Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов Озерского городского округа на период до 2012 года

Приложение N 1

к постановлению администрации

Озерского городского округа

от 15 сентября 2010 г. N 3344

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов Озерского городского округа
на период до 2012 года

1. Введение. Обоснование необходимости разработки и реализации Программы

На протяжении последних лет в Озерском городском округе идет планомерный процесс реформирования муниципальных финансов. Основной целью проводимых преобразований является повышение эффективности бюджетных расходов.

Начало реформы системы управления финансами в Озерском городском округе положено в 2000 году, когда была внедрена в ЗАТО казначейская система исполнения бюджета.

Важные изменения в финансовой сфере Озерского городского округа происходили в 2005 - 2009 годах. В этот период реализован ряд существенных мер, направленных на совершенствование бюджетного процесса и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Начиная с 2006 года в Озерском городском округе систематически составляется реестр расходных обязательств. В рамках этой деятельности четко отслеживается правовая обоснованность расходов бюджета округа.

Проведена серьезная работа по автоматизации бюджетного процесса. В течение 2009 года внедрены лицензионные программные продукты системы автоматизации финансово-казначейских органов: Автоматизированные центры контроля планирования и исполнения бюджета "АЦК-Планирование" и "АЦК-Финансы".

Использование в работе данных программных продуктов способствует повышению эффективности управления финансами, качества бюджетного планирования, точности исполнения бюджетной отчетности.

Реформа муниципальных финансов в Озерском городском округе (далее - округ) осуществляется в тесной взаимосвязи с административной реформой, в рамках которой проведен анализ функций органов местного самоуправления,

оптимизирована до нормативной численность муниципальных служащих, сформирован перечень бюджетных и муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями администрации и муниципальными учреждениями, ведется работа по их регламентации.

Разработан механизм формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета округа, определены критерии оценки докладов главных распорядителей бюджетных средств.

В округе также ведутся работы по противодействию коррупции, повышению информационной открытости деятельности органов местного самоуправления округа.

Несмотря на достигнутые результаты, эффективное и ответственное управление муниципальными финансами требует его постоянного совершенствования, внедрения новых принципов и методов, соответствующих федеральному уровню.

Кроме того, на современном этапе в округе существует ряд проблем, требующих решений, связанных с необходимостью:

создания системы учета потребности и качества предоставляемых бюджетных и муниципальных услуг;

организации мониторинга деятельности муниципальных учреждений и реформирования неэффективного бюджетного сектора;

создания действенной методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов;

взаимной увязки программных и непрограммных расходов;

внедрения муниципальных заданий.

Замедление темпов роста доходов бюджета и необходимость социально-экономического развития округа предполагают разработку и реализацию мер по повышению эффективности бюджетных расходов.

II. Цели и задачи Программы

Целью Программы повышения эффективности бюджетных расходов округа (далее - Программа) является создание эффективной системы деятельности структурных подразделений администрации округа, ориентиро-ванной на выполнение муниципальных функций и предоставление доступных, высококачественных бюджетных и муниципальных услуг населению путем внедрения контроля, оценки и мониторинга, повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование среднесрочной и долгосрочной бюджетной политики в округе.

Базовое условие реализации Программы - обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета округа, то есть объем предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Для достижения цели Программы необходимо реализовать ряд мероприятий, направленных на:

- внедрение среднесрочного бюджетного планирования и увязка его со стратегическим развитием округа;

- создание условий для повышения эффективной деятельности структурных подразделений администрации округа по обеспечению бюджетных и муниципальных услуг;

- совершенствование системы финансового управления главных распорядителей бюджетных средств;

- повышение прозрачности и подотчетности деятельности структурных подразделений администрации округа, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

- повышение эффективности использования муниципальной собствен-ности.

Реализацию вышеуказанных мероприятий необходимо будет осуществлять по следующим направлениям:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления округа;

- применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета;

- переход к утверждению "программного" бюджета;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения бюджетных и муниципальных услуг;

- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего финансового контроля;

- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;

- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления округа.

III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджета Озерского городского округа

Сбалансированность местного бюджета является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по исполнению своих полномочий и является необходимым условием решения задач, поставленных Программой.

Проведение предсказуемой и преемственной бюджетной политики будет служить важнейшей предпосылкой для обеспечения стабильности и соответствовать долгосрочным целям социально-экономического развития округа и повышения качества жизни его населения.

Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления округа, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

- консервативность и очень высокая степень надежности экономического прогнозирования;

- формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной политики округа, основанных на реалистичных оценках;

- ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;

- недопустимость увязки в процессе исполнения бюджета объемов расходов с определенными доходными источниками;

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения, с учетом сроков и механизмов их реализации;

- систематический анализ и оценка рисков для бюджета округа, связанных с изменением бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации;

- создание и поддержание необходимого финансового резерва в целях своевременного осуществления расходов бюджета округа;

- совершенствование прогнозирования кассового исполнения бюджета округа с установлением ответственности главным распорядителей средств бюджета округа за качество и соблюдение показателей кассового плана.

IV. Муниципальные программы, как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджета Озерского городского округа

Одним из инструментов рационального расходования бюджетных средств является программно-целевой метод.

Для расширения применения программно-целевого метода в округе сформирована нормативная правовая база, которая устанавливает принципы, экономические условия, порядок формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ.

В рамках выполнения Программы планируется провести инвентаризацию целей и задач, утвержденных в Стратегии социально-экономического развития округа до 2020 года, и отражение их в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах.

В результате выполнения мероприятий по совершенствованию процедур формирования и реализации целевых программ будут обеспечены:

- концентрация и использование бюджетных ресурсов, выделяемых на финансирование ведомственных и долгосрочных целевых программ, с целью достижения приоритетных целей и решения задач развития округа;

- возможное сокращение бюджетных расходов на финансирование программ, не соответствующих приоритетам социально-экономического развития округа и с низким уровнем эффективности и рейтинга.

V. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения

Важной задачей эффективного муниципального управления является повышение качества управления бюджетными расходами.

В последние годы организация бюджетного процесса претерпела существенные изменения как на федеральном, так и на местном уровне, внедрены новые подходы и методы управления, ориентированные на результат, требующие создания эффективного финансового управления, прежде всего внутри главных распорядителей бюджетных средств. Для этого необходимо провести серьезную работу по подготовке нормативной правовой базы и методической базы, планирования и организации системы внутреннего мониторинга финансового управления, обучения и повышения квалификации работников, выбрать и согласовать с главными распорядителями бюджетных средств ключевые показатели их деятельности.

Рейтинг и результаты оценки качества финансового управления, а также ежегодная оценка деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей бюджетных средств должны опубликовываться в официальном печатном издании и размещаться на сайте округа.

В целях повышения эффективности использования муниципальной собственности необходимо продолжить проведение балансовых комиссий, оценки деятельности муниципальных унитарных предприятий и целесообразности сохранения их в собственности округа. Систематическое проведение указанной оценки позволит проанализировать не только эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, но и определить имеющиеся у них резервы повышения финансовой результативности. Система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий должна быть сориентирована на отбор предприятий исходя из принципов целесообразности и безальтернативности их нахождения в составе муниципальной собственности. В собственности округа должны остаться только эффективно работающие предприятия, а также предприятия, чья деятельность носит социально ориентированный характер.

Кроме того, основными направлениями повышения эффективности деятельности структурных подразделений администрации округа должны стать:

- противодействие коррупционным нарушениям;

- оптимизация численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы;

- переход на оказание бюджетных и муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий структурными подразде-лениями администрации округа в электронной форме;

- совершенствование контрольно-надзорной деятельности.

VI. Повышение эффективности предоставления бюджетных и муниципальных услуг

В Озерском городском округе существует разветвленная сеть бюджетных учреждений, которая была сформирована в принципиально иных социально-экономических условиях и с советских времен не претерпела сколько-нибудь значительных изменений.

Основное количество муниципальных учреждений сосредоточено в сфере образования и культуры. В существующем правовом статусе у них практически отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности

собственной деятельности, а финансирование из бюджета округа осуществляется вне зависимости от объема и качества оказываемых услуг.

Исследуя статус учреждения в соответствии с положениями Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", следует обратить внимание, что бюджетные учреждения не будут являться получателями бюджетных средств, а будут признаваться некоммерческими организациями, созданными для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В рамках реализации вышеуказанного закона планируется провести оценку определения нового типа муниципальных учреждений. Оценка будет использоваться для принятия решения об изменении организационно-правовой формы учреждений, чтобы минимизировать те риски, которые могут возникнуть при переводе их в новую модель.

Критериями перевода могут являться:

- доля доходов от приносящей доход деятельности;

- наличие платежеспособного спроса на соответствующие бюджетные и муниципальные услуги;

- рост балансовой стоимости основных фондов муниципального учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- степень износа основных фондов;

- коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников муниципального учреждения (за исключением административно-управленческого персонала) к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

- наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности;

- способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность учреждения;

- наличие плана по внедрению энергосберегающих технологий.

На основе результатов проведенной оценки будут разработаны и утверждены порядок и план поэтапного перевода муниципальных учреждений в новые организационно-правовые формы деятельности. План перевода будет составлен с указанием сроков и исполнителей мероприятий.

Кроме того, в целях реализации программы эффективности бюджетных расходов необходимо провести по единообразной методологии и на

периодической основе сравнительную оценку потребности в предоставляемых и фактически предоставленных бюджетных и муниципальных услугах в разрезе социально значимых отраслей - образования, культуры, физической культуры и спорта.

Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных и муниципальных услугах и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год обеспечит повышение эффективности социальных расходов бюджета округа, а ежегодная инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений выявит уровень соответствия ее требованиям к качеству предоставления бюджетных и муниципальных услуг.

Для решения вышеуказанных задач, а также в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в округе утверждены Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг и Методика оценки выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг. Грамотное формирование требований к содержанию муниципального задания будет способствовать установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих муниципальных услуг, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом регламентов, норм и правил, мер пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг.

Система мониторинга и контроль за исполнением муниципальных заданий позволят:

- обеспечить соблюдение качественных и количественных параметров, указанных в муниципальном задании;

- оценить степень удовлетворенности получателей муниципальных услуг качеством их оказания;

- выявить и устранить ошибки и неточности по исполнению муниципального задания;

- повысить эффективность использования бюджетных средств.

Кроме того, реализацию муниципальных заданий и требования к качеству бюджетных и муниципальных услуг можно будет использовать для решения вопроса о допуске организаций иных форм собственности к предоставлению соответствующих бюджетных и муниципальных услуг, что позволит оптимизировать действующую сеть муниципальных учреждений и создать конкурентный рынок муниципальных услуг.

VII. Развитие системы муниципального финансового контроля

Переход к планированию программного бюджета и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.

В целях разграничения полномочий между контрольным органом, созданным Собранием депутатов округа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, и контрольно-ревизионным отделом администрации округа, осуществляемым внутренний финансовый контроль, постановлением администрации утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению муниципального финансового контроля.

Кроме того, Управление по финансам администрации обладает полномочиями по проведению санкционирования операций, а также проверок состояния бюджетного учета и его соответствия требованиям законодательства.

Полномочия контрольного органа, созданного Собранием депутатов округа, определены Положением о контрольном бюро.

На сегодняшний день внутренний финансовый контроль осуществляется децентрализовано, причем не каждым главным распорядителем бюджетных. Поэтому в ходе реализации Программы следует организовать координацию развития и методологического обеспечения системы внутреннего финансового контроля, направленной на соблюдение всех процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, соблюдение административных регламентов, осуществление мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

Планируется шире использовать контрольно-ревизионным отделом администрации методы последующего бюджетного контроля по выявлению и пресечению предоставления недостоверной отчетности о непосредственных результатах исполнения муниципальных заданий и муниципальных программ.

VIII. Формирование комплексной контрактной системы

В настоящее время в Российской Федерации существует необходимость формирования комплексной контрактной системы.

В целях регулирования имущественных отношений в рамках прогноза социально-экономического развития в округе будет осуществляться на долгосрочной основе планирование закупок, размещение заказов и исполнение контрактов, а также создание информационных ресурсов, связанных с размещением заказов, которые будут в дальнейшем размещаться на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет.

Порядок размещения муниципального заказа должен содержать, в том числе, требования:

- о необходимости утверждения графиков закупок и заключения контрактов;

- определения начальной цены муниципального контракта;

- о необходимости проведения мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным контрактам.

Дальнейшее развитие контрактных отношений в округе будет происходить по мере выхода соответствующих федеральных нормативных актов.

IX. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами

Согласно новым требованиям к составу и качеству информации о финансовой деятельности и ее результатах публично-правовых образований в округе планируется продолжить развитие информационной системы управления муниципальными финансами. Кроме материалов к проекту и исполнению бюджета округа и материалов публичных слушаний в официальном печатном издании и на сайте округа будут размещаться:

- результаты оценки потребности в предоставлении бюджетных и муниципальных услуг;

- требования к качеству предоставления бюджетных и муниципальных услуг и результаты оценки соответствия качества фактически предоставленных бюджетных и муниципальных услуг утвержденным требованиям;

- планируемые и фактические результаты перевода муниципальных учреждений в новые организационно-правовые формы деятельности;

- результаты мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий;

- ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчеты о ходе реализации и рейтинги их эффективности;

- информация о состоянии кредиторской задолженности главных распорядителей бюджетных средств, в том числе просроченной;

- ежегодные рейтинги и оценка деятельности руководителей учреждений - главных распорядителей бюджетных средств и муниципальных унитарных предприятий.

Публикация вышеуказанной информации в открытом доступе позволит обеспечить подотчетность и контроль за эффективностью деятельности органов местного самоуправления округа, создать взаимоувязку стратегического и бюджетного планирования, принять участие всем жителям округа в обсуждении нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере.

В свою очередь внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления финансами и создать условия для принятия обоснованных управленческих решений по их использованию.

X. Организация реализации Программы

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться по утвержденному плану на очередной год с учетом итогов предыдущих этапов ее реализации.

В целях создания предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового управления главными распорядителями бюджетных средств округа будут разработаны аналогичные планы и организована их реализация.