Приложение N 1. Программа по повышению эффективности расходов бюджета города Челябинска на период до 2012 года

Приложение N 1 к распоряжению
Администрации города
от 13 января 2011 г. N 151

Программа
по повышению эффективности расходов бюджета города Челябинска
на период до 2012 года

С изменениями и дополнениями от:

15 апреля 2011 г.

Программа по повышению эффективности расходов бюджета города Челябинска на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", а также основными положениями Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов в период до 2012 года.

I. Необходимость разработки и реализации Программы

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетной реформы.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27.08.2004 N 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений" в городе Челябинске проведены мероприятия, направленные на повышение результативности бюджетных расходов.

Результатом стало формирование современной системы управления муниципальными финансами путем:

1. Создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса в городе Челябинске.

2. Организации бюджетного процесса исходя из принципа исполнения действующих расходных обязательств.

3. Разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием "город Челябинск".

4. Создания и развития казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание бюджета города Челябинска, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности.

5. Поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, муниципальных заданий).

6. Перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, создания правовой базы для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг.

7. Установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и придания этому процессу публичности.

8. Создания системы мониторинга качества финансового менеджмента муниципального образования "город Челябинск".

В сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем города:

1. Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием.

2. Не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления города Челябинска, а также бюджетных учреждений города Челябинска в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом, что приводит к неоправданному увеличению бюджетных расходов.

3. Структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.

4. Отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления города Челябинска, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов.

5. Отсутствует методологическая взаимосвязь при планировании программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов.

6. Не соответствует современным требованиям система муниципального финансового контроля.

7. Сохраняются отдельные расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

8. Доходная база бюджета города Челябинска остается нестабильной при низкой заинтересованности в ее наращивании.

9. Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

10. Продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел в единичных случаях).

11. Остается формальным и ограниченным опыт внедрения муниципальных заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления города Челябинска, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

II. Цели и задачи Программы

Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности города Челябинска по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества; реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетного устройства в городе Челябинске.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

1. Четкое определение сфер ответственности органов местного самоуправления города Челябинска.

2. Обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей.

3. Создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления города Челябинска по обеспечению муниципальных услуг.

4. Создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ.

5. Повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента.

6. Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов местного самоуправления города Челябинска, в том числе за счет внедрения требований публичности показателей их деятельности.

7. Обеспечение сопоставимости между количеством и составом имущества, находящегося в собственности города Челябинска, и полномочиями органов местного самоуправления города Челябинска.

Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

1. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления города Челябинска.

2. Переход к утверждению "программного" бюджета города Челябинска.

3. Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг.

4. Реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля.

5. Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок.

6. Создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления города Челябинска.

Содержанию мероприятий по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям деятельности органов местного самоуправления города Челябинска.

III. Сбалансированность и устойчивость бюджета города Челябинска

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения экономической стабильности города Челябинска. Для повышения эффективности деятельности в сфере бюджетной политики необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

1. Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования.

2. Формирование бюджета города Челябинска с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках.

3. Ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга.

4. Проведение мониторинга управления муниципальным долгом с учетом показателей задолженности муниципальных унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджета города Челябинска по погашению накопленной задолженности.

5. Недопустимость увязки в ходе исполнения бюджета объема расходов бюджета города Челябинска с определенными доходными источниками.

6. Полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей бюджетной политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество).

7. Планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств.

8. Принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения.

9. Принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации.

10. Соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости).

11. Создание и поддержка необходимых финансовых резервов.

Исходя из вышеизложенного, планируется реализовать следующие основные меры:

1. Уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств города Челябинска с его взаимной увязкой с реестром муниципальных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, учет в реестре расходных обязательств особенностей различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и "жизненного" цикла вплоть до исполнения.

2. Установление исполнительным органом местного самоуправления города Челябинска среднесрочных индикативных пределов (показателей) расходов по программам, создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска.

3. Формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения.

4. Оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках муниципальной программы целей их предоставления в соответствующих программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей.

5. Совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения бюджета города Челябинска с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета города за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:

1. Поэтапно сократить установленные льготы по местным налогам.

2. Повысить использование потенциала налога на имущество физических лиц и земельного налога.

3. Добиться доступности для Комитета финансов города Челябинска информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в местный бюджет.

4. Добиться создания механизма поддержки ликвидности счетов бюджета города Челябинска, основанного на предоставлении краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов.

5. Разработать методику по прогнозированию доходов бюджета города Челябинска на основании рекомендаций, разработанных государственными органами.

6. Повысить эффективность взаимодействия органов местного самоуправления города Челябинска с органами государственной власти Российской Федерации при администрировании налогов и других платежей.

IV. Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов бюджета города

В качестве одного из инструментов повышения эффективности расходов бюджета города Челябинска как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления города Челябинска предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.

Муниципальная программа города Челябинска (далее - муниципальная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты муниципальной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных прогнозом социально-экономического развития города Челябинска, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общегородского значения.

Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ являются:

1. Формирование муниципальных программ исходя из четко определенных целей социально-экономического развития города Челябинска и индикаторов их достижения.

2. Определение исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска, отвечающего за реализацию муниципальной программы и достижение конечных результатов.

3. Установление для муниципальных программ измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.

4. Охват муниципальными программами всех сфер деятельности исполнительных органов местного самоуправления города Челябинска и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении.

5. Наделение исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска и его должностных лиц, осуществляющих управление муниципальными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ.

6. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Предполагается, что состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм будут определяться муниципальной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться решением Челябинской городской Думы о бюджете города Челябинска.

Кроме того, в рамках муниципальных программ муниципальными правовыми актами города Челябинска могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных муниципальных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в муниципальных программах, могут заключаться муниципальные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы очередного финансового года.

Ответственными за разработку и реализацию муниципальной программы на муниципальном уровне являются муниципальные органы исполнительной власти.

На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети "Интернет".

Для реализации изложенных подходов потребуется:

1. Внести необходимые изменения в порядок разработки, утверждения, реализации и контроля исполнения муниципальных программ.

2. Уточнить перечень муниципальных программ и организовать подготовку проектов муниципальных программ с отражением в них в том числе следующих основных вопросов:

1) обоснование цели и задач муниципальной программы, ее вклада в достижение (реализацию) целей (приоритетов) социально-экономического развития города Челябинска;

2) анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;

3) прогноз конечных результатов муниципальной программы, характеризующих целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

4) перечень целевых индикаторов и показателей муниципальной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

5) сроки реализации муниципальной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;

6) основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов муниципальных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;

7) перечень включенных в состав программы подпрограмм;

8) обоснование общего объема бюджетных ассигнований бюджета города Челябинска.

3. Определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований бюджета города Челябинска на реализацию муниципальных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.

4. Внести изменения в Положение о методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как инструмента управления на уровне исполнительных органов местного самоуправления города Челябинска.

5. Обеспечить начиная с 2013 года переход к программно-целевому принципу формирования бюджета города Челябинска с распределением бюджетных ассигнований по муниципальным программам и их подпрограммам. При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов бюджета города Челябинска в соответствии с проектами муниципальных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном порядке Администрацией города Челябинска.

6. Представлять в Челябинскую городскую Думу в составе сопроводительных материалов к проекту решения Челябинской городской Думы о бюджете города Челябинска утвержденные муниципальные программы, а также в дальнейшем отчеты об их реализации.

Одновременно с утверждением решением Челябинской городской Думы о бюджете города Челябинска приложения с распределением бюджетных ассигнований по муниципальным программам и их подпрограммам в составе материалов, представляемых одновременно с решением о бюджете города Челябинска, планируется представлять приложение с распределением расходов бюджета города Челябинска по разделам и подразделам классификации расходов бюджета города Челябинска.

7. Внедрение принципов формирования программного бюджета города Челябинска, сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования - реестра расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований.

8. Обеспечить в соответствии с новой бюджетной классификацией:

1) преемственность данных;

2) объем информации о структуре расходов бюджета города Челябинска не ниже достигнутого уровня;

3) содержательное расширение информации;

4) систематизацию имеющейся и вводимой информации путем составления таблиц соответствия.

V. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения

Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации муниципальных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска (выполнения возложенных на него функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

1. Противодействие коррупции и снижение административных барьеров.

2. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности.

3. Оптимизация состава и полномочий исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска, результатом которой является сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих.

4. Передача функций исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг).

5. Оптимизация в исполнительном органе местного самоуправления города Челябинска соотношения численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Челябинска.

6. Переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами местного самоуправления города Челябинска в электронной форме.

7. Оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов местного самоуправления города Челябинска.

Кроме того, исполнительным органом местного самоуправления города Челябинска должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, организованы его мониторинг и оценка.

Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности такого органа власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.

Важной сферой оптимизации деятельности является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

1. Упорядочение состава муниципального имущества города Челябинска и обеспечение его учета.

2. Инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них.

3. Замена практики передачи имущества, специально приобретенного за счет средств бюджета города Челябинска, другому публично-правовому образованию путем предоставления субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям (за исключением случаев оборота имущества, передаваемого в целях обеспечения полномочий публично-правовых образований).

4. Создание прозрачных процедур передачи в аренду муниципального имущества.

5. Анализ изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка эффективности их взаимного использования с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда.

6. Оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий.

7. Совершенствование приватизационных процедур.

8. Совершенствование системы показателей оценки эффективности использования муниципального имущества.

9. Формирование экономически обоснованной дивидендной политики.

Информация об изменениях:

Распоряжением Администрации города Челябинска от 15 апреля 2011 г. N 2237 в раздел VI настоящего приложения внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

VI. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг

Существующая в городе Челябинске сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального управления и принципов оптимальности и достаточности оказания муниципальных услуг. Перевод бюджетных учреждений города Челябинска в автономные учреждения не произошел в массовом порядке. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В настоящее время на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

1. Повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах.

2. Привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров.

3. Создание условий совершенствования правового положения муниципальных учреждений города Челябинска.

4. Создание многофункциональных центров (МФЦ) в соответствии с Постановлением Правительства Челябинской области от 20.11.2009 N 303-П "Об областной целевой программе "Повышения качества государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Челябинской области в 2010 - 2011 годах".

5. Развитие материально-технической базы муниципальных учреждений города Челябинска, в том числе за счет активного привлечения средств из внебюджетных источников.

6. Снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений города Челябинска.

7. Внедрение элементов конкуренции в отношения между муниципальными учреждениями города Челябинска.

Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

1. Совершенствование правового положения муниципальных учреждений города Челябинска.

2. Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг.

3. Повышение открытости деятельности муниципальных учреждений города Челябинска, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений города Челябинска будут проводиться путем реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Настоящие мероприятия направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджета города Челябинска на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек муниципальных учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для исполнительного органа местного самоуправления города Челябинска по оптимизации сети подведомственных учреждений.

В связи с изменениями Федерального законодательства предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений города Челябинска с расширенным объемом прав, оказывающих муниципальные услуги:

1. Не позднее 1 января 2013 года перевести со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение муниципального задания.

2. Предоставить право бюджетным учреждениям города Челябинска (с расширенным объемом прав) получать доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений.

3. Исключить субсидиарную ответственность муниципального образования "город Челябинск" по обязательствам бюджетных учреждений города Челябинска (с расширенным объемом прав).

4. Расширить права бюджетных учреждений города Челябинска по распоряжению всем закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления города Челябинска, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

Создание нового типа муниципальных учреждений города Челябинска - казенного учреждения, статус которого, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации, статусом бюджетного учреждения, сопровождается дополнительным ограничением с 01 января 2011 года в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в бюджет города Челябинска. При этом процедура перевода бюджетных учреждений города Челябинска в казенные учреждения должна обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

С 01 января 2011 года до 01 января 2012 года устанавливается переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) так и казенным учреждениям осуществлять финансовое обеспечение в соответствии с ранее принятыми нормативными правовыми актами (в частности, лицевые счета учреждений не переоткрываются, учреждения являются получателями средств бюджета города, финансовое обеспечение деятельности учреждений осуществляется на основании бюджетной сметы, утвержденной главным распорядителем средств бюджета города, в ведении которого они находятся).

При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг бюджетным учреждением города Челябинска и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять главный распорядитель средств бюджета города Челябинска в отношении каждого из бюджетных учреждений города Челябинска, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному бюджетному учреждению по смете в 2011 году.

Кроме того, будут предприняты следующие меры, направленные на создание условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений города Челябинска:

1. Упрощение процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений.

2. Установление правила сохранения объемов бюджетных ассигнований главным распорядителям средств бюджета города Челябинска при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Перевод бюджетных учреждений города Челябинска на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.

Муниципальные задания для бюджетного учреждения города Челябинска в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Для обеспечения полномочий бюджетных учреждений города Челябинска необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг при планировании бюджетных проектировок на 2012 год.

В этих целях главным распорядителям средств бюджета города Челябинска, разрабатывающим проекты муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета города Челябинска разрабатывать и представлять в Комитет финансов города Челябинска сводные показатели муниципальных заданий, согласованные с Управлением экономики Администрации города Челябинска.

VII. Развитие системы муниципального финансового контроля

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, основанного на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления города Челябинска.

В этих целях необходимо:

1. Организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования.

2. Четко разграничить полномочия органов местного самоуправления города Челябинска по осуществлению финансового контроля.

3. Ввести понятия внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты.

4. Привести систему муниципального финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

5. Установить меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

6. Исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

Муниципальный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов местного самоуправления города Челябинска, направленную на контроль за:

1. Соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

2. Достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям бюджетной отчетности.

3. Экономностью, результативностью и эффективностью использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом под внешним муниципальным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый представительным органом города Челябинска и созданными им органами муниципального финансового контроля, под внутренним муниципальным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый Администрацией города Челябинска.

Правовое регулирование в сфере муниципального финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти в рамках бюджетного законодательства Российской Федерации.

В свою очередь, бюджетное регулирование должно исходить из обязательности для участников бюджетного процесса в отношениях, не основанных на административном или ином властном подчинении, включения в разрабатываемые ими проекты договоров с контрагентами о предоставлении средств из бюджета города Челябинска (за исключением муниципальных контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) условий об их согласии на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых средств из бюджета города Челябинска. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса города Челябинска должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, вытекающая из бюджетного законодательства Российской Федерации по конкретным видам расходов, порядок осуществления которых является предметом муниципального финансового контроля.

Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как в части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления целевых средств из бюджета города Челябинска (бюджетных кредитов, гарантий, субсидий) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы местного самоуправления города Челябинска, на которые возложены функции по установлению порядка предоставления указанных средств, и на получателей средств бюджета города Челябинска, заключающих гражданско-правовые договоры от имени города Челябинска.

Реформирование муниципального финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля, в том числе в части контроля за соблюдением муниципальным образованием целей и условий получения межбюджетных трансфертов.

Полномочия контрольно-счетных органов, созданных представительным органом по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (аудита), определяются Челябинской городской Думой муниципальным правовым актом о контрольно-счетных органах.

Органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках муниципальных программ и при выполнении муниципальных заданий, путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля применительно к исполнительным органам местного самоуправления города Челябинска, являющимся главными администраторами (администраторами, распорядителями, получателями) средств бюджета города Челябинска, а также в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке - Администрации города Челябинска в части соблюдения условий получения межбюджетных трансфертов.

Главные администраторы средств бюджета города Челябинска в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны осуществлять внутренний контроль (в том числе с правом создания структурных подразделений), направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета города Челябинска, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования средств бюджета города Челябинска.

При этом необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами средств бюджета города Челябинска, результаты которого должны быть доступны как органам муниципального финансового контроля, так и исполнительному органу местного самоуправления города Челябинска. Кроме того, следует организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля.

Реализация предлагаемой концепции муниципального финансового контроля предполагает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

VIII. Формирование комплексной контрактной системы

Первоочередными задачами на 2011 - 2012 годы являются обеспечение регламентации и структурирования всех стадий процесса муниципальных закупок, а именно планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, а также обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

С 1 января 2011 года размещение заказов муниципальными заказчиками города Челябинска будет осуществляться путем проведения открытых аукционов в электронной форме на федеральных площадках с использованием средств автоматизированной системы "АЦК - Муниципальный заказ" в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Это должно быть достигнуто путем последовательной системной модернизации сферы обеспечения нужд города Челябинска как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления "контрактуемыми" расходами и их общей увязки.

В рамках прогноза социально-экономического развития города Челябинска будет разработан прогноз муниципальных закупок, необходимых для реализации муниципальных функций и задач.

В результате формирования федеральными органами комплексной контрактной системы будут созданы такие инструменты, как стандартные спецификации, типовые контракты на стандартные (отдельные) товары, работы и услуги (НИОКР, бюджетные инвестиции, информационные технологии, энергосбережение и прочие), автоматизированные средства проведения муниципальными заказчиками мониторинга исполнения муниципальных контрактов, позволяющие муниципальным заказчикам эффективно обеспечивать решение стоящих перед ними задач.

Одним из инструментов, объединяющим элементы контрактной системы, будет являться официальный сайт Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Управлением муниципального заказа Администрации города Челябинска будет обеспечен весь процесс проведения открытых аукционов, в том числе размещение информации на официальном сайте Российской Федерации. За счет функционирования такого сайта будет обеспечена возможность проведения мониторинга заключения, изменения и исполнения контрактов и анализа стоимостной информации. Муниципальным заказчикам будет предоставлена возможность доступа к методической и правовой информации по вопросам, связанным с планированием закупок, размещением муниципальных заказов и исполнением муниципальных контрактов, путем выделения в рамках официального сайта информационно-справочного блока.

В целях формирования нормативного правового регулирования стадии планирования закупок для муниципальных нужд предлагается установить порядок:

1. Определения объема и структуры муниципальных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и выполнения функций.

2. Установления по наиболее крупным объектам муниципальных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения муниципальных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде.

3. Определения начальных цен продукции для разных ее типов.

4. Проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.

При планировании закупок необходимо принимать во внимание также стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом.

Нормативные правовые акты, регулирующие стадию размещения муниципального заказа, должны содержать положения о:

1. Необходимости утверждения плана-графика муниципальных закупок и графика заключения муниципальных контрактов.

2. Порядке составления требований к предмету муниципальной закупки.

3. Требованиях к обеспечению муниципальных контрактов, в том числе в части разработки и утверждения типовых форм банковских гарантий и договоров поручительства.

4. Порядке определения начальной цены муниципального контракта.

5. Необходимости проведения мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным муниципальным контрактам.

Требует нормативного правового регулирования стадия исполнения муниципальных контрактов, а именно:

1. Регламентация организации контроля со стороны муниципального заказчика за исполнением муниципального контракта, издание рекомендаций по приемке продукции в ходе исполнения муниципального контракта.

2. Регламентация участия (наряду с представителями заказчика) специального представителя уполномоченного органа местного самоуправления города Челябинска для реализации возложенной на него обязанности по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов города Челябинска по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения муниципальных контрактов.

3. Установление требований о предоставлении открытой информации об исполнении муниципальных контрактов и плана-графика муниципальных закупок (в том числе путем создания общероссийского реестра муниципальных контрактов, включающего в том числе информацию об исполнении муниципальных контрактов).

4. Установление обязанности муниципального заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по муниципальному контракту.

5. Регламентация действий муниципального заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств.

После изменений в Федеральном законодательстве следует рассмотреть возможность создания в бюджетном процессе города Челябинска гибких инструментов, направленных на исполнение муниципальных контрактов, с возможностью:

1. использования муниципальным заказчиком средств от реализации финансового обеспечения при неисполнении либо ненадлежащем исполнении муниципального контракта поставщиком;

2. уменьшения муниципальным заказчиком объема оплаты по муниципальному контракту на сумму штрафных санкций, предъявленных к поставщику.

Дальнейшее развитие контрактных отношений будет направлено также на формирование системы продаж, аренды и другого использования движимого и недвижимого имущества публично-правовых образований.

Кроме того, в перспективе на контрактную основу будет переведено размещение муниципальных заданий (заказов) на оказание социально значимых услуг.

В целом развитие контрактных отношений с участием средств бюджета города Челябинска должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон муниципального контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов. Кроме того, комплексная контрактная система позволит повышать качество и снижать издержки при реализации муниципальных услуг, исполнении функций и задач города и бюджетных учреждений.

Управлением муниципального заказа Администрации города Челябинска будет организовано проведение обучения муниципальных заказчиков в рамках обучающего центра для обеспечения методологической, методической и юридической целостности проводимых закупок.

IX. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами

В настоящее время сформированы основы современной системы управления муниципальными финансами на базе информационно-технологической инфраструктуры Федерального казначейства, обеспечивающей полный охват денежных операций сектора государственного управления (кроме операций государственных внебюджетных фондов).

В целях повышения качества управления муниципальными финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет), которая:

1. Обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления города Челябинска, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных муниципальных услуг, в том числе информации в разрезе программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении.

2. Повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии города Челябинска, об их активах и обязательствах.

3. Создаст инструменты для взаимоувязки бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов муниципальной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг.

4. Обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджета города Челябинска, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности городского округа.

5. Усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования муниципальных закупок товаров, работ и услуг для нужд города Челябинска, размещения заказов на их поставку и исполнения муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения муниципальных заказов.

6. Позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов муниципальной собственности.

В рамках развития системы электронного бюджета, в частности, потребуется создание информационных ресурсов и общероссийских реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, муниципальных служащих, муниципальных заданиях, оказываемых услугах и деятельности муниципальных учреждений, имуществе и обязательствах города Челябинска.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись, реестр контрактов и другие), создав технологии их сопоставимости, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе электронного бюджета.

Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос о реализации следующих мероприятий:

1. Разработка нормативных правовых актов и методических материалов для обеспечения формирования и централизованного ведения общероссийских реестров и информационных ресурсов, организации эффективного информационного межведомственного взаимодействия.

2. Обеспечение проектирования системы электронного бюджета как комплекса взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы.

3. Создание единого портала муниципальных финансов (портал электронного бюджета) для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности, формируемой на основании сведений системы электронного бюджета.

Внедрение системы электронного бюджета позволит перейти на качественно новый уровень управления муниципальными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности расходов бюджета города Челябинска.

X. Организация реализации Программы

Управление реализацией Программы планируется организовать по проектному принципу.

Руководство реализацией Программы, а также координацию и контроль за ее реализацией предлагается возложить на рабочую группу при Администрации города Челябинска (при заместителе Главы Администрации города Челябинска по экономике и финансам). Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.

В план на 2011 год предлагается включить основные мероприятия, которые необходимо выполнить, для того чтобы учесть результаты Программы при формировании бюджетных проектировок на 2011 год.

В 2011 году предлагается реализовать мероприятия Программы по следующим направлениям:

1. Формирование (начальный этап) муниципальных программ и аналитическое представление распределения бюджетных ассигнований по муниципальным программам при подготовке проекта бюджета города Челябинска на 2012 год.

2. Разработка и утверждение отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности расходов бюджета города Челябинска и качества финансового менеджмента.

Планы на 2012 год предлагается принимать соответственно в декабре 2011 года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.