Глава I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами (пп.1 - 17)

Глава I. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

1. На территории Челябинской области, как и на территории Российской Федерации в целом, сохраняется высокий уровень угрозы возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. По оценкам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России), в среднесрочной перспективе чрезвычайные ситуации остаются одной из основных угроз стабильному развитию экономики Российской федерации. Ежегодный ущерб от чрезвычайных ситуаций в целом по Российской Федерации достигает 3 процентов от объема внутреннего валового продукта, невосполнимые человеческие потери достигают 70 000 человек. В Челябинской области в среднем ежегодно такие невосполнимые потери составляют 1 500 человек, материальный ущерб от пожаров в жилых застройках оценивается более чем в 100 млн. рублей, нарушаются условия жизнедеятельности более 250 000 человек.

2. Челябинская область входит в число 20-25 субъектов Российской Федерации с высоким уровнем риска возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Это обусловлено особенностями ее географического положения, а также особенностями размещения потенциально опасных предприятий других объектов на территории Челябинской области. В таблицах 1-3 приведена динамика возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера в 2001-2005 годах.

Таблица 1

Чрезвычайные ситуации на территории Челябинской области
в 2001-2005 годах

Виды чрезвычайных ситуаций	2001	2002	2003	2004	2005	всего
Техногенные	11	14	9	7	12	53
Природные	0	10	3	11	0	24
Биолого-социальные	0	6	4	0	5	15
Всего	11	30	16	18	17	92

                                                                Таблица 2

Виды чрезвычайных ситуаций	Количество пострадавших в чрезвычайных ситуациях, по годам
	2001	2002	2003	2004	2005	всего
Техногенные в том числе на объектах ЖКХ	28332 28320	78293 78250	27718 17467	6712 6700	10035 10000	151090 140737
Природные	0	11264	0	200	0	11464
Биолого-социальные	0	167	198	0	0	365
Всего	28332	89724	27916	6912	10035	162919

                                                                Таблица 3

Виды чрезвычайных ситуаций	Количество погибших в чрезвычайных ситуациях, по годам
	2001	2002	2003	2004	2005	всего
Техногенные	7	9	5	12	35	71
Природные	0	0	0	0	0	0
Биолого-социальные	0	3	0	0	0	3
Всего	7	12	5	12	35	68

3. На техногенные аварии приходится около 60 процентов всех регистрируемых в Челябинской области чрезвычайных ситуаций. Это обусловлено значительным промышленным потенциалом, размещенным на территории Челябинской области.

4. Основу экономики Челябинской области составляют предприятия черной и цветной металлургии, энергетики, горнодобывающей отрасли, многие из которых относятся к потенциально опасным, а некоторые - к критически важным объектам. В настоящее время на территории Челябинской области эксплуатируются 9 объектов первого класса опасности, 20 - второго класса опасности, 46 - третьего класса опасности, 176 - четвертого класса опасности. Около 1000 производственных объектов области осуществляют хранение, переработку, использование, транспортировку и реализацию нефти и нефтепродуктов, так как по территории Челябинской области проходят 8 нефтепроводов и продуктопроводов. Более 70 таких объектов потенциально опасны в связи с вероятностью возникновения чрезвычайных ситуаций регионального и федерального уровня. На водных объектах Челябинской области эксплуатируются 467 ГТС, из них 87 - представляют опасность для населения, 144 - находятся в предельном состоянии.

5. На территории Челябинской области располагается 3 из 10 закрытых административно-территориальных образований Федеральное агентства по атомной энергии, на территории которых размещены предприятия атомной отрасли России с производствами полного ядерного цикла. Вследствие выполнения в 40-60-е годы XX века ядерных программ СССР на промышленной площадке производственного объединения "Маяк" накоплены и сосредоточены радиоактивные отходы общей активностью более 1 млрд. кюри. На территории Челябинской области располагается федеральное государственное унитарное предприятие "Челябинский специализированный комбинат радиационной безопасности "Радон" с пунктом захоронения радиоактивных отходов общей активностью 5400 кюри, а также действуют 38 предприятий, эксплуатирующих радионуклидные источники ионизирующего излучения.

6. Источниками потенциальной техногенной опасности являются системы жизнеобеспечения населения Челябинской области (тепло-, электро-, водо-, газоснабжения и канализации) общей протяженностью 70,7 тысячи километров, средняя степень износа основных производственных фондов которых составляет более 48 процентов, В 2004 и 2005 годах на указанных системах жизнеобеспечения произошли соответственно 102 и 75 аварий с нарушением условий жизнедеятельности более 250 000 человек.

Характеристика потенциально опасных объектов, расположенных на территории Челябинской области, по состоянию на 1 января 2006 года приведена в таблице 4.

Таблица 4

Характеристика потенциально опасных объектов, расположенных на территории Челябинской области

Характеристика объектов	Количес- тво объектов	Численность населения в зоне вероятной чрезвычайной ситуации, тыс. человек	Степень износа, в процентах
			основные производствен- ные фонды	системы защиты
Радиационноопасные	4	443,6	7	3
Химически опасные	122	2391,9	59	10
Взрывоопасные	33	24,8	33	9
Пожароопасные	960	89,9	27	11
Взрывопожароопасные	8	75,5	29	10
Гидродинамически опасные	491	493,0	39	29

7. В 2001-2005 годах в Челябинской области зарегистрировано 26 193 пожара (в среднем более 5 200 пожаров ежегодно), во время которых погибли 2 269 человек, травмы различной тяжести получили 1 789 человек. Материальный ущерб от пожаров в среднем составляет более 100 млн. рублей в год. Наибольшее количество пожаров (до 80 процентов) регистрируется в жилом секторе, где гибнет большая часть граждан (до 90 процентов). При этом как количество погибших и пострадавших, так и величина материального ущерба напрямую зависят от расстояния от места пожара до ближайшей пожарной части. В пределах нормативного радиуса обслуживания пожарных депо число пострадавших во время пожаров и материальный ущерб меньше в среднем в 2 раза.

8. Высоким остается уровень гибели жителей Челябинской области в дорожно-транспортных происшествиях (далее - ДТП) и на воде. В 2004 и 2005 годах зарегистрировано 10 719 ДТП, в которых пострадали 12 585 человек, погибли 1 569 человек. За указанный период на водоемах Челябинской области утонули 509 человек, что сопоставимо с ежегодным количеством погибших во время пожаров.

9. На долю чрезвычайных ситуаций природного характера в 2001-2005 годах пришлось в среднем 26 процентов от общего количества чрезвычайных ситуаций. Соотношение опасных природных явлений, являющихся источниками чрезвычайных ситуаций природного характера, приведены в таблице 5.

Таблица 5

Количество опасных природных явлений на территории Челябинской области

Наименование опасных природных явлений	Количество, по годам
	2001	2002	2003	2004	2005
Резкое понижение температуры воздуха, усиление ветра	2	3	2	-	-
Заморозки	4	5	5	6	5
Ливни, шквал, град, гроза	2	1	7	4	1
Очень сильный дождь		1	2	2	2
Очень сильный снег	1	2	2	-	1
Налипание мокрого снега, гололед	-	3	1	4	2
Чрезвычайная пожарная опасность	-	-	1	2	3
Засуха	-	-	-	1	-
Комплекс неблагоприятных явлений	-	-	-	-	3
Всего	9	15	20	19	17

10. Наибольшей повторяемостью на территории Челябинской области характеризуются такие опасные природные явления, как заморозки, ливни, грозы. Вместе с тем анализ чрезвычайных ситуаций показывает, что наибольшую опасность для населения и экономики Челябинской области представляют чрезвычайная пожарная опасность, засуха, град, шквалистые ветры. Так, в 2004 году в Челябинской области в связи с чрезвычайной пожароопасной ситуацией, сложившейся в лесах Челябинской области, площадь, пройденная 4473 пожарами, составила 25,4 тыс. гектаров (в том числе лесная площадь - 23,3 тыс. гектаров), материальный ущерб от лесных пожаров составил 33,5 млрд. рублей.

11. К числу чрезвычайных ситуаций, потенциально опасных для населения и экономики Челябинской области, относится паводок. Так, в 2005 году в связи с запасами воды в снеговом покрове, превышающими нормативный показатель в 1,6-4,2 раза, в Челябинской области наблюдался обильный паводок, в результате которого были подтоплены 246 жилых домов, частично разрушены дорожное полотно, водопропускные трубы на автодорогах в 10 муниципальных районах Челябинской области.

12. Вместе с тем во всех случаях, когда органами исполнительной власти Челябинской области было обеспечено заблаговременное предупреждение о возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера, ожидаемый материальный ущерб от чрезвычайных ситуаций снижался в 1,5-2 раза.

13. На территории Челябинской области в последние годы стали распространенными такие чрезвычайные ситуации биолого-социального характера, как птичий грипп, массовое размножение вредителей сельскохозяйственных растений и леса. По оценкам МЧС России, в 2005 году, по сравнению с 2004 годом, количество чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера в России увеличилось на 72 процента, в Челябинской области в 2005 году количество биолого-социальных чрезвычайных ситуаций составило 5 случаев при их отсутствии в 2004 году. Опасность для развития этого вида чрезвычайных ситуаций представляют не отвечающие ветеринарно-санитарным правилам 283 скотомогильника и места захоронения трупов павших животных,

14. С 2000 года государственная политика Российской Федерации в сфере управления рисками возникновения и развития чрезвычайных ситуаций реализуется через систему федеральных и региональных целевых программ. В Челябинской области действовала областная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Челябинской области на 2002-2006 годы", утвержденная постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 30 августа 2001 года N 235.

За четыре года реализации указанной программы создан и оснащен территориальный центр мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - ТЦМП ЧС), сформирован оперативный банк данных геоинформационной системы "Мониторинг ЧС", который регулярно пополняется гидрометеорологической и экологической информацией. В целях обеспечения прогнозирования чрезвычайных ситуаций, связанных с вредным воздействием паводка, определены зоны подтопления территорий города Челябинска, расположенных в долине реки Миасс, организованы гидрологические посты на озерах Курлады, Синеглазово, Шелюгино, Третье. Составлены карты зон затопления прибрежных территорий городов Златоуста, Верхнего Уфалея, Сатки, Аши, Миньяра, Сима, а также территорий, подтапливаемых реками Уй и Увелка. На основании прогнозов, составленных в 2003-2005 годах, ТЦМП ЧС были подготовлены и направлены в органы местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области 110 оперативных предупреждений о вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций на территории соответствующего муниципального образования. Заблаговременность предупреждений о вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций была доведена в период реализации указанной программы с 24 до 30 часов.

Оснащены разработанным программным обеспечением ЕДДС шести категорированных городов Челябинской области (Челябинска, Магнитогорска, Миасса, Кыштыма, Каслей, Коркино).

Дополнительно оснащены приборами, оборудованием и специальной техникой организации, привлекаемые к прогнозированию, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций различного характера, в том числе входящие в систему сил и средств областной подсистемы РСЧС. Приобретено специальное медицинское оборудование для оказания экстренной медицинской помощи пострадавшим в чрезвычайных ситуациях, автономные источники энергоснабжения для трех областных медицинских учреждений здравоохранения. В городских округах и муниципальных районах Челябинской области приобретались машины скорой помощи, медицинское оборудование, медикаменты для лечебных учреждений здравоохранения. Закуплено оборудование для лаборатории полимеразно-цепной реакции, позволяющее производить на территории Челябинской области специальные анализы по обнаружению птичьего гриппа, других инфекций. Для проведения санитарной экспертизы продовольствия и воды на зараженность химически опасными веществами лаборатория федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии" по Челябинской области оборудована хромато-масс-спектрометром, приборами дозиметрического и химического контроля,

Приобретен мобильный приборный комплекс "Стрела" для проведения оперативной диагностики зданий и сооружений, предполагающих массовое скопление людей, а также ветхоаварийных зданий.

За счет средств различных источников, включая средства федерального и местных бюджетов, осуществлена реконструкция гидроузла на реке Большая Тесьма (город Златоуст), Верхнеуфалейского гидроузла, завершено устройство береговой защитной насыпи в городском поселении Сим, выполнен проект реконструкции гидроузла на реке Синташта в селе Бреды.

Реализация программы позволила:

увеличить до 30 часов заблаговременность оперативных предупреждений о вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера на территориях муниципальных образований Челябинской области;

повысить надежность прогнозирования чрезвычайных ситуаций, связанных с воздействием паводковых вод;

повысить оперативность реагирования на чрезвычайные ситуации ЕДДС городов Челябинска, Магнитогорска, Миасса, Кыштыма, Каслей, Коркино;

завершить проектные работы по модернизации системы централизованного оповещения населения Челябинской области:

оснастить соответствующие учреждения Челябинской области приборами и оборудованием, позволяющими выполнять работы по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с разлитием металлической ртути, распространением птичьего гриппа, по обеспечению радиационной и химической безопасности;

повысить готовность сил и средств областной службы медицины катастроф по оказанию экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях.

15. Эффективное реагирование на возникновение и развитие чрезвычайных ситуаций может быть обеспечено только на основе долговременной стратегии и организационно-финансовых механизмов взаимодействия, концентрации усилий и ресурсов субъектов экономики и институтов общества. Эти условия обеспечиваются при применении программно-целевого метода решения задач.

Стратегические приоритеты развития российской системы реагирования на чрезвычайные ситуации определены в Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 года N 1. В указанном постановлении органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать соответствующие региональные программы, реализация которых в указанный срок позволит организовать работу по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на территории Российской федерации и ее субъектов на основе методов системности, организованности и управляемости. Разработка региональной программы позволит использовать методы системности и управляемости применительно к Челябинской области, что обусловлено следующими факторами:

выработкой единой, согласованной, рассчитанной на среднесрочную перспективу,# системы мероприятий управления рисками в Челябинской области;

консолидацией и концентрацией бюджетных (областных и муниципальных) и внебюджетных (средств предприятий) источников финансирования при решении задач снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций в Челябинской области;

консолидацией и координацией деятельности органов государственной власти Челябинской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области, осуществляющих управление и деятельность при реализации полномочий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера;

выработкой критериев и показателей оценки деятельности органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области при решении задач снижения риска возникновения и развития чрезвычайных ситуаций и повышения готовности сил и средств для их ликвидации.

16. Решение проблемы обеспечения безопасности населения и объектов экономики Челябинской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может быть обеспечено применением сценарных условий двух типов.

В первом случае определяются основные цели программы количественного характера, для достижения которых осуществляется отбор и обоснование соответствующего комплекса программных мероприятий.

Во втором случае в качестве исходных данных принимаются реальные объемы финансовых средств, которые могут быть привлечены для реализации мероприятий программы. Исходя из этого выбирается комплекс программных мероприятий, обеспечивающих наибольшие результаты в достижении основных ее целей.

Оба типа сценарных условий и варианты их реализации имеют риски, обусловленные отсутствием всех необходимых данных, обеспечивающих формулирование индикативных показателей и, как следствие, оценку результативности основных программных мероприятий, их количественных характеристик и объемов финансовых средств.

Варианты сценариев реализации первого типа имеют преимущество с точки зрения постановки обоснованных целей программы с учетом множества факторов социально-экономического и стратегического характера, а также интересов граждан, общества и государства. При этом значительными оказываются риски завышения или занижения объемов финансовых средств для реализации программных мероприятий.

При втором типе сценарных условий имеется определенность объемов ограниченных ресурсов, направленных на реализацию программных мероприятий, что является определяющим фактором при выборе сценария реализации программы. В данном варианте решения проблемы определяющее значение имеют риски, связанные с достижением показателей, обычно используемых для оценки эффективности защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а именно - сокращения потерь валового внутреннего продукта и снижения количества погибших и пострадавших в чрезвычайных ситуациях различного характера.

17. Учитывая, что Программа представляет только часть системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера, направленную на создание базовых условий функционирования такой системы на территории Челябинской области, представляется целесообразным оценивать эффективность ее реализации по показателям, численное значение которых зависит от объемов бюджетного финансирования. При применении данного подхода риски по второму типу сценарных условий будут минимизированы. Поэтому представляется целесообразным выбор варианта реализации Программы, обосновывающего реальные объемы средств всех источников, привлекаемых для финансирования программных мероприятий.