Решение Нижегородского областного суда от 18 мая 2009 г. N 3-77/09 Указав, что оспариваемый нормативный акт, утверждающий порядок проведения проверок при осуществлении государственного надзора в сфере благоустройства, противоречит федеральному законодательству и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, суд удовлетворил заявленное Прокурором требование о признании его недействующим

Решение Нижегородского областного суда
от 18 мая 2009 г. N 3-77/09

ГАРАНТ:

См. также Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 сентября 2009 г. N 9-Г09-13

Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе

председательствующего судьи Кручинина М.А.

с участием прокуроров отдела прокуратуры Нижегородской области Кузьмичева А.Н. и Быкова Д.А.,

представителя Правительства Нижегородской области Горячкиной Т.А., представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородской области Рощина А.А.

при секретаре судебного заседания Антоновой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими с 01 мая 2009 г. подпунктов 2.1.1.2, 2.1.2.1, абзацев 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 (в части, наделяющей Инспекцию полномочиями по проведению внеплановых проверок по основаниям, не предусмотренным статьей 10 Федерального закона), подпунктов 2.1.2.5, 2.1.2.6, 2.1.2.7, 2.1.2.8, 2.1.2.9, 2.1.2.11, 2.1.2.12, 2.1.2.14, 2.1.2.16, приложений N 6 и N 7 административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606, установила:

прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующими со дня принятия подпунктов 2.1.2.2, 2.1.2.6, 2.1.2.7, 2.1.2.14, 2.1.2.16 административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606 (далее - Регламент). Указывал на противоречие данных пунктов положениям Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

13 мая 2009 г. прокурор Нижегородской области обратился в суд с заявлением в порядке статьи 39 ГПК РФ. Указал, что в связи с вступлением с 01 мая 2009 г. в силу Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившим силу Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", положения оспариваемого в части постановления Правительства Нижегородской области противоречат вновь принятому Федеральному закону. Просил признать недействующими с 01.05.2009 г. подпункты 2.1.1.2, 2.1.2.1, абзацы 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 (в части, наделяющей Инспекцию полномочиями по проведению внеплановых проверок по основаниям, не предусмотренным статьей 10 Федерального закона), подпункты 2.1.2.5, 2.1.2.6, 2.1.2.7, 2.1.2.8, 2.1.2.9, 2.1.2.11, 2.1.2.12, 2.1.2.14, 2.1.2.16, приложения N 6 и N 7 административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606.

В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при организации и осуществлении государственного надзора в сфере благоустройства регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

По мнению прокурора, положениями самого Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определены правоотношения, на которые действия Федерального закона не распространяются. Государственный надзор в сфере благоустройства в исчерпывающем перечне мероприятий, на которые Федеральный закон не распространяется, не указан.

Прокурор указал в заявлении о том, что с 01 мая 2009 г. отдельные положения Регламента вступили в противоречие с Федеральным законом по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом 2.1.1.1 Регламента государственная функция исполняется должностными лицами Инспекции на основании плана основных мероприятий Инспекции на текущий год, который в силу подпункта 2.1.1.2 Регламента состоит из графической части и пояснительной записки.

Вместе с тем, как считает прокурор, частью 4 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено, что в ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения: 1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам; 2) цель и основание проведения каждой плановой проверки; 3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки; 4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. Таким образом, подпункт 2.1.1.2 Регламента, устанавливающий содержание Плана без учета перечисленных в Федеральном законе сведений, противоречит требованиям части 4 статьи 9 указанного Федерального закона.

Прокурор также указал, что в соответствии с подпунктом 2.1.2.1 Регламента в случаях, установленных абзацами 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 Регламента, проводятся внеплановые проверки. Согласно абзацам 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 Регламента основаниями для проведения внеплановых проверок являются: контроль за устранением ранее выявленных нарушений; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, от общественных объединений и иных некоммерческих организаций материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения в сфере благоустройства; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения в сфере благоустройства; возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнение окружающей среды, повреждение имущества; обращения физических и юридических лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с несоблюдением правил благоустройства, санитарного содержания территорий, а также получение иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений; поручения Губернатора Нижегородской области, заместителя Губернатора, заместителя Председателя Правительства Нижегородской области по жилищно-коммунальному хозяйству и охране окружающей среды, руководителя Инспекции, его заместителей.

Вместе с тем, как считает прокурор, частью 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки (часть 3 статья 10 Федерального закона).

В связи с этим прокурор области полагает, что подпункт 2.1.2.1, абзацы 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 противоречат требованиям частей 2 и 3 статьи 10 указанного Федерального закона в части, наделяющей Инспекцию полномочиями по проведению внеплановых проверок по основаниям, не предусмотренным статьей 10 Федерального закона (контроль за устранением ранее выявленных нарушений до истечения срока выполнения предписания; данные, указывающие на наличие события административного правонарушения в сфере благоустройства; возникновение угрозы здоровью и жизни граждан; загрязнение окружающей среды, а не сообщения о них; возникновение угрозы повреждения имущества; обращения физических и юридических лиц, не содержащих сведения о фактах, указанных в подпунктах "а", "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона; поручения лиц, указанных в абзаце 8 подпункта 2.1.2.2 Регламента).

Прокурор в заявлении также указывает, что согласно подпункту 2.1.2.5 Регламента продолжительность проверок объектов не может превышать один месяц. Однако в силу части 1 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" срок проведения выездных и документарных проверок не может превышать двадцати рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год (часть 2 статьи 13 Федерального закона).

В силу части 6 статьи 15 и пункта 10 статьи 18 указанного Федерального закона при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

Из заявления прокурора Нижегородской области также следует, что согласно подпункту 2.1.2.6 Регламента плановые и внеплановые проверки объектов подразделяются на ежедневные, целевые, комплексные.

В соответствии с подпунктом 2.1.2.7 Регламента объекты ежедневной плановой проверки определяются должностным лицом инспекции, проводящим проверку, с учетом указаний начальника территориального отдела инспекции. При этом ежедневной проверкой должно быть охвачено не менее 30% поднадзорных должностному лицу инспекции объектов. Основные направления надзора при проведении ежедневных плановых проверок и порядок организации работы по их проведению изложены в Схеме организации ежедневных проверок (приложение 3 к Регламенту).

На основании подпункта 2.1.2.8 Регламента основные направления государственного надзора при проведении плановых целевых и комплексных проверок и порядок организации работы по их проведению изложены в Схеме организации целевых и комплексных проверок (приложение 4 к Регламенту).

Согласно подпункту 2.1.2.9 Регламента внеплановые проверки проводятся в порядке, установленном подпунктами 2.1.2.7 и 2.1.2.8 настоящего Регламента.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 9 статьи 9 Федерального закона).

Основания и требования по организации и проведению внеплановой проверки установлены частью 2 статьи 10 Федерального закона.

Проведение ежедневных, целевых, комплексных проверок Федеральным законом не предусмотрено.

В связи с указанным прокурор области считает, что поскольку требования по организации и проведению плановых и внеплановых проверок определены в статьях 9 и 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", подпункты 2.1.2.6, 2.1.2.7, 2.1.2.8, 2.1.2.9 Регламента об установлении отличного от определенного Федеральным законом порядка проведения Инспекцией проверок не подлежат применению в силу прямого указания в Федеральном законе на иной порядок их проведения.

Кроме того, как полагает прокурор, в подпункте 2.1.2.6 Регламента определено, что под комплексными проверками Инспекции подразумевается оценка деятельности органов местного самоуправления по вопросам планирования и осуществления ведомственного контроля за состоянием внешнего благоустройства, деятельностью руководителей организаций по содержанию определенных данным подпунктом объектов. В указанной части приведенная норма Регламента, по мнению прокурора, также противоречит федеральному законодательству.

Также прокурор указал в заявлении о том, что в силу федерального законодательства полномочиями по контролю, оценке деятельности органов местного самоуправления по вопросам планирования и осуществления контроля за состоянием внешнего благоустройства инспекция административно-технического надзора Нижегородской области наделена быть не может. Закрепление за Инспекцией данных полномочий осуществлено Правительством Нижегородской области в нарушение требований федерального законодательства.

В заявлении прокурор также указал, что согласно подпункту 2.1.2.11 Регламента результаты каждой проверки оформляются должностным лицом Инспекции в форме акта проведения целевой, комплексной проверки состояния благоустройства организации, учреждения (приложение 6 к Регламенту) или акта проверки в сфере благоустройства (приложение 7 к Регламенту), что противоречит порядку оформления результатов проверки, установленному статьей 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и принятому в соответствии с ней приказу Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", утвердившему типовую форму акта проверки органом государственного контроля (надзора).

Кроме того, прокурор указывает в заявлении на то, что согласно подпункту 2.1.2.12 Регламента при проведении проверок все должностные лица Инспекции в пределах своей компетенции имеют право беспрепятственного доступа на все поднадзорные объекты при предъявлении должностным лицом Инспекции служебного удостоверения. Вместе с тем, частью 4 статьи 12 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора) и обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Таким образом, по мнению прокурора области, предъявление служебного удостоверения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) без вручения копии распоряжения (приказа) о проведении проверки не является достаточным для начала проверки и беспрепятственного доступа на объект проверки.

Согласно подпункту 2.1.2.13 Регламента при исполнении административной процедуры "Проверка объектов, подлежащих государственному надзору в сфере благоустройства" должностными лицами Инспекции осуществляется, в том числе, визуальный осмотр объекта с целью оценки соответствия объекта требованиям законодательства в сфере благоустройства. На основании подпункта 2.1.2.14 Регламента в случае неявки уведомленного о проверке руководителя или иного должностного лица юридического лица, физического лица (индивидуального предпринимателя) (его представителя) визуальный осмотр объекта осуществляется в их отсутствие.

Прокурор полагает, что подпункт 2.1.2.14 Регламента в указанной части противоречит пункту 2 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которым должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 данного Федерального закона.

В заявлении прокурор области также указывает о том, что подпунктом 2.1.2.16 Регламента определено, что в случае непосредственного обнаружения должностным лицом Инспекции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, если не требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, извещение лиц о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, а также проведение визуального осмотра объекта и анализа документов, имеющих отношение к объекту, составление схем, если лицо (законный представитель юридического лица) признает факт совершения правонарушения и не отказывается от составления и подписания протокола об административном правонарушении, акт проверки в сфере благоустройства может не составляться, а составляется протокол об административном правонарушении. Вместе с тем, частью 1 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Исключений, предусмотренных оспариваемым пунктом Регламента Федеральный закон не содержит.

С учетом изложенных мотивов прокурор Нижегородской области просит признать недействующими подпунктов 2.1.1.2, 2.1.2.1!#, абзацы 3 - 8 подпункта 2.1.2.2 (в части, наделяющей Инспекцию полномочиями по проведению внеплановых проверок по основаниям, не предусмотренным статьей 10 Федерального закона), подпункты 2.1.2.5, 2.1.2.6, 2.1.2.7, 2.1.2.8, 2.1.2.9, 2.1.2.11, 2.1.2.12, 2.1.2.14, 2.1.2.16, приложения N 6 и N 7 административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606, с 01 мая 2009 года.

При рассмотрении дела в суде прокурор Кузьмичев А.Н. требования заявления поддержал по основаниям, указанным в заявлении.

Представитель Правительства Нижегородской области Горячкина Т.А. сообщила, что с требованиями прокурора, содержащимися в заявлении, не согласна.

Указала, что действие Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на правоотношения в сфере контроля за благоустройством территорий не распространяется, так как под государственным контролем понимается проведение проверок выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Административный регламент, положения которого оспариваются, контроль (надзор) за соблюдением требований к товарам (работам, услугам) не предусматривает.

Представитель инспекции административно-технического надзора Нижегородской области Рощин А.А. с заявлением прокурора Нижегородской области не согласился, просил суд в удовлетворении требований отказать. Указал, что Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяется на надзорные мероприятия, проводимые Инспекцией в целях проверки соблюдения правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Нижегородской области.

По мнению представителя Инспекции, из положений пунктов 1, 5 и 6 статьи 2 указанного Федерального закона следует, что обязательные требования, контроль за исполнением которых регулируется Федеральным законом, должны устанавливаться федеральными законами, либо принятыми в их исполнение законами субъекта Российской Федерации. В отсутствие установленных в таком порядке обязательных требований какая-либо оценка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не производится. На уровне федерального законодательства какие-либо требования в области благоустройства отсутствуют и, таким образом, правоотношения в этой области приведенным выше Федеральным законом не регулируются.

Также сообщил суду, что инспекция административно-технического надзора Нижегородской области уполномочена на осуществление государственного надзора в сфере благоустройства не в соответствии с федеральным законодательством, а в соответствии с законодательством Нижегородской области - Законом Нижегородской области от 02.08.2007 г. N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области". Поскольку вопросы государственного надзора в сфере благоустройства не отнесены к предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, данные вопросы государственного надзора в сфере благоустройства определяются Нижегородской областью, как субъектом Российской Федерации, самостоятельно в соответствии с Уставом, посредством принятия законов.

Кроме того, представитель инспекции административно-технического надзора Нижегородской области Рощин А.А. указал, что положения Федерального закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяются на правоотношения при проведении государственного надзора в сфере благоустройства, так как при этом не производится оценка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а производится оценка состояния объектов, установленных статьей 5 Закона Нижегородской области от 02.08.2007 г. N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области", на предмет соответствия требованиям по обеспечению чистоты, порядка, благоустройства, внешнего вида. Оценка состояния указанных объектов, по мнению представителя заинтересованного лица, производится без какого-либо взаимодействия Инспекции с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Также указал, что подпункт 2.1.2.6 Регламента в части оценки деятельности органов местного самоуправления не противоречит законодательству, так как сама оценка деятельности не является в данном случае исполнительно-распорядительным или контрольным полномочием Инспекции, не влечет за собой каких-либо ограничений прав органов местного самоуправления в вопросах местного значения.

Проверив материалы настоящего дела, обсудив доводы заявления прокурора Нижегородской области и возражений заинтересованных лиц, заслушав прокурора Кузьмичева А.Н., представителя Правительства Нижегородской области Горячкину Т.А., представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородский области Рощина А.А., судебная коллегия приходит к следующему.

Исходя из положений части 1 статьи 45, части 1 статьи 251 ГПК РФ, прокурор вправе в пределах своей компетенции обратиться с заявлением в суд о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частью 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" утвержден административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства".

Постановлением Правительства Нижегородской области от 19.03.2009 г. N 125 в подпункт 2.3.9 Регламента были внесены изменения. Данный подпункт в заявлении не оспаривается.

Постановление Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" было официально опубликовано в газете "Нижегородские новости" 02 апреля 2009 г., является нормативным правовым актом, что следует из его содержания и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Согласно пункту 1 данного постановления Правительства Нижегородской области административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства" (далее - Регламент) утвержден во исполнение Указа Губернатора Нижегородской области от 05 июля 2006 г. N 43 "О мерах по проведению административной реформы органов исполнительной власти Нижегородской области на 2006 - 2008 годы" и в целях оптимизации деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области.

На основании пункта 1.2 Регламента исполнение государственной функции по осуществлению надзора в сфере благоустройства осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 02 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Кодексом Нижегородской области об административных правонарушениях, Законом Нижегородской области от 02 августа 2007 г. N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области", постановлением Правительства Нижегородской области от 28 декабря 2007 г. N 521 "Об утверждении Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области".

Указанным Регламентом также определено, что государственную функцию по осуществлению надзора в сфере благоустройства исполняет инспекция административно-технического надзора Нижегородской области (далее - Инспекция) (подпункт 1.3.1); приведено описание последовательности действий при осуществлении государственной функции в сфере благоустройства (подпункт 2.1); определена ответственность должностных лиц Инспекции за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции (подпункт 2.2); определен порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции на основании административного регламента (подпункт 2.3).

На основании части 1 статьи 77 Конституции РФ и статьи 2 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.

Согласно части 1 статьи 21 Устава Нижегородской области, утвержденного Законом Нижегородской области от 30.12.2005 г. N 219-З, систему органов государственной власти в области составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти области - Законодательное Собрание; высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство, возглавляемое Губернатором - Председателем Правительства; министерства и иные органы исполнительной власти области; мировые судьи и Уставный суд Нижегородской области. Высшим должностным лицом области является Губернатор - Председатель Правительства.

На основании части 3 статьи 38 Устава Нижегородской области в систему органов исполнительной власти области входят Правительство, министерства и иные органы исполнительной власти области, формируемые Правительством. Структура органов исполнительной власти области определяется Губернатором области.

Согласно Указу Губернатора Нижегородской области от 30 декабря 2008 г. N 62 "О реструктуризации органов исполнительной власти Нижегородской области" (с изменениями от 20 января, 20 марта 2009 г.) инспекция административно-технического надзора Нижегородской области входит в структуру органов исполнительной власти Нижегородской области.

На основании части 1 статьи 6 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 г. N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" государственный надзор в сфере благоустройства осуществляется уполномоченным Правительством Нижегородской области органом исполнительной (власти Нижегородской области (далее - уполномоченный орган).

На основании пункта 1.1 Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 28.12.2007 г. N 521 "Об утверждении Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", Инспекция является органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на осуществление государственного надзора в сфере благоустройства.

Как следует из пункта 2.1 Положения, основными задачами Инспекции являются профилактика правонарушений, организация и осуществление контроля за деятельностью на территории Нижегородской области граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в части соблюдения требований законодательства в сфере благоустройства, государственный надзор в данной сфере.

В целях решения данной задачи Инспекция наделена полномочиями по государственному надзору за соблюдением правил содержания территорий, зеленых насаждений и объектов озеленения, осуществлению в установленном законом порядке производства по делам об административных правонарушениях в сфере благоустройства (пункты 2.2 - 2.4).

Производство по делам об административных правонарушениях регулируется законодательством об административных правонарушениях.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, инспекция административно-технического надзора Нижегородской области является органом исполнительной власти Нижегородской области и в силу своего правового статуса, закрепленного в Положении, обладает государственно-властными полномочиями.

Как указано выше, административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606, отдельные положения которого оспариваются прокурором, определяет порядок осуществления государственного надзора в сфере благоустройства, проведения мероприятий при осуществлении указанной функции, проведения проверок объектов, перечень которых указан в подпункте 2.1.2.3 Регламента, составления актов проведения проверок, обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства в сфере благоустройства, а при наличии признаков состава административного правонарушения - протоколов об административном правонарушении (п. 2.1.2.19).

Исходя из изложенного, суд, рассматривающий заявление прокурора Нижегородской области, приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт регулирует публичные, государственно-властные правоотношения в сфере исполнительной власти, при этом Инспекцией выполняются функции по решению вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно частям 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5).

Таким образом, административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства", утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606, по мнению суда, не должен противоречить федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поэтому суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что регулируемые оспариваемым в части постановлением Правительства Нижегородской области правоотношения находятся в исключительном ведении субъекта Нижегородской области.

Суд также считает, что исполнение органом власти Нижегородской области - инспекцией административно-технического надзора Нижегородской области - государственной функции по осуществлению надзора в сфере благоустройства регулируется положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции Федерального закона от 28.04.2009 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Суд приходит к указанному выводу по следующим мотивам.

Из положений статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1). Федеральным законом устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов (часть 2).

Согласно части 3 статьи 1 указанного Федерального закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, а также к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Из положений подпунктов 2.1.2.4, 2.1.2.11 - 2.1.2.19, 2.1.2.1 - 2.1.3.7 Регламента следует, что при осуществлении мероприятий по контролю предполагается взаимодействие должностных лиц инспекции административно-технического надзора Нижегородской области и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; на указанных лиц возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований должностных лиц Инспекции, а именно получение документов и объяснений (подпункты 2.1.2.12, 2.1.2.15, 2.1.2.16, 2.1.2.17), выдача обязательных для исполнения предписаний (подпункт 2.1.2.19), составление протоколов об административном правонарушении и рассмотрение дел об административных правонарушениях (подпункты 2.1.3.1, 2.1.3.5).

Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства в перечне действий, на которые не распространяются положения указанного Федерального закона, не поименовано.

Кроме того, из пунктов 1, 3, 5, 6 статьи 2, части 2 статьи 7, части 1 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что положения Федерального закона регулируют правоотношения по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями обязательных требований при осуществлении ими деятельности или действий (бездействия), а также соответствием обязательным требованиям производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг).

Так, согласно пункту 5 статьи 2 данного Федерального закона, под мероприятиями по контролю понимаются действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Согласно пункту 6 указанной выше статьи под понятием "проверка" в Федеральном законе понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Исходя из изложенного, суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" распространяется только на правоотношения, связанные с проверкой соответствия обязательным требованиям товаров, работ и услуг, выпускаемых, реализуемых, выполняемых и оказываемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Суд также не может согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что указанный выше Федеральный закон распространяется на правоотношения по контролю (надзору) за соблюдением обязательных требований, а требования по благоустройству к таким не относятся.

При этом суд исходит из того, что под обязательными требованиями, которым должны соответствовать деятельность, действия (бездействие) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также производимые ими товары и оказываемые услуги, понимаются требования, установленные данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Федерального закона).

Из положений части 2 статьи 3 и статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02.08.2007 г. N 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" следует, что инспекция административно-технического надзора Нижегородской области осуществляет государственный надзор за осуществлением правил содержания территорий, правил организации и проведения работ по уборке улиц и иных правил (статья 6.1 Закона Нижегородской области), утверждаемых нормативными правовыми актами органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Таким образом, суд приходит к выводу об осуществлении Инспекцией функций по надзору за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в сфере благоустройства.

С учетом указанного, а также частей 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ, статьи 253 ГПК РФ, суд по данному делу проверяет соответствие положений Регламента федеральным законам, в том числе и положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", вступившего в силу 01 мая 2009 г. (статья 27 в редакции Федерального закона от 28.04.2009 г. N 60-ФЗ), а также другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из положений пунктов 17 и 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суду, в том числе, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Если при рассмотрении дела по существу суд установит нарушение полномочий органа (должностного лица) на издание нормативного правового акта и их пределов, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

На основании пункта 3 части 2 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).

Таким органом исполнительной власти, как указано выше, в Нижегородской области является инспекция административно-технического надзора Нижегородской области (часть 1 статьи 6 Закона Нижегородской области "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области", пункт 1.1 Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области).

Из указанного следует, что в соответствии с действующим законодательством полномочием по принятию административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства" обладает сама инспекция административно-технического надзора Нижегородской области.

Оспариваемый прокурором в части административный регламент инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного надзора в сфере благоустройства" утвержден постановлением Правительства Нижегородской области от 22.12.2008 г. N 606, то есть иным государственным органом.

Таким образом, суд, рассматривающий дело по заявлению прокурора, полагает, что постановление Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" (с изменениями от 19 марта 2009 г.) противоречит пункту 3 части 2 статьи 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как принято иным, неуполномоченным органом.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" был принят 26 декабря 2008 г. В течение трех месяцев после его принятия указанное выше постановление Правительства Нижегородской области отменено не было.

Так как полномочием по принятию административного регламента проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) Федеральным законом наделена инспекция административно-технического надзора Нижегородской области, а не Правительство Нижегородской области, постановление Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" вместе с утвержденным Регламентом и приложениями к нему подлежит признанию недействующим полностью.

При этом, признавая нормативный правовой акт недействующим полностью, суд, кроме изложенного, исходит из того, что указанное постановление Правительства Нижегородской области, вошедшее в противоречие с Федеральным законом как принятое неуполномоченным на это органом, регулирует публичные правоотношения и затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц; в силу части 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований.

На основании части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По данному делу судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, поэтому подлежит признанию недействующим полностью.

Рассматривая вопрос о времени, с которого постановление Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" подлежит признанию недействующим, суд, принимая во внимание то, что данный нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на его основании реализовывались права индивидуальных предпринимателей и организаций, считает необходимым признать постановление Правительства Нижегородской области недействующим со дня вступления данного решения в законную силу.

На основании части 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда или сообщение о решении суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Учитывая данное требование закона, суд постановляет обязать Правительство Нижегородской области после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать сообщение о решении в газете "Нижегородские новости".

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 198, статьей 253 ГПК РФ, судебная коллегия, решила:

признать недействующим постановление Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2008 г. N 606 "Об утверждении административного регламента инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

Обязать Правительство Нижегородской области опубликовать сведения о настоящем решении в газете "Нижегородские новости" после вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Председательствующий судья

М.А. Кручинин