 г.).

В ходе предварительного слушания по делу, заявитель, в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования уточнил. Пояснив, что, поскольку оспариваемый правовой акт содержит единые и обязательные к исполнению всеми юридическими и физическими лицами - индивидуальными предпринимателями требования в сфере благоустройства города Нижнего Новгорода, рассчитаны на неоднократное применение, действуют вне зависимости от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, следовательно, Правила носят нормативный характер и дело следует рассматривать по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом названные уточнения приняты.

При рассмотрении дела в суде 1-ой инстанции, представитель Общества требования, изложенные в заявлении, с учетом внесенных дополнений, поддержала в полном объеме.

Основные доводы Общества сводятся к следующему.

По мнению Общества, оспариваемое Постановление Администрации города Нижнего Новгорода и утвержденные им Правила благоустройства г. Н.Новгорода не соответствуют закону и нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку постановление принято неуполномоченным на то органом местного самоуправления - Администрацией г. Н.Новгорода.

В частности, оспариваемое Постановление Администрации города Нижнего Новгорода N 49 противоречит положениям статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 г. N 91. Кроме того, оспариваемым Постановлением и утвержденными им Правилами благоустройства нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности - Общество необоснованно привлекалось к административной ответственности за нарушение правил содержания и эксплуатации устройств наружного освещения, и на него неоднократно был наложен штраф.

В связи с чем, Открытое акционерное общество "Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем" просит суд признать недействующим Постановление Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода".

Представитель Администрации города Нижнего Новгорода - Чемоданова Л.В. с требованиями заявителя не согласилась, полагает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Считает, что Постановление Администрации г. Н.Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода" принято в рамках предоставленных полномочий и не противоречит закону и Уставу г. Н.Новгорода.

Подробно позиция Администрации г. Н.Новгорода изложена в отзыве на заявление ОАО "НИЦ КДТС" и дополнениях к нему.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, изучив и оценив представленные в материалах дела доказательства в их совокупности, суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Под нормативным правовым актом понимается правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, им предусмотренные.

Постановление Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода" является обязательным для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; рассчитано на неоднократное применение в течение периода действия постановления; действует независимо от того, возникли или прекратились определенные правоотношения.

Текст документа опубликован в официальном печатном издании "Нижегородский рабочий" N 130/15047, 04.07.2002 г.

Следовательно, указанное постановление Администрации г. Н.Новгорода носит нормативный характер.

При таких обстоятельствах, дело подлежит рассмотрению по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ - "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов".

В соответствии со статьей 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что Постановлением Администрации г. Н.Новгорода 4 июня 2002 года N 49 утверждены "Временные Правила благоустройства города Нижнего Новгорода". Постановлениями Администрации г. Н.Новгорода в указанный документ вносились изменения: от 11.05.2005 N 29, от 06.12.2005 N 62, от 23.06.2006 N 2113, от 28.07.2006 N 2568.

Из текста оспариваемого Постановления следует, что Временные Правила благоустройства города Нижнего Новгорода (далее - Правила) утверждены в соответствии с "Кодексом Нижегородской области об административных правонарушениях", на основании ст. 37 Устава города Нижнего Новгорода, в целях обеспечения эффективного контроля за содержанием городских территорий до принятия на Городской Думе города Нижнего Новгорода Правил благоустройства города Нижнего Новгорода.

Правила благоустройства города Нижнего Новгорода содержат единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства на территории г. Нижнего Новгорода, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, включая территории, прилегающие к границам зданий и ограждений, для всех юридических и физических лиц.

В соответствии с положениями статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу пункта 4 названной нормы Закона, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правовые основы местного самоуправления на территории города Нижнего Новгорода, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления города по решению вопросов местного значении, закреплены в Уставе города Нижнего Новгорода, принятого Постановлением Городской Думы от 23.11.2005 г. N 91.

Пункт 4 статьи 46 Устава города Нижнего Новгорода фактически дублирует содержащуюся в вышеназванном Федеральном законе императивную норму относительно недопустимости противоречия муниципальных правовых актов Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам, иным нормативным правовым актам Нижегородской области, настоящему Уставу.

Согласно пункту 5 статьи 46 Устава г. Н.Новгорода в систему муниципальных правовых актов входят:

1) Устав города Нижнего Новгорода;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме;

3) правовые акты Городской Думы города Нижнего Новгорода;

4) правовые акты главы города Нижнего Новгорода;

5) правовые акты главы администрации города Нижнего Новгорода;

6) правовые акты должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 6 статьи 46 Устава, актами высшей юридической силы, имеющими прямое действие и применяющимися на всей территории города, являются Устав города Нижнего Новгорода и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу города Нижнего Новгорода и правовым актам, принятым на местном референдуме.

Статьей 8 Устава города Нижнего Новгорода к вопросам местного значения г. Нижнего Новгорода отнесены, в частности: организация благоустройства и озеленения территории города (п.п. 25 п. 1 ст. 8), организация освещения улиц (п.п. 27 п. 1 ст. 8).

Как уже отмечалось ранее, Постановлением Администрации города Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. утверждены Правила благоустройства города Нижнего Новгорода содержащие единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства на территории г. Нижнего Новгорода.

Между тем, принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города, отнесено пунктом 6 статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода к полномочиям представительного органа местного самоуправления - Городской Думы города Нижнего Новгорода.

Администрация города Нижнего Новгорода, в силу положений статьи 41 Устава города, является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно положениям статьи 43 Устава, к полномочиям администрации города Нижнего Новгорода относится обеспечение исполнения вопросов местного значения.

В частности, в области жилищного, жилищно-коммунального обслуживания, предоставления услуг торговли, общественного питания и бытовых услуг, администрация города Нижнего Новгорода наделена полномочиями по организации работы по благоустройству и озеленению территории города (подпункт 16 пункта 7 статьи 43 Устава).

Таким образом, по вопросам именно организации работ по благоустройству и озеленению территории города, администрация города Нижнего Новгорода, несомненно, вправе принимать правовые акты в рамках предоставленных полномочий. Утверждение же обязательных для исполнения правил в указанной сфере, к полномочиям названного органа местного самоуправления, Уставом города Нижнего Новгорода не отнесено.

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Устава города Нижнего Новгорода, Городская Дума города Нижнего Новгорода, глава города Нижнего Новгорода, администрация города Нижнего Новгорода осуществляют свою деятельность в пределах своих полномочий. Глава города Нижнего Новгорода администрация города Нижнего Новгорода не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законодательством и настоящим Уставом к полномочиям Городской Думы города Нижнего Новгорода.

Вышеназванные положения Устава г. Н.Новгорода, в свою очередь, корреспондируют к нормам упомянутого ранее Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, положениям статьи 35 Закона. Пунктом 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, а согласно положениям пункта 11 названной статьи Закона, иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Как уже было отмечено ранее, Устав города Нижнего Новгорода однозначно относит принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города к полномочиям представительного органа местного самоуправления - Городской Думы города Нижнего Новгорода.

Таким образом, утверждая Временные Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, администрация города Нижнего Новгорода, вышла за рамки предоставленных ей Уставом города полномочий, поскольку указанное, в силу вышеназванных положений Устава города Нижнего Новгорода, является прерогативой представительного органа местного самоуправления - Городской Думы города Нижнего Новгорода.

Судом отклоняется за необоснованностью довод Администрации города Нижнего Новгорода о временном характере утвержденных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода. Как видно, оспариваемое Постановление принято 4 июня 2002 года, то есть фактически 5 лет назад. За указанный временной период какие-либо иные, постоянные правила в сфере благоустройства не утверждены в установленном порядке, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии инициативы представительного органа - Городской Думы города Нижнего Новгорода в реализации предоставленных ей законодательством полномочий. Пятилетний срок действия "Временных Правил благоустройства..." идет вразрез с принципами своевременности и разумности.

Судом также отклоняется за необоснованностью довод заявителя относительно отсутствия в настоящее время иных обязательных для исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями правил в сфере благоустройства территории города Нижнего Новгорода.

Во-первых, никто и ничто не препятствовало органам местного самоуправления города Нижнего Новгорода в течение 5-ти лет разработать, принять и утвердить в установленном порядке данные правила, и, во-вторых, на сегодняшний день на территории Нижегородской области существует механизм контроля в области благоустройства и содержания территорий - действуют Типовые правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области, утвержденные Постановлением Правительства Нижегородской области от 12 декабря 2005 г. N 309.

Названные Типовые правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских и поселковых территорий, включая прилегающие к границам зданий и ограждений, а также внутренние производственные территории, для всех юридических и физических лиц, являющихся пользователями или владельцами земель, застройщиками, собственниками, владельцами и арендаторами зданий, строений и сооружений, расположенных на территории Нижегородской области, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и гражданства.

Таким образом, существует нормативный правовой акт, которым следует руководствоваться, в период, пока утверждаются новые правила благоустройства на территории г. Н.Новгорода.

Что касается нарушения права и законных интересов заявителя в сфере осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности, то из материалов дела следует, что заявитель, действительно, необоснованно привлекался к административной ответственности за нарушение положений Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода, в частности за нарушение п. 6.2. Правил и на него налагался штраф в размере 4 500 руб. и 10 000 руб. Таким образом, оспариваемым Постановлением администрации г. Н.Новгорода непосредственно были затронуты права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах, суд пришел к выводу о законности и обоснованности требований ОАО "Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем".

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

1. Требования Открытого акционерного общества "Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем", удовлетворить.

Признать Постановление Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода" (с изменениями от 11.05.2005 N 29, от 06.12.2005 N 62, от 23.06.2006 N 2113, от 28.07.2006 г. N 2568) не соответствующим пункту 6 статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода, пункту 4 статьи 7, пункту 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Признать Постановление Администрации г. Нижнего Новгорода от 04.06.2002 г. N 49 "Об утверждении Временных Правил благоустройства города Нижнего Новгорода" недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в законную силу настоящего решения.

2. Взыскать с Администрации г. Нижнего Новгорода в пользу заявителя расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение месячного срока со дня принятия в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий судья

С.Н. Степанова

Судьи

Е.Л. Яшкова

Д.В. Тютин