Решение Нижегородского областного суда от 25 февраля 2010 г. N 3-29/10 Поскольку своим постановлением Правительство области изменило очередность предоставления мест детям сотрудников милиции в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности, установленную Федеральным законом "О милиции", чем превысило свои полномочия, суд удовлетворил требование Прокурора и признал недействующим спорный нормативный акт

Решение Нижегородского областного суда
от 25 февраля 2010 г. N 3-29/10

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 мая 2010 г. N 9-Г10-10 настоящее решение оставлено без изменения

25 февраля 2010 года судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда

В составе председательствующего судьи: Самарцевой В.В.

При секретаре судебного заседания А.

При участии прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Кондакова Д.Д.

Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующим постановления Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" установила:

Прокурор Нижегородской области (далее по тексту - прокурор области) обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 г. N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности".

Доводы заявления прокурора области мотивированы следующими обстоятельствами.

Правительство Нижегородской области (далее по тексту - Правительство области) постановлением от 08.02.2005 N 25 утвердило порядок внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности.

Однако, абзацем 2 ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г. N 1026-1 "О милиции" установлено, что детям сотрудников милиции, детям сотрудников милиции, погибших (умерших) в связи с осуществлением служебной деятельности либо умерших до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения службы, а также детям сотрудников милиции, получивших в связи с осуществлением служебной деятельности телесные повреждения, исключающие для них возможность дальнейшего прохождения службы, по месту жительства их семей в первоочередном порядке предоставляются места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.

Таким образом, постановление Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 г. N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" противоречит федеральному законодательству.

18.12.2009 г. прокуратурой Нижегородской области на указанное постановление принесен протест N 21-04/26-09. Правительством Нижегородской области требования протеста необоснованно отклонены (ответ от 31.12.2009 г. N 001-17635/09-0-2).

Согласно абзацу 2 ст. 31 Закона Российской Федерации "О милиции" к полномочиям субъекта Российской Федерации по данному вопросу относится только определение порядка первоочередного предоставления мест в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности.

В соответствии с абзацем 5 ст. 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов).

Таким образом, по мнению прокурора области, в данном случае речь идет о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи, носящих финансовый (материальный) характер.

Следовательно, предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности не относится к указанным в Законе дополнительным мерам, поскольку не является финансовой (материальной) поддержкой или помощью.

Прокурор области в заявлении просил признать оспариваемое постановление Правительства области от 08.02.2005 г. N 25 противоречащим федеральному закону и недействующим со дня его принятия.

Участвующий в судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области Кондаков Д.Д. полностью поддержал доводы заявления прокурора области и просил суд удовлетворить это заявление.

Представитель Правительства Нижегородской области по доверенности Р. с доводами заявления прокурора области не согласилась и просила отказать прокурору области в удовлетворении его требований.

В обоснование своих возражений представитель Правительства Нижегородской области Р. суду пояснила следующие мотивы.

Правительство Нижегородской области при вынесении оспариваемого постановления руководствовалось положениями ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, п.п. 3.1, 24 п. 2 ст. 26.3, ч. 33 ст. 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Кроме того, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Представитель Правительства Нижегородской области Р. просила суд отказать прокурору области в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы заявления прокурора области, заслушав участвующего в судебном заседании прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Кондакова Д.Д., просившего удовлетворить заявление, заслушав возражения представителя Правительства Нижегородской области Р., судебная коллегия находит заявление прокурора области обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим мотивам и основаниям.

В соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с положениями п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, верховный суд республики, краевой, областной суд... рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Постановление Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 года N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" является нормативным правовым актом, так как принято в установленном порядке исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливает правовые нормы, обязательные для исполнения неопределенному кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, им предусмотренные.

Оспариваемое постановление Правительства области опубликовано 02.04.2005 г. в издании "Нижегородские новости" N 57 (3229) и в издании "Правовая среда" N 22 (588).

Суд рассматривает дела, возникшие из публичных правоотношений по заявлению прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (п. 1 ч. 1 ст. 245 ГПК РФ).

Поэтому рассмотрение заявления прокурора области подлежит рассмотрению Нижегородским областным судом в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.

В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Постановление Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 года N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" устанавливает правила внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в соответствии с ч. 2 ст. 31 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции".

Положениями части 2 ст. 31 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции" предусмотрено право на первоочередное предоставление детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.

Таким образом, Правительство области в оспариваемом постановлении от 08.02.2005 г. N 25, установило правила предоставление детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности не в первоочередном, а во внеочередном порядке. То есть, по сути, своим постановлением Правительство области изменило очередность предоставления мест детям сотрудников милиции в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности, установленную Федеральным законом "О милиции".

Иными словами, Правительство области изменило положения части 2 ст. 31 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции", чем превысило свои полномочия.

Поэтому судебная коллегия считает возможным согласиться с доводами заявления прокурора области, признав их обоснованными.

Проверяя обоснованность возражений Правительства области в части доводов о том, что Правительство области при принятии оспариваемого постановления руководствовалось положениями п.п. 3.1, 24 п. 2 ст. 26.3, ч. 33 ст. 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), а поэтому не превысило своих полномочий, судебная коллегия не может согласиться по следующим мотивам.

Судебная коллегия соглашается с тем, что по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Однако, по мнению судебной коллегии, положения ч. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ следует применять в совокупности с п. 13.1 ч. 2 ст. 26.3 этого же Закона. Тогда из совокупности приведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, в том числе и региональные программы, вне зависимости от наличия федеральных законов, устанавливающих указанное право, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по вопросу организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации.

Оспариваемым постановлением Правительства области регулируются вопросы предоставления льготной очереди в детские дошкольные учреждения и оздоровительные лагеря независимо от формы собственности.

При этом оспариваемым постановлением Правительства области изменен порядок очередности предоставления мест детям сотрудников милиции в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности, установленный Федеральным законом.

Очередность предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи, не относится к мерам социальной поддержки семей, имеющих детей, носящих финансовый (материальный) характер, которая предоставляется за счет средств бюджета области.

Следовательно, предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности не относится к указанным дополнительным мерам социальной поддержки в том смысле как это указано в ст. 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку не является финансовой (материальной, или денежной) поддержкой или помощью.

Поэтому, не смотря на то, что оспариваемым постановлением Правительства области улучшено положение указанной категории граждан, постановление Правительства области формально изменило Федеральный закон от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции". Субъект Российской Федерации не наделен полномочиями корректирования и изменения федеральных законов, принятых представительным органом государственной власти Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия признает заявление прокурора области обоснованным, убедительным и подлежащим удовлетворению.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если судом будет установлено, что оспариваемый нормативный акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный акт действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного времени.

В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", изложенными в пункте 28, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оспариваемое постановление Правительства области было принято 8 февраля 2005 года, и установленные им права были уже реализованы, при этом были непосредственно затронуты права и свободы граждан и организаций. Поэтому судебная коллегия считает целесообразным признать постановление Правительства области от 08.02.2005 г. N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда или сообщение о решении суда подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был опубликован нормативный правовой акт, судебная коллегия считает необходимым возложить обязанность по опубликованию сведений о настоящем решении в средстве массовой информации - газете "Нижегородские новости", в котором оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован, на Правительство Нижегородской области.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия, решила:

Заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующим постановления Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" - удовлетворить.

Признать недействующим постановление Правительства Нижегородской области от 08.02.2005 г. N 25 "Об утверждении порядка внеочередного предоставления детям сотрудников милиции мест в дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности" со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Обязать Правительство Нижегородской области опубликовать сведения о решении в средстве массовой информации - газете "Нижегородские новости", в котором оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован, после вступления настоящего решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение 10 дней со дня вынесения его в окончательной форме.

Председательствующий

В.В. Самарцева