Решение Нижегородского областного суда от 14 апреля 2008 г. N 3-89/08 Суд признал оспариваемую статью областного закона, наделяющую органы местного самоуправления полномочиями по образованию административных комиссий, недействующей, поскольку полномочия по созданию административных комиссий исключены из числа полномочий, которые могут быть переданы субъектом РФ для осуществления органам местного самоуправления

Решение Нижегородского областного суда
от 14 апреля 2008 г. N 3-89/08

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июля 2008 г. N 9-Г08-11 настоящее решение оставлено без изменений

14 апреля 2008 года судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего судьи Самарцевой В.В. при секретаре судебного заседания Чубшевой Е.М. с участием заместителя начальника отдела прокуратуры Нижегородской области Королевой Г.А. рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004) установила:

Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004).

Заявление прокурора Нижегородской области мотивировано следующими доводами.

Согласно ст. 1. Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004), административной комиссией является коллегиальный орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правоотношениях, отнесенных к компетенции законами области.

Статьей 3 Закона области предусмотрено образование административных комиссий в районах области, городах Арзамасе, Дзержинске, Сарове в районах города Нижний Новгород решением соответствующего представительного органа местного самоуправления на срок полномочий этого органа в составе председателя комиссии, его заместителя, секретаря и 3 - 9 членов комиссии.

В соответствии с указанной нормой при необходимости и по согласованию с Земским собранием района административные комиссии могут быть образованы и в иных муниципальных образованиях, находящихся в составе района.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанными нормами ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Положения главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.), статья 6 одноименного Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г.), определяющие вопросы местного значения, не предусматривают полномочий органов местного самоуправления по организации и обеспечению деятельности административных комиссий.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Таким образом, осуществление производства по делам об административных правонарушениях является реализацией органами местного самоуправления государственных полномочий.

Согласно ч.ч. 2, 6 ст. 19 указанного Федерального закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации -законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

До настоящего времени закона Нижегородской области, удовлетворяющего указанным требованиям и предусматривающего наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, не принято, в связи с чем возложение на органы местного самоуправления предусмотренной статьей 3 оспариваемого Закона области обязанности по формированию административных комиссий неправомерно.

Кроме того, противоречат федеральному законодательству положения ст. 11 Закона, в соответствии с которыми административная комиссия подотчетна представительному органу и должна не реже одного раза в год отчитываться перед ним о результатах работы.

Согласно ст. 21 Федерального Закона N 131-ФЗ контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств осуществляют органы государственной власти. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Не согласуются с требованиями федерального законодательства положения ст. 12 Закона, согласно которым организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности административной комиссии возложено на администрацию соответствующего района, города, а при образовании административных комиссий в иных муниципальных образованиях - на их администрации.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2004) при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Частью 5 статьи 19 в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.) предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Таким образом, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями реализуется только путем принятия соответствующего закона с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий остается подконтрольной государству; условия и порядок осуществления контроля определяются законом.

В заявлении прокурор Нижегородской области просил удовлетворить его требования.

Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности Прохорова Т.П. доводы заявления прокурора области признала частично.

Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Прохорова Т.П. в судебном заседании пояснила, что Законодательным Собранием области был рассмотрен протест прокурора, по результатам которого было принято постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 30 августа 2007 года N 687-IV "О протесте прокурора Нижегородской области на статьи 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях".

Протест прокурора области от 14 августа 2007 года N 22-14/12-07 признан обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Правительству области было рекомендовано подготовить предложения по приведению Закона Нижегородской области "Об административных комиссиях" в соответствие с федеральным законодательством.

Однако представитель Законодательного Собрания Нижегородской области не согласна с тем, что Законодательное Собрание должно принять соответствующий закон области, которым следует передать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий. Законодательное Собрание полагает, что такой закон должен быть принят Государственной Думой Российской Федерации.

Представитель Правительства Нижегородской области по доверенности Горячкина Т.А. с доводами заявления прокурора Нижегородской области не согласилась. Свои возражения Правительство области мотивирует следующими доводами.

Законом Нижегородской области предусмотрено именно создание административных комиссий, и не регулируется вопрос о порядке реализации ими государственной функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, что урегулировано разделом IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и не является в соответствии с пунктами 1 и 4 части 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях полномочием субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вопрос передачи полномочий урегулирован не Законом Нижегородской области, а федеральным законодательством.

Сами административные комиссии не являются органами местного самоуправления, поэтому к ним не могут быть отнесены ограничения перечня полномочий, предусмотренные статьями 14 - 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответственно не должен применяться порядок регламентирующий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Представитель Правительства Нижегородской области Горячкина Т.А. просила суд отказать прокурору области в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы заявления прокурора Нижегородской области, заслушав замначальника отдела прокуратуры Нижегородской области Королеву Г. А., поддержавшую заявление прокурора Нижегородской области, заслушав представителя Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности Прохорову Т.П. и представителя Правительства Нижегородской области по доверенности Горячкину Т.А., судебная коллегия находит заявление прокурора Нижегородской области подлежащим удовлетворению по следующим мотивам и основаниям.

В соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащем закону полностью или в части.

В соответствии с положениями п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, верховный суд республики, краевой, областной суд рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Закон Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) является нормативным правовым актом, принятым представительным органом субъекта Российской Федерации - Законодательным Собранием Нижегородской области и опубликованным в издании "Нижегородские новости" N 231(2685) от 18.12.2002 года.

Статья 3 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) гласит, что комиссии образуются в районах области, городах Арзамасе, Дзержинске, Сарове, районах города Нижнего Новгорода решением соответствующего представительного органа местного самоуправления на срок полномочий этого органа в составе председателя комиссии, его заместителя, секретаря и 3 - 9 членов комиссии. При необходимости и по согласованию с Земским собранием района административные комиссии могут быть образованы и в иных муниципальных образованиях, находящихся в составе района.

Статья 11 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) гласит, что комиссия подотчетна представительному органу и должна не реже одного раза в год отчитываться перед ним о результатах работы.

Статья 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) гласит, что организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии осуществляется администрацией соответствующего района, города, а при образовании административных комиссий в иных муниципальных образованиях - администрациями.

Изучив и проанализировав содержание приведенных положений Закона области и сопоставив их с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г.N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2004 г.) судебная коллегия приходит к выводу о том, что приведенные нормы Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 противоречат федеральному законодательству.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с указанными нормами ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Положения главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.), статья 6 одноименного Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005 г.), определяющие вопросы местного значения, не предусматривают полномочий органов местного самоуправления по организации и обеспечению деятельности административных комиссий.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 г.N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2004 г.) при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 25.09.1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2004 г.) вопросы, связанные с исполнением местного бюджета, отнесены к органам местного самоуправления. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не наделены правом распределять средства местного бюджета.

Таким образом, осуществление производства по делам об административных правонарушениях является реализацией органами местного самоуправления государственных полномочий, при этом финансирование деятельности административных комиссии осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно совокупности положений, содержащихся в ст. 1.1, 1.6, п. 4 ст. 22.1 КоАП РФ, и ст.ст. 17, 19 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007 г.) представительные органы местного самоуправления вправе наделяться государственными полномочиями в сфере административного законодательства с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных им полномочий.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "п. 4 ст. 22.1 КоАП РФ" имеется в виду " п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ"

Однако, как следует из статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) передав органам местного самоуправления, часть государственных полномочий по рассмотрению административных дел, Законодательное Собрание Нижегородской области возложило вопросы материально-технического обеспечения работы административных комиссий так же на органы местного самоуправления, не передав им одновременно материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

При таких обстоятельствах, доводы заявления прокурора Нижегородской области относительно противоречия федеральному законодательству оспариваемых норм Закона области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) являются обоснованными.

Однако, судебная коллегия не может согласиться с доводами прокурора Нижегородской области о том, что наделение органом местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями касающимися административных комиссий должно осуществляться на основании соответствующего закона области, который до настоящего времени не принят Законодательным Собранием Нижегородской области.

В соответствии с подпунктом "е" пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности (подпункт 39 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

В этой части требований прокурора Нижегородской области судебная коллегия соглашается с доводами возражений представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Прохоровой Т.П.

С доводами возражений представителя Правительства Нижегородской области судебная коллегия согласиться не может по основаниям, приведенным выше.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела, судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что Законодательным Собранием Нижегородской области был рассмотрен протест прокурора области от 14.08.2007 года на статьи 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях". По результатам рассмотрения, которого было принято постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 30 августа 2007 года N 687-IV "О протесте прокурора Нижегородской области на статьи 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях".

Протест прокурора области от 14 августа 2007 года N 22-14/12-07 признан обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Правительству области было рекомендовано подготовить предложения по приведению Закона Нижегородской области "Об административных комиссиях" в соответствие с федеральным законодательством.

Определяя время, с которого положения статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) следует признать недействующими, судебная коллегия принимает во внимание разъяснения пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Согласно указанному пункту Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Положения статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) были реализованы и непосредственно затрагивали права и свободы граждан и организаций. Поэтому судебная коллегия считает целесообразным признать недействующими Положения статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194 - 198, ст. 253 ГПК РФ, судебная коллегия, решила:

Заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующими статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) - удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими положения статей 3, 11, 12 Закона Нижегородской области от 09.12.2002 г. N 76-3 "Об административных комиссиях (в ред. от 10.02.2004 г.) - со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Обязать Законодательное Собрание Нижегородской области опубликовать сообщение о настоящем решении в областной газете "Нижегородские новости" (приложение "Правовая среда") после вступления настоящего решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Председательствующий:

В.В. Самарцева