Решение Нижегородского областного суда от 29 октября 2008 г. N 3-177/08 Установив, что полномочия по контролю за соблюдением организациями условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ переданы органу, который не может ими обладать в соответствии с федеральным законодательством, суд правомерно удовлетворил требование Прокурора о признании нормативного акта недействительным в части

Решение Нижегородского областного суда
от 29 октября 2008 г. N 3-177/08

29.10.2008 года судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего: судьи Г.И. Дороднова с участием прокурора Г.А. Королевой при секретаре судебного заседания Е.А. Антоновой рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими ч. 2 ст. 38, п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З (в ред. от 06.06.2008 г.) "О бюджетном процессе в Нижегородской области", установила:

прокурор Нижегородской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими ч. 2 ст. 38, п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З (в ред. от 06.06.2008 г.) "О бюджетном процессе в Нижегородской области", указывая, что Законом Нижегородской области от 12.09.2007 N 126-З (в ред. от 06.06.2008) "О бюджетном процессе в Нижегородской области" урегулированы вопросы бюджетного процесса в Нижегородской области, отнесенные Бюджетным кодексом РФ к бюджетным полномочиям субъектов РФ. Отдельные положения Закона вошли в противоречие с федеральным законодательством и подлежат приведению в соответствие с ним.

Так ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области от 12.09.2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.06.2008 года) установлен перечень отдельных приложений к закону об исполнении областного бюджета, который не содержит требования об отражении в отдельных приложениях показателей доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета; источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Вместе с тем, согласно ст. 264.6 БК РФ приведенные выше показатели при принятии закона об исполнении бюджета утверждаются отдельными приложениями. Исходя из ст. 20, 23 БК РФ коды классификации доходов бюджетов РФ, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, отраженные в ч. 2 ст. 38 Закона области, включают в себя обозначенные выше показатели, однако требования ст. 264.2 БК РФ об их выделении в качестве отдельных приложений в данном случае носят специальный характер, регулируя отношения по утверждению закона об исполнении областного бюджета.

Согласно п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то он признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку в ч. 2 ст. 38 Закона области перечень отдельных приложений к закону об исполнении бюджета сужен в сравнении с требованиями ст. 264.6 БК РФ, указанная норма подлежит признанию недействующей.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 46 Закона Нижегородской области от 12.09.2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.06.2008 года) управление государственного финансового контроля Нижегородской области осуществляет контроль за соблюдением организациями независимо от их организационно-правовых форм, условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области, что неправомерно расширяет объем полномочий органа финансового контроля, установленный в ст. 270 БК РФ.

Согласно ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов РФ осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Согласно п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) условия применения налоговых льгот устанавливаются актами налогового законодательства, контроль за соблюдением которых организациями-налогоплательщиками осуществляется в соответствии со ст. 30, 82 НК РФ налоговыми органами. Контроль за соблюдением условий получения иных преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области, помимо получения государственных гарантий, включает в себя и функции по контролю за соблюдением организациями условий инвестиционных договоров (ст. 8, 11 Федерального закона от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", ст. 9 Закона Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области", которые не подпадают так же как и контроль за получением налоговых льгот, под определение финансового контроля (ст. 270 БК РФ).

Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области - Цветнова Т.Б. заявление прокурора Нижегородской области признала частично, указала, что ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" установлено, что отдельными приложениями к закону Нижегородской области об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год утверждаются следующие показатели:

1) доходов областного бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

2) расходов областного бюджета по ведомственной структуре расходов областного бюджета;

3) расходов областного бюджета по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов;

4) источников финансирования дефицита областного бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

В заявлении прокурором Нижегородской области необоснованно указано, что перечень отдельных приложений к закону об исполнении бюджета не соответствует требованиям статьи 264.6 БК РФ.

Статьей 264.6 Кодекса установлено, что отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;

расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;

источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;

источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Показатели Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" полностью соответствуют показателям БК РФ, например:

- показатель доходов областного бюджета по кодам классификации доходов бюджетов, установленный пунктом 1 части 2 статьи 38 Закона области, соответствует показателю доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов, установленному третьим абзацем статьи 264.6 БК РФ;

- показатель расходов областного бюджета по ведомственной структуре расходов областного бюджета, установленный пунктом 2 части 2 статьи 38 Закона области, соответствует показателю расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета, установленному пятым абзацем статьи 264.6 БК РФ;

- показатель расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов, установленный пунктом 3 части 2 статьи 38 Закона области, соответствует показателю расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов, установленному шестым абзацем статьи 264.6 БК РФ;

- показатель источников финансирования дефицита областного бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, установленный пунктом 4 части 2 статьи 38 Закона области, соответствует показателю источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, установленному седьмым абзацем статьи 264.6 БК РФ.

Что касается показателя доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета, то согласно статье 20 БК РФ код вида доходов, код подвида доходов, и код классификаций операций сектора государственного управления являются составляющими кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Кроме того, приказом Министерства финансов РФ от 24 августа 2007 года N 74н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Согласно указанному приказу классификация доходов бюджетов (приложение 1 к Указаниям) является группировкой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Структура двадцатизначного кода классификации доходов бюджетов представлена в виде четырех составных частей:

1. Главный администратор доходов бюджета;

2. Вид доходов (группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент);

3. Подвид доходов;

4. Классификация операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Составляющие кодов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов урегулированы статьей 23 БК РФ. Согласно части 1 указанной статьи код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из:

1) кода главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов;

2) кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов;

3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Приказом установлено, что код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из 20 разрядов и включает:

1) код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов (1 - 3 разряды);

2) код группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов (4 - 17 разряды);

3) код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (18 - 20 разряды).

Таким образом, показатели установленные частью 2 статьи 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" соответствуют показателям, установленным статьей 264.6 БК РФ.

Согласны с требованиями прокурора о признании недействующим п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области".

Представитель Правительства Нижегородской области - Рыбарчук О.В. заявление прокурора Нижегородской области не признала и пояснила, что требования прокурора Нижегородской области о признании недействующей ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области", которой установлен перечень отдельных приложений к закону об исполнении областного бюджета, и которая якобы не содержит предусмотренные статьей 264.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации требования об отражении в отдельных приложениях показателей доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета; источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов, являются необоснованными.

Так, согласно статьям 20, 23 БК РФ коды классификации доходов и коды классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоят соответственно из:

- кода вида доходов, подвида доходов, кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов (статья 20 БК РФ "Классификация доходов бюджетов");

- кода группы, подгруппы, статьи, вида источника финансирования дефицита бюджета, а также кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (статья 23 БК РФ "Классификация источников финансирования дефицита бюджета").

Таким образом, указание в статье 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" на утверждение показателей доходов по кодам классификации доходов и по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджета является достаточным для соблюдения требований статьи 264.6 БК РФ.

Кроме того, классификация операций сектора государственного управления является новой составной частью бюджетной классификации Российской Федерации. До 1 января 2008 года коды статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления, относящиеся к расходам бюджетов, являлись кодами экономической классификации расходов бюджетов.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 N 74н, вступающим в силу с 1 января 2008 года, утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. Согласно указанному приказу классификация операций сектора государственного управления является составной частью классификации доходов и расходов бюджета, а также классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Например, структура двадцатизначного кода классификации доходов бюджетов представлена в виде четырех составных частей:

1. Главный администратор доходов бюджета;

2. Вид доходов;

3. Подвид доходов;

4. Классификация операций сектора государственного управления, относящаяся к доходам бюджетов.

Таким образом, ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" не противоречит статье 264.6 БК РФ.

Довод прокурора о том, что п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" расширен объем полномочий управления государственного финансового контроля Нижегородской области, установленный в статье 270 БК РФ, также является необоснованным по следующим основаниям.

Правовым основанием для принятия правовой нормы статьи 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" является ч. 2 ст. 157 БК РФ, согласно которой органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Следуя указанной норме права, предоставление отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов налоговых льгот или преимуществ, влечет за собой "недополучение" областным бюджетом денежных средств, которые при прочих условиях поступают в доход областного бюджета в виде собственных доходов бюджета (статьи 41, 47 БК РФ).

Соответственно изложенному, на основании п. 3 ч. 2 ст. 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" управление государственного финансового контроля Нижегородской области осуществляет контроль за использованием организациями независимо от их организационно-правовых форм по целевому назначению средств областного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области, за условиями предоставления организациям налоговых или иных льгот и преимуществ, предоставленных правовыми актами Нижегородской области. Проверке в данном случае подвергается не налогоплательщик, а недополученные собственные средства областного бюджета, при этом управление государственного финансового контроля Нижегородской области действует в рамках ч. 2 ст. 157 БК РФ, осуществляя контроль за исполнением доходной части областного бюджета. В ходе проведения проверок определяются своевременность и полнота взаимных расчетов организации, получившей налоговые или иные предусмотренные действующим законодательством льготы из областного бюджета, обоснованность, целесообразность и эффективность расходования средств, полученных из областного бюджета, из территориальных государственных внебюджетных фондов, использования областной собственности, обоснованности предоставления налоговых и других льгот и преимуществ.

Поскольку согласно ч. 2 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы либо приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом Российской Федерации, слово "получения" в п. 3 ч. 2 ст. 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" используется как термин, определяющий момент возникновения правоотношений, связанных с предоставлением налоговых или иных льгот и преимуществ, предоставленных за счет областного бюджета.

Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных исполнительными органами государственной власти, местными администрациями, определены ч. 2 ст. 157 БК РФ: они осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов (за исключением подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджета).

Частью 2 ст. 266 БК РФ установлено, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Как установлено п. 1 ст. 6 Закона Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" органы государственной власти Нижегородской области в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации и Нижегородской области, вправе осуществлять контроль за ходом инвестиционного процесса в Нижегородской области. Порядок осуществления контроля за ходом реализации инвестиционных соглашений и контроля за ходом реализации инвестиционного проекта на основании ч. 3 п. 1 ст. 11 того же Закона определяется Правительством области.

Исходя из содержания названных норм права, противоречий в содержании правовой нормы статьей 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" и Закона Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" не имеется.

В соответствии со статьей 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Анализ статей 157 и 270 БК РФ показывает, что полномочия органов государственного финансового контроля, определенные статьей 270 БК РФ, не являются исчерпывающими, в связи с чем оспариваемая прокурором правовая норма статьи 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области", основанная на другой норме - статье 157 БК РФ, не охватывается нормой статьи 270 БК РФ, а потому не может ей противоречить.

Представитель Министерства финансов Нижегородской области - Евсеева Н.А. заявление прокурора Нижегородской области не признала и пояснила, что доводы прокурора области о противоречии ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" ст. 264.6 БК РФ являются необоснованными так как утверждение показателей доходов по кодам классификации доходов фактически означает утверждение по кодам видов, кодам подвидов доходов, кодам классификации операций сектора государственного управления, поскольку согласно ст. 20 БК РФ код классификации доходов как раз и включает в себя код видов доходов, код подвидов доходов и код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета.

В отношении источников финансирования дефицита бюджета утверждение показателей по кодам классификации источников финансирования дефицита бюджета равнозначно утверждению показателей по кодам группы, подгруппы, статьи, вида и кодам классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (ст. 23 БК РФ).

Согласно ст. 20 Бюджетного кодекса РФ единый код классификации доходов бюджета - это совокупность нескольких кодов, в том числе:

- кода вида доходов,

- кода подвида доходов,

- кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Согласно ст. 23 БК РФ единый код классификации источников финансирования дефицита бюджета - это также совокупность нескольких кодов, в том числе:

- кода группы, подгруппы, статьи и вида

- кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Расшифровка единого кода классификации доходов (и единого кода классификации источников финансирования дефицита бюджета) имеется также в приказе Министерства финансов РФ N 74н от 24.08.07 г. "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ".

Согласно данного приказа структура кода классификации доходов бюджета представлена в виде нескольких детализирующих кодов, в том числе:

- вид доходов

- подвид доходов

- классификация операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета.

Структура кода классификации источников финансирования дефицита бюджета также состоит из детализирующих кодов, в том числе:

- кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицита бюджета,

- кода классификации операций сектора госуправления.

Указание в ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" на утверждение доходов по кодам классификации доходов автоматически означает, что будут утверждены вышеперечисленные детализирующие коды, поскольку код классификации доходов включает их в себя как составные части.

Таким образом, невозможно утвердить в законе об исполнении бюджета код классификации доходов, не утвердив при этом вышеперечисленные детализирующие коды, поскольку код классификации доходов как раз из них и состоит.

В ст. 264.6 БК РФ повторно расшифровывается, по каким конкретно кодам утверждаются доходы, что не имеет правового значения, поскольку на этот вопрос отвечает ст. 20 БК РФ.

Все вышесказанное относится в полной мере и к кодам классификации источников финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, из анализа статей 20, 23 БК РФ и приказа МФ РФ N 74н от 24.08.2007 г. следует, что указание в ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области на утверждение показателей доходов по кодам классификации доходов и по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджета является достаточным для соблюдения требований ст. 264.6 Бюджетного кодекса РФ.

Ежегодно в федеральном законе об исполнении федерального бюджета за очередной финансовый год утверждаются:

- показатели доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджета, а именно: по кодам видов, подвидов доходов и кодам классификации операций сектора государственного управления (Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2006 год" Приложение 1),

- показатели источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицита бюджета, а именно: по кодам группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицита бюджета, кодам классификации операций сектора госуправления (Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2006 год" Приложение 8).

По аналогичной схеме (по тем же кодам) утверждаются показатели доходов и источников финансирования дефицита бюджета ежегодно в законе Нижегородской области об исполнении областного бюджета за очередной финансовый год (приложения 1, 2 к Закону Нижегородской области "Об исполнении областного бюджета за 2006 год").

Таким образом, утверждение показателей доходов и источников финансирования дефицита бюджета по указанным кодам полностью соответствует утверждению аналогичных показателей в федеральном законе об исполнении федерального бюджета за очередной финансовый год.

Представители Управления государственного финансового контроля Нижегородской области - начальник Управления государственного финансового контроля Нижегородской области Кузьменко С.П., Марушина Е.А. заявление прокурора Нижегородской области не признали, указав, что заявление прокурора не содержит доводов о нарушении правовой нормой ст. 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц.

Правовым основанием для принятия оспариваемой прокурором Нижегородской области правовой нормы ст. 46 Закона Нижегородской области является ч. 2 ст. 157 БК РФ, согласно которой органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со ст. 56 НК РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Следуя указанной норме права, предоставление отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов налоговых льгот или преимуществ влечет за собой "недополучение" областным бюджетом денежных средств, которые при прочих условиях поступают в доход областного бюджета в виде собственных доходов бюджета, как установлено правовыми нормами ст. 41, 47 БК РФ.

Соответственно изложенному, на основании п. 3 ч. 2 ст. 46 Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" Управление государственного финансового контроля Нижегородской области осуществляет контроль за использованием организациями независимо от их организационно-правовых форм по целевому назначению средств областного бюджета и имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области, за условиями предоставления организациям налоговых или иных льгот и преимуществ, предоставленных правовыми актами Нижегородской области. Проверке в данном случае подвергается не налогоплательщик, а недополученные собственные средства областного бюджета, при этом Управление государственного финансового контроля Нижегородской области действует в рамках ч. 2 ст. 157 БК РФ, осуществляя контроль за исполнением доходной части областного бюджета. В ходе проведения проверок определяются своевременность и полнота взаимных расчетов организации, получившей налоговые или иные предусмотренные действующим законодательством льготы из областного бюджета, обоснованность, целесообразность и эффективность расходования средств, полученных из областного бюджета, из территориальных государственных внебюджетных фондов, использования областной собственности, обоснованности предоставления налоговых и других льгот и преимуществ.

Поскольку, согласно ч. 2 ст. 56 НК РФ налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы либо приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, слово "получения" в п. 3 ч. 2 ст. 46 Закона Нижегородской области используется как термин, определяющий момент возникновения правоотношений, связанных с предоставлением налоговых или иных льгот и преимуществ, предоставленных за счет областного бюджета.

Контрольные полномочия Управления государственного финансового контроля Нижегородской области по осуществлению последующего финансового контроля сходны с полномочиями Контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Нижегородской области - контрольного органа, созданного законодательным (представительным) органом государственной власти Нижегородской области - Законодательным Собранием Нижегородской области. При этом кроме контрольных полномочий, Управление наделено еще и административными полномочиями (полномочиями по привлечению к административной ответственности, установленной КоАП Нижегородской области).

В силу ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам), текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами) и последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов).

Соответственно этому, ч. 1 ст. 157 БК РФ установлены полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами: они осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов (последующий финансовый контроль), проводят экспертизы проектов указанных бюджетов (предварительный финансовый контроль), долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации (предварительный финансовый контроль - на стадии их принятия, последующий финансовый контроль - на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета, и текущий финансовый контроль - в остальных случаях).

Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных исполнительными органами государственной власти, местными администрациями, определены вышеназванной ч. 2 ст. 157 БК РФ: они осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов (за исключением подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджета).

Правовой нормой части 2 ст. 266 БК РФ установлено, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Законом Нижегородской области от 26.07.2004 N 84-З "О Контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Нижегородской области" (п. 1 ст. 10) установлено, что контрольные полномочия палаты распространяются на...предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм их собственности, общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, если они получают, перечисляют, используют средства областного бюджета, средства территориальных государственных внебюджетных фондов, или используют государственную собственность области либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами области льготы по налогам, сборам, иным платежам в областной бюджет и в территориальные государственные внебюджетные фонды.

Указанная норма права была принята во внимание при определении полномочий Управления государственного финансового контроля Нижегородской области.

Довод прокурора о противоречии правовой нормы п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" требованиям Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и Закона Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" основан не на нормах права, а на произвольном толковании прокурором содержания вышеназванной правовой нормы - п. 3 ч. 2 ст. 46. Закон Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" не является предметом настоящего судебного разбирательства, в связи с чем доводы прокурора, изложенные в абз. 5 стр. 3 заявления, являются несостоятельными.

Как установлено ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Сопоставив изложенные выше правовые нормы статьи 157 и 270 БК РФ, очевидно, что полномочия органов государственного финансового контроля, определенные статьей 270 БК РФ, не являются исчерпывающими, в связи с чем оспариваемая прокурором правовая норма статьи 46 Закона Нижегородской области, основанная на другой норме - ст. 157 БК РФ, не охватывается нормой статьи 270 БК РФ, а потому не может ей противоречить.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Законом Нижегородской области от 12.09.2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" регулируются отдельные вопросы бюджетного процесса в Нижегородской области, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области от 12.09.2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" отдельными приложениями к закону Нижегородской области об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

1) доходов областного бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

2) расходов областного бюджета по ведомственной структуре расходов областного бюджета;

3) расходов областного бюджета по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов;

4) источников финансирования дефицита областного бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Указанная норма закона Нижегородской области должна быть признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления настоящего решения в законную силу по следующим основаниям.

В силу п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли он определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии со ст. 264.6 БК РФ законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.

Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

Доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

Доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

Расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;

Расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;

Источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;

Источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Таким образом вышеуказанная статья федерального закона предполагает утверждать отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год шесть показателей, в то время как оспариваемая прокурором Нижегородской области ч. 2 ст. 38 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" предполагает утверждать отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год лишь четыре показателя, с чем согласиться нельзя.

Утверждения представителей Законодательного Собрания Нижегородской области - Цветновой Т.Б., Правительства Нижегородской области - Рыбарчук О.В., Министерства финансов Нижегородской области - Евсеевой Н.А. о том, что показатели установленные ч. 2 ст. 38 Закона области, соответствуют показателям, установленным ст. 264.6 БК РФ, поскольку такой отсутствующий показатель в Законе области как доходы бюджета по кодам видам доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета входит в показатель доходов областного бюджета по кодам классификации доходов бюджетов (ч. 2 п. п. 1 ст. 38 Закона области), а показатель источники финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов - в показатель источников финансирования дефицита областного бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов (ч. 2 п. 4 ст. 38 Закона области), не могут быть приняты во внимание, поскольку не основаны на законе и противоречат как было указано выше ст. 264.6 БК РФ.

Кроме того, судебная коллегия учитывает заявление представителя Законодательного собрания Нижегородской области Цветновой Т.Б. о том, что на сайте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации опубликован проект Федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2007 года" из которого следует, что к нему отдельными приложениями утверждаются показатели: доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов; доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета; расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета; расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов; источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов; источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицита бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов, что соответствует требованиям ст. 264.6 БК РФ. В законе же области отдельными приложениями не показаны показатели доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета; источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов, что не соответствует требования ст. 264.6 БК РФ.

Кроме того, судебная коллегия учитывает и то обстоятельство, что глава 25 "Исполнение Федерального бюджета" Бюджетного кодекса Российской Федерации утратила силу с 01.01.2008 года (см. Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ). Федеральным законом от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ (в редакции Федерального закона от 02.11.2007 г. N 247-ФЗ) настоящий Кодекс дополнен разделом VIII.1 "Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности", главой 25.1. "Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности", вступающими в силу с 1 января 2008 г., где и находится ст. 264.6. "Закон (решение) об исполнении бюджета", согласно которой законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.

Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:

доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;

доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;

расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;

расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;

источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;

источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Законом (решением) об исполнении бюджета также утверждаются иные показатели, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования для закона (решения) об исполнении бюджета.

В связи с изложенным не может быть принято во внимание, утверждение представителя Министерства финансов Нижегородской области о том, что по тем же кодам, что и в Законе Нижегородской области# утверждены показатели в Федеральном законе "Об исполнении федерального бюджета за 2006 год", что достаточно для соблюдения требований ст. 264.6 БК РФ.

Ссылка представителей Законодательного Собрания Нижегородской области, Правительства Нижегородской области, Министерства финансов Нижегородской области на ст. 20, 23 БК РФ, приказ Министерства финансов РФ N 74н от 24.08.2007 года "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" также является несостоятельной, поскольку они соответственно регулируют вопросы классификации доходов бюджета, классификации источников финансирования дефицитов бюджета, а вышеуказанный приказ издан в целях единства бюджетной политики и своевременного составления бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу ч. 2 п. 3 ст. 46 Закона Нижегородской области N 126-З от 12.09.2007 года "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.06.2008 г.) Управление государственного финансового контроля Нижегородской области осуществляет контроль за соблюдением организациями независимо от их организационно-правовых форм условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области.

Указанные положения Закона Нижегородской области также должны быть признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими по следующим основаниям.

Согласно ч. 2 ст. 266 БК РФ формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Положением об Управлении государственного финансового контроля Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 23.07.2008 г. N 297 Управление государственного финансового контроля Нижегородской области образовано в соответствии с Законом Нижегородской области от 3.10.2007 года N 129-З "О Правительстве Нижегородской области", является функциональным органом исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющим государственный финансовый контроль в финансово-бюджетной сфере на территории Нижегородской области (п. 1.1). Управление входит в систему органов исполнительной власти Нижегородской области (п. 1.2).

В соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 157 БК РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Согласно ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Таким образом из анализа вышеуказанных статей Федерального закона следует, что Управление государственного финансового контроля Нижегородской области созданное высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Правительством Нижегородской области) осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Таких контролирующих функций как соблюдение организациями независимо от их организационно-правовых форм условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области у Управления государственного финансового контроля Нижегородской области Федеральным законом не предусмотрено.

Таким образом данная норма Закона Нижегородской области неправомерно расширяет объем полномочий Управления государственного финансового контроля Нижегородской области, с чем согласиться нельзя.

Следовательно п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.07.2008 г.) следует признать противоречащим Федеральному закону и недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения суда.

Утверждение представителей Правительства Нижегородской области, Управления государственного финансового контроля Нижегородской области о необоснованности утверждений прокурора Нижегородской области о том, что данная норма неправомерно расширяет объем полномочий органа финансового контроля, установленный ст. 270 БК РФ, т.к. контроль за получением налоговых льгот и преимуществ не подпадает под понятие финансового контроля, данного ст. 270 БК РФ, и относится к полномочиям налоговых органов, не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

В соответствии с п. "в" п. 1 ст. 1, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с п. 2 ст. 157 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ) органы государственного финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Статья изложена в главе 18 "Полномочия участников бюджетного процесса" раздела V "Участники бюджетного процесса" в ряду норм, регламентирующих полномочия других участников бюджетного процесса, указанных в ст. 152 БК РФ, и содержит нормы, определяющие компетенцию органов государственного финансового контроля.

В силу ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. Статья содержится в главе 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль".

Таким образом, нормы ст. 270 БК РФ являются специальными по отношению к ст. 157 БК РФ в части последующего финансового контроля, конкретизируя, какой именно контроль за исполнением бюджета осуществляется контрольными органами, созданными органами исполнительной власти субъектов РФ как участниками бюджетного процесса.

При этом надзор за поступлением доходов в бюджет субъекта РФ не остается вне сферы государственного контроля.

Согласно п. 1 ст. 82 НК РФ налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Кодексом.

Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Кодексом.

В соответствии с п. 1 ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

Согласно ст. 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы РФ относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты.

Следовательно, налоговыми органами осуществляется контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах и в части поступлений в бюджеты субъектов РФ.

В силу ст. 1, 3 Закона РФ от 21.03.1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" налоговые органы РФ - единая система контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов. Налоговые органы в своей деятельности руководствуются в том числе нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов.

В соответствии с п. 2 ст. 17 НК РФ в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Согласно п. 1 ст. 56 НК РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Таким образом, правовые акты, устанавливающие налоговые льготы, в том числе основания для их использования налогоплательщиком, относятся к законодательству о налогах и сборах (ст. 1 НК РФ). Контроль за обоснованностью получения налоговых льгот налогоплательщиком фактически представляет собой контроль за обоснованностью отнесения налогоплательщика при предоставлении налоговой льготы к категории лиц, имеющих право на их получение, наличием оснований для использования льгот налогоплательщиком - налоговый контроль (компетенция налоговых органов).

Согласно п. 3 ст. 26.22 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков, начисления и уплаты налогов и сборов в бюджет субъекта РФ, местные бюджеты и предоставляют в финансовый орган субъекта РФ соответствующие данные по форме и в сроки, которые установлены Правительством РФ.

Вопросы экономической целесообразности предоставления налоговых льгот тем или иным категориям лиц, опосредованно связанные с вопросами исполнения доходной части бюджета субъекта РФ, могут устанавливаться уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ (в том числе, при наличии соответствующих норм в нормативном правовом акте субъекта РФ - Управлением государственного финансового контроля области), однако это не будет являться государственным финансовым контролем, исходя из смысла ст. 270 БК РФ.

При этом предусмотрены механизмы контроля за исполнением доходной части бюджета, в том числе поступлением неналоговых доходов (ст. 41, 47 БК РФ). Так, главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов (ст. 269 БК РФ). Контроль за исполнением бюджетов, в том числе доходной части, могут осуществлять контрольные органы, созданные законодательными органами субъекта РФ (ст. 265 БК РФ).

Предоставление преимуществ, не связанных с выделением бюджетных средств, осуществляется в порядке, строго регламентированном нормами права, в частности инвестиционным законодательством, законодательством о защите конкуренции.

Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов РФ, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Предоставление преимуществ хозяйствующим субъектам в данном случае охватывается понятием государственной помощи, закрепленным в п. 20 ст. 4 Федерального закона, предоставление которой также строго регламентировано. Соблюдение требований Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 г. контролирует федеральный антимонопольный орган (ст. 20 - 21).

В сфере инвестиционной поддержки, не связанной с предоставлением инвестиций из бюджета области, действует Закон Нижегородской области от 31.12.2004 г. N 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области". Пунктом 4 ст. 9 Закона установлено, что Правительство области осуществляет контроль за исполнением инвесторами принятых на себя обязательств по реализации приоритетных инвестиционных проектов. Данная норма принята по аналогии с п. 6 ст. 15 Федерального закона от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в виде капитальных вложений".

Согласно ст. 17, 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 38 Устава Нижегородской области Правительство области для осуществления своих полномочий может создавать отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти и контролировать деятельность указанных органов.

Таким образом, Правительство Нижегородской области вправе возлагать путем принятия соответствующего нормативного правового акта свои полномочия на создаваемые им органы государственной власти, в том числе на Управление государственного финансового контроля, однако реализация указанных полномочий не будет осуществлением бюджетного контроля (ст. 270 БК РФ).

Не может быть принято во внимание утверждение представителей Управления государственного финансового контроля Нижегородской области о том, что оспариваемый прокурором Нижегородской области п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 года N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" принят в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 11.01.1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", поскольку указанный Федеральный закон определяет именно статус и задачи Счетной палаты Российской Федерации, принципы осуществления контроля, область действия контрольных полномочий Счетной палаты, а не какого-то другого контролирующего органа (ст. 1, 2, 3, 12 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"), и в силу ст. 167.1 БК РФ Счетная палата Российской Федерации обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и настоящим Кодексом.

Что же касается утверждений представителей Управления государственного финансового контроля Нижегородской области о том, что заявление прокурора Нижегородской области не содержит указаний о нарушении правовой нормой ст. 46 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, то они также не могут быть приняты во внимание, поскольку согласно п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

С учетом изложенного, судебная коллегия считает необходимым заявление прокурора Нижегородской области удовлетворить и признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу ч. 2 ст. 38, п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.06.2008 г.).

Руководствуясь ст. 194, 198 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления настоящего решения суда в законную силу ч. 2 ст. 38, п. 3 ч. 2 ст. 46 в части слов "а также соблюдением условий получения ими налоговых и иных льгот и преимуществ, предусмотренных правовыми актами Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 12.09.2007 г. N 126-З "О бюджетном процессе в Нижегородской области" (ред. от 06.06.2008 г.).

О принятом решении сообщить в газете "Нижегородские новости".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение 10 дней.

Председательствующий

Г.И. Дороднов