Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31 июля 2006 г. N А43-43641/2005-9-1249 Суд кассационной инстанции отменил обжалуемые судебные акты и признал недействительным оспариваемое распоряжение Администрации, установив, что данный ненормативный акт представляет собой ограничение свободы осуществления предпринимательской деятельности как одной из основ гражданского законодательства (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 31 июля 2006 г. N А43-43641/2005-9-1249
(извлечение)

Резолютивная часть постановления оглашена 27.07.2006

Индивидуальный предприниматель обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации города Нижнего Новгорода (далее администрация) от 27.09.2005 N 4131-р "О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе площади Революции г. Н. Новгорода" и незаконными действий главы администрации Нижнего Новгорода по выполнению данного распоряжения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Фонд содействия общественным инициативам "Возрождение" (далее ФСОО "Возрождение", Фонд).

Решением от 17.01.2006 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 21.04.2006 производство по делу в части заявленных предпринимателем требований о признании незаконными действий главы администрации Канавинского района города Нижнего Новгорода по выполнению оспариваемого распоряжения прекращено в связи с отказом от данной части заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Предприниматель не согласился с принятыми по делу судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Нижегородской области.

Заявитель считает, что суд нарушил часть 1 статьи 8, часть 1 статьи 34, статьи 55 и 71 - 73 Конституции Российской Федерации, статью 1, пункт 1 статью 2, пункт 1 статьи 9, пункт 2 статьи 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 3 - 5, 7 Закона Российской Федерации от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности", Федеральный закон от 25.07.1998 N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом", пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 N 65 "О свободе торговли", статью 37 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы от 29.01.1998 N 1, Регламент рассмотрения и выдачи документов на размещение нестационарной сети мелкорозничной торговли, общественного питания и предоставления услуг на территории города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 27.06.2003 N 70, части 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По мнению предпринимателя, оспариваемое распоряжение принято администрацией с превышением предоставленных ей полномочий; ни федеральное, ни местное законодательство не предоставляет органам местного самоуправления право на запрещение торговли; запрет на осуществление предпринимательской деятельности в сфере торговли может быть установлен лишь Федеральным законом; суд неправомерно возложил на предпринимателя обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого распоряжения закону, а именно по доказыванию упорядоченности (не стихийности) и законности торговли в подземных переходах. Подробно доводы. изложены в кассационной жалобе.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка и имеется в виду статья 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В отзыве на кассационную жалобу администрация возразила против доводов предпринимателя, считает вынесенные судебные акты в части выводов об отсутствий оснований для признания недействующим оспариваемого ненормативного акта законными и обоснованными.

Администрация не согласилась с частью выводов апелляционной инстанции Арбитражного суда Нижегородской области, изложенных в мотивировочной части постановления, поэтому также обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть этого судебного акта.

Администрация считает, что суд апелляционной инстанции нарушил статьи 167 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 1, 3 и 5 Закона Российской Федерации от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" и не учел пунктов 6.16 и 7.4 СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений", утвержденных постановлением Министерства строительства Российской Федерации 13.02.1997 N 18-7, положений пункта 1.21 СНиП 25.05.03-84* "Мосты и трубы". По мнению администрации, договоры аренды и субаренды подземных переходов и тоннелей в районе площади Революции города Нижнего Новгорода являются ничтожными, так как не соответствуют Закону Российской Федерации от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" и требованиям названных строительных норм и правил. При этом нарушения, допущенные при размещении торговых мест в указанных местах, носят неустранимый характер. Подробно доводы администрации изложены в кассационной жалобе.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер СНиП "Мосты и трубы" следует читать: "2.05.03-84*"

Представители предпринимателя и администрации в судебном заседании поддержали позиции, изложенные в их кассационных жалобах, и возразили против доводов друг друга.

ФСОИ "Возрождение" в отзыве на кассационную жалобу администрации и его представитель в судебном заседании поддержали позицию и возразили против доводов администрации.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 27.07.2006.

Законность судебных актов Арбитражного суда Нижегородской области проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, администрация приняла 21.11.2003 и 02.02.2004 распоряжения N 3595-р и 269-р соответственно о предоставлении ФСОИ "Возрождение" в аренду сроком на пять лет имущества Муниципальной имущественной казны города Нижнего Новгорода.

Во исполнение данного распоряжения администрация и ФСОИ "Возрождение" заключили договоры от 02.02.2002 N 11.003.А и 11.004.А, в соответствии с которыми Фонд принял в арендное пользование тоннельные переходы из здания Московского вокзала на станцию метро "Московская" и с площади Революции на Московское шоссе. На основании пункта 3.2.4. названных договоров арендатор имеет право предоставлять в субаренду часть площадей, предназначенных для размещения торговых точек, но не более 15 процентов от общей площади арендуемого имущества при условии предварительного согласования мест размещения торговых точек с муниципальным предприятием города Нижнего Новгорода "Инженерная защита города". В этот же день помещения переданы арендатору.

Индивидуальный предприниматель и ФСОИ "Возрождение" (в рамках предоставленных последнему приведенным договором прав) заключили договоры субаренды от 11.01.2005 торговых мест в тоннельном переходе под площадью Революции в соответствии со схемой расположения стеллажей в тоннеле, согласованной с МП "Инженерная защита города".

Администрация города, руководствуясь статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 37 Устава города Нижнего Новгорода с учетом решений антитеррористических комиссий города Нижнего Новгорода и Нижегородской области приняла распоряжение от 27.09.2005 N 4131-р "О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе площади Революции города Нижнего Новгорода". обжаловала данное распоряжение в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 8, частью 3 статьи 17, статьями 34 и 37 Конституции Российской Федерации, статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3 и 5 Закона Российской Федерации "О безопасности", пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 N 65 "О свободе торговли", пунктом 7 статьи 11, статьями 37 и 39 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы от 29.01.1998 N 1, пунктом 5.1. Регламента рассмотрения и выдачи документов на размещение нестационарной сети мелкорозничной торговли, общественного питания и предоставления услуг на территории города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 27.06.2003 N 70, пунктом 3 Положения о городской антитеррористической комиссии, утвержденного распоряжением главы администрации города Нижнего Новгорода от 19.02.2003 N 391-р, требованиями СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений", утвержденных постановлением Министерства строительства Российской Федерации 13.02.1997 N 18-7, и СНиП 25.05.03-84* "Мосты и трубы". При этом суд первой инстанции исходил из того, что торговые места в тоннельных (подземных) переходах не отведены предпринимателям в установленном порядке (нет паспортов торгового места); существующее размещение торговых мест создает реальную угрозу безопасности людей, поскольку препятствует использованию переходов по прямому назначению, не соответствует требованиям строительных норм и носит неустранимый характер.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер СНиП "Мосты и трубы" следует читать: "2.05.03-84*"

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь аналогичными нормами права, а также статьями 167 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласился с выводами суда первой инстанции о необходимости получения предпринимателем паспорта торгового места, а также о нарушении требований Закона Российской Федерации "О безопасности" существующим расположением торговых мест в тоннельных переходах, но поддержал позицию Тюриной С.Б. об отсутствии оснований для признания договоров аренды ничтожными.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа счел, что судебные акты подлежат отмене.

В соответствии с подпунктом 21 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам ведения муниципальных образований, которые могут разрешаться органами местного самоуправления, отнесено создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Материалы дела свидетельствуют о том, что администрация в рамках предоставленных ей названной нормой полномочий издала распоряжения от 21.11.2003 и 02.02.2004 N 3595-р и 269-р соответственно о предоставлении ФСОИ "Возрождение" в аренду сроком на пять лет имущества Муниципальной имущественной казны города Нижнего Новгорода и заключила с ФСОИ "Возрождение" договоры от 02.02.2002 N 11.003.А и 11.004.А аренды тоннельных переходов, на основании которых уполномочила Фонд сдавать часть площадей этих переходов в субаренду при условии предварительного согласования мест размещения торговых точек с муниципальным предприятием города Нижнего Новгорода "Инженерная защита города".

Администрация не отрицает, что ФСОИ "Возрождение" выполнил условия названных договоров, в том числе согласовал с МП "Инженерная защита города" места размещения торговых мест.

При таких обстоятельствах у Арбитражного суда Нижегородской области отсутствовали основания для вывода о том, что торговые места в тоннельных переходах не были отведены администрацией в установленном порядке.

С учетом изложенного ссылки Арбитражного суда Нижегородской области на Регламент рассмотрения и выдачи документов на размещение нестационарной сети мелкорозничной торговли, общественного питания и предоставления услуг на территории города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 27.06.2003 N 70, признаны необоснованными. Более того, постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 10.05.2006 N 1485 действие названного Регламента приостановлено.

Действительно, в соответствии с пунктом "м" статьи 71, частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 1, 2, 4 и 5 Закона Российской Федерации "О безопасности", статьями 1, 6 и 7 Федерального закона от 25.07.1998 N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом", пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 06.11.98 N 1302 "О Федеральной антитеррористической комиссии" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уполномочены создавать региональные антитеррористические комиссии, решения которых являются обязательными для всех органов власти, а также предприятий, учреждений и организаций Нижегородской области. Однако, создание антитеррористических комиссий на местном уровне (городских) в период рассматриваемых отношений не было предусмотрено федеральным законодательством.

В рамках полномочий, предусмотренных в названных нормах, администрация Нижегородской области постановлением от 07.05.1999 N 122 образовала областную антитеррористическую комиссию.

Таким образом, издание администрацией оспариваемого распоряжения во исполнение решения областной антитеррористической комиссии, по существу, осуществлено в рамках установленного федеральным законодательством механизма реагирования на возникновение угрозы защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Вместе с тем по смыслу статей 1 (части 1), 19 (частей 1 и 2), 34 и 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как правовом государстве законы и нормативные правовые акты должны содержать четкие и понятные нормы. Аналогичное положение распространяется и на ненормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В статье 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации установлено право на свободу предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 N 65 "О свободе торговли" предприятиям независимо от форм собственности, а также гражданам предоставлено право осуществлять торговлю без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством.

На основании пункта 4 названного Указа предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений.

Материалы дела свидетельствуют о том, что спорным распоряжением, администрация фактически расторгает в одностороннем порядке заключенные с ФСОИ "Возрождение" договоры аренды по мотиву обеспечения безопасности людей в искомых подземных переходах, что свидетельствует о прекращении договоров субаренды торговых мест.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 06.06.2000 N 9-П, ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости и быть соразмерны конституционнозначимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе.

Оспариваемое распоряжение администрации представляет собой ограничение свободы осуществления предпринимательской деятельности как одного из общих начал гражданского законодательства, а в конечном счете - и ограничение конституционных прав и свобод. Оно может быть признано допустимым лишь в том случае, если не нарушает требований Конституции Российской Федерации, в том числе установленных ее статьей 55 (часть 3).

Представленные в материалы дела распоряжение администрации от 27.09.2005 N 4131-р и решение областной антитеррористической комиссии от 26.10.2004 N 6 не содержат ссылок ни на юридические, ни на фактические обстоятельства, обосновывающие ограничение предусмотренного в части 1 статьи 34 Конституции права на свободу предпринимательской деятельности. В то время как на основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону возложена на администрацию.

Из материалов дела усматривается, что документы, оцененные судами первой и апелляционной инстанции, как доказательства, подтверждающие довод администрации о нарушении размещением торговых мест в подземных переходах требований СНиП 25.05.03-84* "Мосты и трубы", в частности акты обследования подземных переходов от 12.01.2006 составлены после вынесения оспариваемого распоряжения и решения антитеррористической комиссии. При этом данные акты содержат противоречивые сведения, поскольку в акте обследования названных тоннельных переходов от 20.10.2005 (лист дела 48) ширина торгового места определена в 1,5 метра от стены.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер СНиП "Мосты и трубы" следует читать: "2.05.03-84*"

В соответствии с пунктом 2 статьи 407 Гражданского кодекса Российской Федерации прекращение обязательства по требованию одной из сторон допускается только в случаях, предусмотренных законом или договором.

При таких обстоятельствах распоряжение администрации с учетом требований названной нормы и положений Закона Российской Федерации "О безопасности" является незаконным, так как в материалах дела отсутствуют доказательства о возникновении каких-либо обстоятельств, создающих непосредственную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства на моменты принятия решения областной антитеррористической комиссией и издания администрацией оспариваемого распоряжения.

Более того, при рассмотрении кассационных жалоб Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации Нижнего Новгорода по делам N А43-14918/2005-13-370, А43-14917/2005-13-369 по спору между Комитетом и ФСОИ "Возрождение" о расторжении договоров аренды от 02.02.2004 N 11.003.А и N 11.004.А Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа установил, что арендатор принимает все необходимые меры для уменьшения риска возникновения чрезвычайной ситуации и совершения террористического акта.

В силу изложенного доводы администрации о ничтожности спорных договоров аренды также признаются необоснованными.

При таких обстоятельствах распоряжение администрации города Нижнего Новгорода от 27.09.2005 N 4131-р является незаконным, поэтому решение и постановление Арбитражного суда Нижегородской области подлежат отмене.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 2 части 1), 288 (пунктами 1 и 2 части 2) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение от 17.01.2006 и постановление апелляционной инстанции от 21.04.2006 по делу N А43-43641/2005-9-1249 Арбитражного суда Нижегородской области в части отказа индивидуальному предпринимателю в удовлетворении заявленного требования о признании недействительным распоряжения администрации города Нижнего Новгорода от 27.09.2005 N 4131-р "О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе площади Революции города Нижнего Новгорода" отменить.

Признать недействительным распоряжение администрации города Нижнего Новгорода от 27.09.2005 N 4131-р "О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе площади Революции города Нижнего Новгорода".

Возвратить индивидуальному предпринимателю 1 000 рублей государственной пошлины с кассационной жалобы, уплаченной по квитанции к приходному кассовому ордеру от 30.06.2006.

Выдать справку на возврат 1 000 рублей государственной пошлины.

Возвратить индивидуальному предпринимателю 100 рублей государственной пошлины за рассмотрение дела в первой инстанции.

Арбитражному суду Нижегородской области выдать справку на возврат 100 рублей государственной пошлины.

Возвратить Фонду содействия общественным инициативам "Возрождение" 1 000 рублей государственной пошлины с апелляционной жалобы, уплаченной по платежному поручению от 16.02.2006 N 163.

Арбитражному суду Нижегородской области выдать справку на возврат 1 000 рублей государственной пошлины.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.