Постановление Городской Думы г.Дзержинска Нижегородской области от 30 августа 2006 г. N 109 "Об утверждении Программы реформирования муниципальных финансов в городе Дзержинске в 2006 - 2008 годах"

1.5.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2007-2008 годах планируется осуществить основной комплекс подготовительных работ по созданию рынка бюджетных услуг. Сегодня объектами бюджетного финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы, больницы, библиотеки и т.п.), которые получают бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку эти ассигнования не значительны и распределяются на всех равными долями, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей работников бюджетной сферы теряют интерес к своей работе. В то же время подход к финансированию учреждений и организаций предполагает возможность использования бюджетных средств на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, в то время как действительно необходимые по существу услуги остаются без должной финансовой поддержки. В этой связи крайне важно определить, в каких услугах действительно нуждаются жители города Дзержинска, какого качества и в каком объеме они должны быть представлены, а также порядок их закупки и финансирования.

Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать муниципальные заказы или муниципальные бюджетные задания на них на наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и немуниципальные организации, что, с одной стороны, позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой, снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг). Врач, учитель, библиотекарь или любой другой работник социальной сферы вправе рассчитывать на достойное вознаграждение результатов своего профессионализма.

Создание конкурентной среды на рынке бюджетных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества.

В рамках настоящей Программы предполагается усилить работу по оптимизации сети учреждений, предоставляющих общественные услуги, в том числе с рассмотрением вопроса об их частичном переводе в форму немуниципальных организаций. Эта работа должна быть проведена в отношении отдельных учреждений. В течение ближайших двух лет нужно провести первые эксперименты по апробации финансово-экономических взаимоотношений в сфере оказания бюджетных услуг между их заказчиком администрацией муниципалитета и немуниципальными организациями исполнителями услуг. Это позволит выработать типовую модель таких взаимоотношений для их построения в будущем.

1.5.2. Внедрение системы бюджетирования,
ориентированного на результат

Планируется провести переоценку функциональных задач, стоящих перед структурными подразделениями администрации, ответственными за вопросы оказания бюджетных услуг. В данной сфере необходимо повысить роль планирования, ввести обязательность установления плановых заданий (в соответствии с функциональными задачами отраслевых подразделений), а также системы отчетов по их выполнению. В результате должна быть отработана система принятия и реализации отраслевых программ генерации общественных услуг, в том числе на среднесрочную перспективу, индикаторов оценки их результативности, а также система корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.

Проводимая на уровне муниципалитета бюджетная реформа предусматривает в качестве важнейшего ориентира реформирования внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь планируется поэтапно перейти от простого определения перечня приоритетных задач, решаемых в рамках бюджета, к формированию бюджета на основе запланированных к достижению результатов. Иными словами, должен произойти эволюционный переход от принципа "деления бюджетного пирога между просителями", когда необъективное преимущество в финансировании могут получать наиболее настойчивые производители бюджетных услуг, к принципу выделения бюджетных ресурсов в соответствии с объемом и качеством общественных услуг.

Внедрение новой системы бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, под достижение которых были выделены ассигнования из бюджета.

Перспективы социально-экономического развития должны иметь твердую финансовую основу. Впервые в увязке со среднесрочным социально-экономическим планированием в рамках Программы реформирования намечается разработка среднесрочного финансового плана, с учетом показателей которого будет осуществляться подготовка бюджета на среднесрочную перспективу.

1.5.3. Совершенствование инвестиционных проектов

В 2007-2008 годах продолжится работа по совершенствованию процедур отбора для финансирования из муниципального бюджета инвестиционных проектов. Основным критерием их бюджетной поддержки будет являться финансовая и социальная эффективность, а также общественная полезность и значимость. Здесь будет определен и нормативно закреплен более четкий порядок оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, на основе которого будет осуществляться мониторинг реализации инвестиционных проектов, финансируемых из бюджетных средств. Выявляемое в ходе мониторинга отсутствие реального эффекта или значительное снижение эффективности инвестиционного проекта от запланированного уровня будет являться основанием для досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов или их корректировки. Результаты мониторинга эффективности должны стать достоянием гласности. В результате должны быть исключены случаи отвлечения средств бюджета на неоправданную поддержку неэффективных инициатив.

Способность муниципального бюджета к удовлетворению общественных запросов предопределяется состоянием его доходной базы. Поэтому одним из направлений предстоящей реформы будет являться внедрение оптимальных процедур работы с доходной базой бюджета. В этой связи предполагается совершенствование системы учета задолженности перед бюджетом (недоимки), рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Структурные управления Администрации должны иметь возможность в любой момент получить информацию о просроченных налоговых обязательствах налогоплательщиков, стоимости и эффективности предоставленных муниципалитетом налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, что обеспечит взвешенность принимаемых решений. Отработанные процедуры налогового мониторинга, в свою очередь, позволят экономистам муниципалитета контролировать ситуацию с налоговой базой, своевременно выявлять складывающиеся негативные тенденции и адекватно реагировать на их возникновение. Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности обеспечит за ними общественный контроль и повысит ответственность как инициаторов льгот, так и лиц, которым они были предоставлены.

1.5.4. Создание условий для развития доходной базы

На состояние доходной базы бюджета города Дзержинска прямое влияние оказывают поступления неналоговых доходов, в частности, доходы от муниципальной собственности. В этом направлении планируется расширить сферу оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности, независимыми оценщиками. Получение независимой рыночной оценки позволит не допустить ошибок в определении базовой цены продажи собственности, а также определять оптимальные размеры арендной платы.

В целях совершенствования долговой политики планируется внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия муниципалитетом долговых обязательств, а также формализация процедур предоставления муниципальных гарантий. Принятие муниципалитетом новых долговых обязательств должно происходить на основе расчета объема возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципалитета. Методология проведения расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств и расчета платежеспособности бюджета будет разработана и утверждена нормативным правовым актом. Расчет платежеспособности муниципального образования должен осуществляться с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность.

1.5.5. Совершенствование долговой политики

Важным направлением долговой политики города Дзержинска на 2006-2008 годы будет являться снижение просроченной кредиторской задолженности бюджета. Для этого необходимо систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и муниципальных предприятий, делать анализ факторов ее возникновения.

В то же время город Дзержиснк не преследует цели полного отказа от заимствований. Стоящие перед муниципалитетом задачи постоянно требуют привлечения дополнительных источников финансирования. Поэтому в настоящей Программе речь идет только об обеспечении управляемости долговой нагрузкой на бюджет. Кроме того, необходимо оптимизировать процентные расходы бюджета и расходы по обслуживанию долга. Если в результате выполнения программы будет обеспечено неукоснительное выполнение долговых обязательств и снижение уровня кредиторской задолженности, то возрастет кредитоспособность муниципалитета. Это, в свою очередь, позволит брать займы под более низкий процент и на более длительный срок.

1.5.6. Административная реформа

Стабилизация бюджетной системы муниципального образования напрямую связана с совершенствованием системы административного управления и кадровой политики.

Принимая во внимание основные подходы и принципы общероссийской административной реформы, а также результаты анализа действующей системы муниципального управления и выявленные при этом "узкие" места, представляется целесообразным осуществить совершенствование системы управления в муниципалитете по следующим направлениям:

- совершенствование управленческой структуры и ее активизация на основе конкуренции (как в форме конкурсного набора специалистов на имеющиеся вакансии, так и путем конкурсного размещения подряда на выполнение отдельных управленческих и обслуживающих управление функций немуниципальными организациями). В настоящее время разработано и действует постановление Администрации г. Дзержиснка от 27.04.2006 N 667 "О создании комиссии по набору кандидатов для целевой подготовки специалистов по направлению администрация города"

- оптимизация штатной численности органов управления;

- совершенствование оплаты труда и внедрение принципов управления с ориентацией на конечный продукт.

Реализация предлагаемых мероприятий позволит, с одной стороны, избежать дублирования в выполнении одних и тех же функций органами управления различного уровня. С другой, позволит обеспечить качественное выполнение функций, оказавшихся "на стыках", не закрепленных за определенным уровнем управления. Все это одновременно позволит оптимизировать структуру и численность штатных сотрудников органов управления, повысит эффективность расходов на управление в целом.

Оптимизация действующих и внедрение новых подходов к управлению публичными финансами должно обеспечиваться повышением уровня профессионального мастерства муниципальных чиновников. В этом направлении планируется усилить требования к претендентам на замещение вакансий на должности муниципальной службы, производить их отбор на основе процедур открытого конкурса. Также необходимо совершенствовать и систему повышения профессиональной квалификации, в первую очередь, в отношении работников финансового подразделения и финансовых служб отраслевых подразделений. Здесь каждый сотрудник должен участвовать в мероприятиях по повышению квалификации не реже чем один раз в три года. Помимо этого нужно пересмотреть и программы повышения квалификации, их обновленный вариант в полной мере должен соответствовать интересам заявляемой программы реформирования.

Реализация намеченных настоящей Программой планов реформирования потребует создания в сфере общественных финансов современной информационно-технической базы обеспечения управленческих процессов. В связи с этим необходимо провести техническую модернизацию финансово - экономической системы муниципального образования и финансово - экономических служб отраслевых подразделений. Для этого необходимо приобрести и внедрить современные средства программного обеспечения. Это позволит поднять на новый качественный уровень мониторинговые и аналитические процедуры, снизить трудоемкость по ряду других процессов и перераспределить высвободившийся трудовой ресурс на обеспечение решения новых управленческих задач.

Поскольку одной из целей реализации Программы реформирования является максимальное сближение приоритетов бюджетной политики муниципалитета к насущным интересам жителей данной территории, необходимо обеспечить большую открытость информации о бюджете, а также возможность органам местного самоуправления получать реакцию населения на те или иные финансовые решения. При этом целесообразно корректировать финансовые планы с учетом общественного мнения. Для этого планируется расширить формат взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями, трудовыми коллективами, средствами массовой информации. Представляется целесообразным открытие в сети Интернет специализированного сайта, на котором будет размещаться финансовая информация, и с использованием которого можно будет проводить регулярные опросы общественного мнения.

2.1.1 Исходное состояние бюджетного процесса и управления расходами

На сегодняшний день комплексная оценка возможности перевода бюджетных организаций и учреждений в форму немуниципальных организаций, предоставляющих социальные услуги населению, подразделениями администрации не проводилась.

При исполнении бюджета города возникали кассовые разрывы. Как правило, возникновение кассовых разрывов было связано:

- с неравномерным распределением по календарным периодам сроков уплаты налоговых платежей в муниципальный бюджет;

- с неравномерным распределением по календарным периодам бюджетных расходов (например, с выплатой отпускных в летний период).

Все кассовые разрывы в 2002 - 2006 годах покрывались за счет привлечения заемных средств.

Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения позволит разработать методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года.

Необходимо отметить, что в городе утверждено Положение об организации и порядке проведения конкурсов на размещение муниципального заказа. Порядок проведения конкурсных бюджетных закупок предусматривает обеспечение максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности. Информация о конкурсах публикуется как в СМИ, так и в сети Интернет.

2.1.2 Исходное состояние при переходе на бюджетирование,
ориентированное на результат

На момент принятия Программы Администрацией города оценка потребности по отдельным видам бюджетных услуг, а так же объемов их фактического предоставления не проводилась. Данная работа затруднена в силу отсутствия полного перечня услуг, оказываемых населению муниципальным образованием. Кроме того, отсутствие действенных механизмов оценки потребности приводит к недостаточной обоснованности видов и объемов оказанных услуг по отдельным направлениям. Поэтому работа в данном направлении считается как одна из приоритетных и требующих действенного решения обозначенных проблем.

Необходимо так же подчеркнуть, что структурные подразделения администрации города в рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают отслеживание действующих и вводимых требований к качеству общественных услуг, а так же осуществляют контроль за их соблюдением производителями услуг. Разработанных федеральных и региональных нормативов и стандартов в социальной сфере недостаточно для формирования действенной системы по оценке бюджетных услуг, предоставляемых населению города.

При этом количественные результаты деятельности структурных подразделений детально не определены. Среднесрочное планирование деятельности структурных подразделений осуществляется только в отношении единичных направлений оказания услуг. Финансовая система муниципального образования недостаточно подготовлена к внедрению принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Тем не менее, некоторые базовые подходы к движению в этом направлении реформирования все же имеют место.

Ежегодно при подготовке городского бюджета Мэром города выделяются приоритеты бюджетной политики на предстоящий финансовый год. Кроме того, приоритетные задачи, решаемые в рамках бюджета, отражены и других документах, принятых органами местного самоуправления. Расставив приоритеты, проще определить цели и конкретные результаты бюджетной политики, степень достижения которых должна быть в ходе реформы увязана с объемами выделяемых ассигнований.

Таким образом, существующее направление развития города в условиях проводимой бюджетной реформы требует изменений финансовой политики с целью повышения эффективности использования бюджетных средств и удовлетворения потребностей населения в общественных услугах.

2.1.3 Исходное состояние проведения административной реформы

Квалификационные требования к сотрудникам администрации города установлены в соответствии с уровнем муниципальной службы. Так, для замещения высших должностей муниципальной службы устанавливаются следующие квалификационные требования к образованию, стажу и опыту работы по специальности:

- наличие высшего профессионального образования по специальности "Государственное и муниципальное управление", либо по специализации должностей муниципальной службы, или образование, считающееся равноценным;

- стаж муниципальной службы на главных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет.

Кадровые службы Администрации города на# осуществляют разработку планов повышения квалификации муниципальных служащих, а также соответствующих программ.

Однако в кадровом обеспечении финансовой системы муниципального образования присутствует ряд проблемных моментов. Во многом эти проблемы связаны с недостатком бюджетных ассигнований на подготовку и повышение квалификации сотрудников администрации и финансовых органов.

2.1.4. Исходное состояние муниципального сектора экономики

Муниципальный сектор экономики представлен муниципальными унитарными предприятиями, а так же организациями, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию и бюджетным учреждениям муниципального подчинения.

Муниципальные организации доминируют на рынке оказания общественных услуг и в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Многие муниципальные предприятия, особенно в сфере ЖКХ, находятся в тяжелом финансовом положении, главной причиной этого является задолженность города перед поставщиками ЖКУ. Для решения проблемы требуется провести инвентаризацию (оценку) и ликвидацию задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.

2.1.5 Исходное состояние системы инвестиций

Администрацией города на сегодня предприняты определенные меры, которые можно расценивать в качестве основы для более существенного повышения эффективности системы инвестиций.

В структуре Администрации города существует управление инвестиционной политики, внешнеэкономических и межрегиональных связей, которое занимается разработкой инвестиционной политики администрации города, участвует в разработке и реализации инвестиционных проектов и городских программ, проводит оценку эффективности реализуемых инвестиционных проектов. Однако эта оценка затруднена отсутствием единой методики и регламента оценки, что так же создает сложности с реализацией и интерпретацией результатов оценки.

Поддержка субъектов инвестиционной деятельности города основана на следующих принципах:

- признание социальной значимости инвестиционной деятельности и ее определяющего влияния на уровень и темпы развития экономики муниципального образования;

- приоритетности инвестиций в инновации и высокие технологии, что обеспечит конкурентные преимущества местных производителей и стабильность социально-экономического развития муниципального образования;

- гласности выбора направлений подготовки и реализации инвестиционных проектов, реализуемых в интересах муниципального образования.

Вместе с тем, отсутствие понятного для объектов инвестиционной деятельности механизма поддержки инвесторов снижает привлекательность города Дзержинска для инвестиционной деятельности.

2.1.6. Исходный уровень развития доходной базы

В настоящее время принимаются меры по совершенствованию долговой политики, в частности, проведена оценка действующих долговых обязательств.

Проведенная оценка долговых обязательств (с учетом прогноза на перспективу) выявила тенденцию уменьшения объемов муниципального долга. Так, если по факту на конец 2003 года объем муниципального долга составил 1 311 063 тыс. рублей, на конец 2004 года - 292 820 тыс. рублей, на конец 2005 года - 173 174 тыс. рублей, к концу 2006 года планируется уменьшение долговых обязательств, примерная оценка 94 073 тыс. рублей.

Данное обстоятельство делает актуальным дальнейшее совершенствование процедур управления муниципальным долгом.

(1) На данном этапе необходимо сформировать основные направления проведения мероприятий, связанных с развитием немуниципального сектора социальных услуг.

Проведение оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций будет осуществляться исходя из:

- возможности негосударственного сектора оказывать подобные услуги (например, с учетом возможностей медико-санитарных частей, социально-культурных или физкультурно-оздоровительных подразделений);

- проявления работниками бюджетных учреждений инициативы работать самостоятельно;

- сложности процессов оказания отдельных видов социальных услуг;

- оценки возможных нежелательных последствий данного мероприятия для конкретной отрасли;

- желания частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг;

- других обстоятельств.

Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет утвержден постановлением Мэра города. Таким образом, будут санкционированы переговоры и контакты руководителей структурных подразделений Администрации города с представителями негосударственного сектора, а для негосударственных организаций утверждение такого перечня должно рассматриваться в качестве приглашения к сотрудничеству.

Утвержденный порядок и план по переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций необходим для решения вопросов:

- каким образом будет стимулирована инициатива перевода;

- в какой очередности должен осуществляться перевод;

- в какой правовой форме будут осуществлять деятельность новые негосударственные организации;

- как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе их деятельности;

- как будет происходить ликвидация бюджетных учреждений и организаций.

Для реализации плана по переводу бюджетных организаций необходимо утверждение формы типового контракта на оказание общественных услуг негосударственными организациями и формы договора аренды имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций, производится в целях пропаганды достигнутых успехов или в целях объяснения причин в случае неудачи.

(2) Реализация мероприятий необходима в целях совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов. Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов и порядка формирования финансового резерва производится постановлением Мэра города.

Устранение последствий временных кассовых разрывов может осуществляться путем формирования финансового резерва (в том числе в виде оборотной кассовой наличности), путем заключения соглашения с банками о выделении кредитной линии, или же с помощью соглашений о реструктуризации кредиторской задолженности, получения с согласия контрагентов иных отсрочек и рассрочек по платежам.

(3) Внедрение системы публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики повышает открытость деятельности органов местного самоуправления для населения города. Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики должен предусматривать:

- сроки проведения экспертизы;

- способ проведения экспертизы (например, экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации, или путем публикации законопроекта в СМИ для последующего обсуждения);

- возможные действия по рассмотрению выводов независимых экспертов.

Альтернативность при создании системы независимой экспертизы усматривается в выборе независимых экспертов, которыми могут выступать негосударственные консультационные, юридические или аудиторские компании, коллегии адвокатов, общественные и научные организации.

(4) Представленные на сегодня программные комплексы по планированию и проведению бюджетных закупок не отвечают в полной мере требованиям Администрации города к данным процессам. Поэтому в рамках данного направления планируется разработка технического задания, отражающего конкретные требования, которым должен отвечать программный продукт. На основе разработанного технического задания будет адаптирован к условиям города один из программных комплексов, представленных на рынке информационных технологий.

(5) Планируется обеспечить максимально широкий доступ к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности посредством публикации в СМИ и сети Интернет условий проведения конкурсов и их результатов.

(6) В целях организации эффективного управления городом и его финансовой системой необходимо иметь четкое представление об оплачиваемых из бюджета города общественных услугах. Само составление их перечня позволяет провести оценку их необходимости и общественной значимости.

Перечень бюджетных услуг может быть подготовлен специалистами структурных подразделений Администрации города и согласован со специалистами экономического управления. Перечень утверждается постановлением Мэра города.

Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг также утверждается постановлением Мэра города. Он будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки. Это позволит упорядочить и систематизировать процедуру оценки потребности в услугах, а также обеспечит возможность учета потребности в период разработки проекта бюджета.

В директивных документах должно содержаться указание управлению финансов учитывать результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год. Без такого указания проведение оценки потребностей не будет иметь практического значения.

Публикация материалов оценки в СМИ ставит в известность жителей города о составе услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет средств бюджета и приоритетах в их финансировании. При несоответствии перечня общественных услуг и приоритетов в их финансировании интересам населения публикация этих материалов активизирует гражданскую инициативу, что в конечном итоге обеспечит необходимые корректировки финансовой политики города.

(7) Инвентаризация действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг производится в процессе разработки этих стандартов. Поскольку нормативная база в отношении бюджетных услуг постоянно меняется, то необходим ее систематический мониторинг. Это обеспечит своевременное внесение поправок в тексты стандартов.

Необходимость в разработке муниципального стандарта качества общественных услуг обусловлена потребностью в четком и детальном техническом задании для производителей общественных услуг.

В отношении стандартов качества в качестве альтернативы может рассматриваться введение повышенных требований к качеству услуг по сравнению с их уровнем, определенным на основе федерального законодательства и ведомственных нормативных актов. При этом нужно учитывать вероятность увеличения стоимости услуг, в связи с повышением требований к их качеству, и финансовые возможности бюджета.

(8) Осуществление работ по разработке положения целесообразно начать с формирования реестра услуг, оказываемых за счет бюджетных средств. В рамках направления необходимо сформулировать четкое понимание бюджетной услуги и отразить его в Положении о бюджетной услуге. В данном нормативном документе необходимо отразить также критерии, которым должно удовлетворять понятие бюджетной услуги и показатели, отражающие существо оказания бюджетных услуг.

(9) Потребность в формировании стандартов качества общественных услуг муниципального образования обусловлена необходимостью выделения четких критериев, на основе которых можно однозначно определить, что является услугой. В рамках данного направления планируется разработать Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в системе начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в системе дошкольного образования, Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в детских домах и школах-интернатах для всех видов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в вечерних (сменных) школах, Модельный стандарт предоставления бюджетной услуги в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях. Муниципальный стандарт процесса оказания медицинской услуги в стационаре, Муниципальный стандарт процесса оказания медицинской услуги в поликлинике, Муниципальный стандарт процесса оказания услуги по оказанию скорой медицинской помощи, Муниципальный стандарт процесса оказания библиотечных услуг населению. Стандарты позволят обеспечить формализованный контроль качества предоставления общественных услуг. Стандарты качества во многом определяются нормами федерального законодательства, а также разрозненными нормативными актами федеральных отраслевых министерств и ведомств (например - Министерства образования РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.), сведение положений которых воедино упростит процедуры выполнения услуг и контроля качества их предоставления.

(10) Следующим этапом работ станет разработка механизмов результативного финансирования процессов оказания общественных услуг. При этом должны быть рекомендованы наиболее эффективные варианты финансирования, исходя из существа деятельности по оказанию общественных услуг. Результатом работ станет разработка методик, определяющих величину необходимого финансирования, исходя из заданного уровня достижения показателей результативности деятельности по оказанию общественных услуг: Методика расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для дошкольных образовательных учреждений, Методика расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для учреждений дополнительного образования детей, Методика расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для детских домов, школ-интернатов для всех видов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Методика расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для вечерних (сменных) школ, Методика расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования для специальных (коррекционных) образовательных учреждений, Методика формирования муниципального заказа на оказание медицинской помощи в стационаре, Методика формирования муниципального заказа на оказание медицинской помощи в поликлинике, Методика формирования муниципального заказа на оказание скорой медицинской помощи, Методика формирования муниципального задания на оказание библиотечных услуг населению, Методика программного финансирования деятельности театров, Методика программного финансирования деятельности культурно-досуговых учреждений, Методика программного финансирования деятельности учреждений физкультуры и спорта.

(11) Порядок должен содержать подробный регламент выполнения отраслевыми ведомствами администрации надзорных функций за соблюдением стандартов качества; составления, рассмотрения и утверждения планов контрольной работы; а также перечень критериев оценки соблюдения стандартов и возможных последствий их невыполнения для исполнителя услуг.

(12) Утверждение стандартов позволит нормативно закрепить обязанность бюджетных учреждений города Дзержинска оказывать населению общественные услуги определенного качества.

(13) С целью внедрения практики результативного финансирования в процессы управления общественными финансами, а также повышения эффективности работы отраслевых ведомств необходимо осуществить приобретение программных комплексов по кратко- и среднесрочному результативному финансированию деятельности по оказанию бюджетных услуг. Обозначенные комплексы должны быть приведены в соответствие с разработанными методиками.

(14) Публикация этих материалов в СМИ и сети Интернет ставит в известность жителей города о качестве услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств. При несоответствии качества общественных услуг стандартам каждый житель на основе опубликованных материалов может активизировать гражданскую инициативу, что в конечном итоге обеспечит необходимые корректировки деятельности бюджетных учреждений.

(15) Важнейшее направление реформирования бюджетного процесса в соответствии с настоящей Программой реформирования - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами.

Бюджет города на предстоящий год должен строиться на основе среднесрочных ведомственных целевых программ. Только в этом случае будет повышено качество бюджетного планирования и соответственно качество общественных услуг.

Каждая отрасль по оказанию бюджетных услуг должна иметь четкие и конкретные плановые задания, имеющие количественное выражение. При этом контрольные цифры в отношении ведомств должны устанавливаться исходя из перечня тактических задач, решаемых для достижения стратегических целей развития города.

Среднесрочные целевые программы развития социальных отраслей должны быть доступны для общественности. Их открытое обсуждение до момента принятия бюджета позволяет своевременно внести в программы коррективы, подготовленные с учетом общественного мнения.

В свою очередь отраслевые управления (ведомства) в соответствии с утвержденными ведомственными программами и стандартами качества должны обеспечивать разработку и доведение до бюджетных учреждений требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг.

Отсутствие у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами допускает возможность возникновения дополнительных финансовых издержек по причине отсутствия поля для финансового маневра. Например, своевременно перераспределив ассигнования с одного, менее важного на данный момент, на другое, более проблемное направление расходов, можно избежать предъявления штрафных санкций или осуществить закупку на более выгодных условиях. Если финансирование бюджетных учреждений будет поставлено в зависимость от конечного результата, то решение вопроса о предоставлении им права самостоятельного распоряжения "заработанными" средствами имеет определенную логику.

Перспективы социально-экономического развития должны иметь твердую финансовую основу и поэтому разработка качественного перспективного финансового плана позволит принимать взвешенные инвестиционные решения, вести планомерную и обоснованную социальную политику. Утверждение обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана может быть обеспечено принятием единого постановления Мэра города.

Среднесрочный финансовый план будет разрабатываться с учетом положений об утверждении показателей на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году.

(16) Подготовка ежегодных докладов осуществляется с целью расширения применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из принципа эффективности использования бюджетных средств. Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение администрации города информацией, необходимой для составления проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования бюджетных средств для достижения планируемых результатов проведения социально-экономической политики администрации города как в целом, так и в отдельных сферах управления. Использование данных и информации ежегодных докладов позволит ориентировать расходы бюджета города на достижение конкретных результатов деятельности. Подготовка ежегодных докладов должна осуществляться как главными распорядителями, так и распорядителями бюджетных средств. В тексте документа должны найти отражение как результаты проделанной за очередной год работы, так и перспективы развития на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Результатом работ по данному направлению будет являться Положение о подготовке, представлении и использовании в бюджетном процессе ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности, содержащее: основные принципы и правила подготовки и представления докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, сведения о структуре и основных разделах документа, требования, предъявляемые к содержанию каждого раздела документа, порядок представления и использования материалов доклада для целей бюджетного планирования, комплект приложений, содержащих отчетные формы представления информации в рамках документа.

(17) Основной принцип внедрения программно-целевого финансирования состоит в повышении прозрачности расходования бюджетных средств. При данном подходе величина выделяемых бюджетных ресурсов зависит от конкретно проводимых мероприятий, направленных на достижение формализованных и четко выраженных программных целей. Программный метод бюджетного финансирования позволяет четко увязать затраты на каждое мероприятие с планируемыми результатами их реализации, что является неоспоримым преимуществом перед функциональным методом бюджетного финансирования. При этом необходимо сформировать четкие правила по разработке и реализации целевых программ как ведомственных, так и городских. С другой стороны, программный метод бюджетного планирования имеет ряд недостатков, в частности: сложность управления программами и контроля за реализацией программных мероприятий и их результативностью; существенно возрастает стоимость программного метода управления. Результатом работ по данному направлению будет Методика разработки и реализации городских целевых программ; Методика разработки и реализации ведомственных целевых программ.

(18) Основа нового подхода состоит в формализации критериев результативности и социальной значимости бюджетных программ. Необходимо разработать методические рекомендации по оценке эффективности городских и ведомственных целевых программ. Причем речь идет о комплексной оценке - как экономической, так и социальной составляющих эффективности. Результатом работ по данному направлению будет являться Методика оценки и мониторинга эффективности программ, включающая: систему критериев, используемых для оценки и рейтингования бюджетных программ, механизм общей схемы оценки, механизм оценки программ по системе критериев, с детальным описанием процедуры оценивания по каждому критерию, механизм формирования интегральной оценки бюджетной программы.

(19) Публикация позволит широким кругам населения города получить информацию об основных направлениях деятельности администрации города по оказанию общественных услуг за счет средств муниципального бюджета. Их открытое обсуждение до момента принятия бюджета позволяет своевременно внести в программы коррективы, подготовленные с учетом общественного мнения.

(20) Требование обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке нормативного правового акта о бюджете на очередной финансовый год позволит обеспечить планомерность и целенаправленность социально-экономического развития города.

(21) Порядок должен быть построен на принципе, при котором объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита бюджета города при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами города. В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежат сокращению. Объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств, - с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляться в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. Методика должна формализовать по конкретному перечню действующих и принимаемых обязательств способы расчета объемов по каждому обязательству и совокупных объемов бюджетов действующих и принимаемых обязательств. На данном этапе работ также планируется приведение методики формирования бюджета города в соответствии с разработанными механизмами результативного финансирования. Результатом работ будет новая редакция Методики формирования бюджета.

(22) Методика формирования среднесрочного финансового плана разрабатывается с целью выработки механизма финансового планирования, учитывающего корректный прогноз доходов бюджета города, в соответствии с которым формируется планируемый бюджет принимаемых обязательств и планируемые инвестиции на среднесрочную перспективу.

(23) Среднесрочный финансовый план должен быть известен населению города, так как затрагивает их жизненные интересы.

(24) Запрет на назначение на муниципальные должности без проведения конкурса позволит привлечь в сферу муниципального управления квалифицированных специалистов.

(25) Переаттестация специалистов позволит выявить уровень знаний и определить, кому, когда, в каком объеме необходимо повысить свою квалификацию до необходимого уровня.

(26) План повышения квалификации целесообразно утвердить распоряжением главы администрации города, а требование о проведении мероприятий по повышению квалификации, порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации - постановлением главы администрации города. Альтернативность реализации данного мероприятия определяется возможностью финансирования мероприятий по повышению квалификации из бюджета города Дзержинска.

(27) Публикация вакансий в СМИ позволит привлечь внимание многих специалистов, что существенно повысит конкуренцию при приеме на муниципальную службу.

(28) Проведение оценки дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ должно быть осуществлено в разрезе видов и источников задолженности. Далее необходимо провести подписание актов сверки взаимной задолженности между Администрацией города и предприятиями ЖКХ. Исходя из общей суммы задолженности должен быть разработан порядок урегулирования (признания) задолженности и ее погашения. В случае недостаточности ресурсов для погашения задолженности перед предприятиями ЖКХ может быть рассмотрен вопрос о реструктуризации долга. Такое решение не обеспечит улучшения финансового состояния предприятий ЖКХ, но все же может рассматриваться в качестве альтернативы, так как под график погашения задолженности администрацией города предприятия могут оформить рассрочки расчетов с различными дебиторами.

(29) Проведение оценки потребности в предоставлении льгот в натуральной форме, а также фактического уровня их финансирования из бюджета позволит:

- определить обеспеченность льгот реальными денежными ресурсами;

- обосновать их перевод в денежную форму;

- определить размеры требуемой денежной компенсации из бюджета реципиентам при отмене натуральных льгот.

Далеко не все граждане, имеющие право на льготы реально пользуются ими. Поэтому для обеспечения перевода натуральных льгот в денежную форму необходимо проведение оценки и ведение учета численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими.

Публикация через СМИ и Интернет данных о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими должна соориентировать общественное мнение на правильную оценку выбранного пути по монетизации натуральных льгот.

(30) Предоставление предприятиям ЖКХ права сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги повысит их заинтересованность в погашении дебиторской задолженности, а создание специализированных организаций по сбору платежей (по поручению предприятий ЖКХ) повысит собираемость доходов. Альтернатива рассматривается в создании специализированных организаций в форме акционерного общества или в форме общества с ограниченной ответственностью. Последний вариант представляется более предпочтительным, так как в этом случае действуют самые простые процедуры регистрации юридического лица.

(31) Оценка потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг проводится до начала разработки проекта бюджета отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг.

(32) Утверждение порядка преобразования и (или) приватизации муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества должно осуществляться на основе тщательного анализа социально-экономической эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий (далее МУПов).

(33) Формализация порядка проведения конкурса среди транспортных предприятий на обслуживание маршрутов создаст предпосылки по повышению качества транспортного обслуживания населения и оптимизации структуры расходов транспортных предприятий вследствие вовлечения в данный процесс рыночных механизмов.

(34) Публикация сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов в СМИ и сети Интернет проводится в целях принятия управленческих решений. На основе материалов оценки принимаются решения об организации новых транспортных маршрутов или изменения графика движения на действующих маршрутах с учетом общественного мнения.

(35) Оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года позволит выявить неэффективные реализуемые проекты и выработать соответствующие адекватные управленческие решения.

(36) Разработанными изменениями утверждается единообразный методологический подход к оценке эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, перечень критериев эффективности (например, увеличение налоговых доходов бюджета, повышение стоимости муниципальной собственности, экономия бюджетных средств, повышение качества предоставляемых услуг населению, стимулирование занятости и т.д.), а также стандартный регламент оценки. Устанавливаются количественные показатели по каждому направлению оценки и пороговые значения для прекращения проекта. Порядок должен применяться к оценке проектов как экономической, так и социальной направленности. Нормативное закрепление порядка финансирования (софинансирования) инвестиционных проектов на территории города позволит формализовать процедуры оценки необходимости выделения средств для строительства объектов социальной инфраструктуры, проектов развития города, повысить качество принятия решений представительной и исполнительной власти местного самоуправления. Наличие критериев отбора проектов позволит существенно повысить качество планирования расходов по направлению, особенно в части эксплуатационных затрат будущих периодов.

(37) Публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных инвестиционных проектах обеспечит гласность результатов инвестиционной политики и общественный контроль за результатами осуществляемых инвестиций. Требование об обязательной публикации целесообразно закрепить в муниципальном правовом акте.

(38) Порядок включения в бюджет города расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов также утверждается вышеуказанным нормативным актом. Порядок должен предусматривать обязательность расчета плановых сумм эксплуатационных расходов будущих периодов, методику такого расчета и возможность корректировки прямого финансового эффекта от реализации проекта на суммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Утверждение данного порядка будет способствовать исключению ситуаций, когда эксплуатационные расходы будущих периодов (расходы на проектные и предпроектные работы, расходы на обслуживание и поддержку инвестиционных проектов и т.д.) перекрывают весь положительный финансовый эффект от их реализации инвестиционного проекта, делая его неэффективным. В подобных обстоятельствах финансирование инвестиционных проектов из бюджета не должно осуществляться.

(39) Публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их решением о бюджете (раздельно по каждому проекту) обеспечит гласность планируемой муниципальной инвестиционной политики и общественный контроль за эффективностью муниципальных инвестиций. Требование об обязательной публикации целесообразно закрепить в муниципальном правовом акте.

(40) Будет проведена оценка потерь бюджета города от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года.

(41) Утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей необходимо для четкой формализации процедуры мониторинга соответствующих показателей в целях организации оперативного учета, выработки своевременных адекватных управленческих решений.

(42) Повышение прозрачности и публичности деятельности органов местного самоуправления является одним из приоритетных направлений деятельности Администрации города Дзержинска. Реализация данного мероприятия будет являться еще одним шагом по усилению открытости исполнительной власти города.

(43) Введение нормативного запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности позволит закрепить условия предоставления налоговых льгот не только с формально-юридической точки зрения, но и с точки зрения их экономической обоснованности, акцентировать, главным образом, внимание на финансово-экономическом анализе последствий предоставления и пролонгации налоговых льгот. Окончательное решение, таким образом, будет приниматься на основании комплексного изучения претендента на получение льготы.

(44) Утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот тесно взаимоувязано с предыдущим мероприятием, поскольку процедура оценки и ее результаты лежат в основе принятия решения о предоставлении налоговой льготы. Также будет разработана методика определения объема недополученных доходов в связи с предоставлением налоговых льгот.

(45) Публикация в СМИ и сети Интернет сведений об объемах предоставленных налоговых льгот и оценки их эффективности осуществляется в целях обеспечения открытости информации перед населением города Дзержинска.

(46) Оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства производится в рамках решения текущих задач управления экономики. Утверждение порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства определит возможности, условия и пути получения предпринимателями необходимой помощи со стороны администрации города. Порядок мониторинга малого предпринимательства утверждается постановлением главы администрации города, вместе с этим в постановлении будет прописана обязательность публикации результатов мониторинга в СМИ. В ходе мониторинга на системной основе будет производиться оценка фактического уровня и динамики деловой активности в форме малого предпринимательства. Альтернативой самостоятельной разработке вышеперечисленных регламентов может быть использование аналогичных документов, принятых в 2005 году на областном уровне в ходе реализации областной программы реформирования.

(47) Утверждение положения о раскрытии информации о муниципальной собственности города должно способствовать, с одной стороны, повышению ликвидности неиспользуемого муниципального имущества (создавать оптимальные условия для его последующей продажи), а с другой, способствовать росту кредитоспособности Администрации города. Положение должно быть утверждено постановлением Администрации города.

(48) Порядок определения рыночной стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности, утверждается Комитетом по управлению муниципальным имуществом и содержит регламент действий сотрудников Комитета по управлению муниципальным имуществом в отношении конкурсного привлечения к проведению оценки независимых организаций.

(49) Поскольку требований об обязательной публикации в СМИ и сети Интернет финансовой отчетности унитарных предприятий федеральным законодательством не предусмотрено, то публикаций результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий (МУП) будут ежегодно осуществляться Комитетом по управлению муниципальным имуществом в виде обзоров (или сводного отчета о результатах деятельности МУПов).

(50) Инвентаризация собственности муниципального образования должна проводится на систематической основе при ведении Реестра муниципальной собственности.

(51) Необходимо разработать и утвердить положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования (в том числе по отдельным объектам собственности) и порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности независимыми организациями. Постановлением должна быть предусмотрена обязательность включения в состав материалов, представленных к бюджету за последний отчетный год, информации о стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования (в том числе по отдельным объектам собственности) и обязательность публикации этой информации в СМИ и сети Интернет. Утверждение положения о раскрытии информации о муниципальной собственности должно способствовать, с одной стороны, повышению ликвидности неиспользуемого имущества города (создавать оптимальные условия для его последующей продажи), а с другой, - способствовать росту кредитоспособности города.

(52) Организация мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат городу будет заключаться в:

- утверждении порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат городу;

- утверждении системы критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию на основе оценки бюджетной и социальной эффективности

- публикации в СМИ и сети Интернет результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат городу.

С учетом этих моментов будут внесены поправки в действующее положение о мониторинге. В случае необходимости внесения существенных корректив будет принят новый нормативный акт.

(53) Таким образом, создается система мониторинга состояния долга. Динамика долга при проведении оценки отслеживается за три отчетных года. Регламент процедур, формы анализа и система ответственности за проведение оценки определяется нормативным актом Мэра города.

Разработка и внедрение формализованных процедур управления долгом заключается в утверждении и внедрении в практику работы методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств (включая кредиторскую задолженность) на среднесрочный период, а также методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования.

Методика расчета платежеспособности бюджета и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств утверждаются нормативным актом главы администрации города. С их помощью осуществляется планирование долговой нагрузки на бюджет.

Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о задолженности бюджета города Дзержинска осуществляется в целях обеспечения открытости информации о бюджете перед населением города.

(54) Проведение данного мероприятия будет являться составным элементом системы мониторинга состояния долга. Анализ и оценка проводится не менее чем за три отчетных года. Регламент процедур, формы анализа и система ответственности за проведение оценки определяется нормативным актом главы администрации города.

(55) По проведению инвентаризации кредиторской задолженности с учетом возможностей бюджета принимаются решения о погашении задолженности. При отсутствии необходимых ресурсов проводятся переговоры и в соответствии с утвержденным порядком оформляются соглашения о реструктуризации долга.

Для предупреждения возникновения задолженности в будущем проводится анализ факторов, способствовавших ее возникновению в три последних отчетных года. В этих же целях нормативным актом администрации города вводится нормативный запрет на принятие бюджетными учреждениями обязательств, не покрываемыми источниками финансирования.

Публикация в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности будет осуществляться в общем объеме сведений о задолженности бюджета города.