Определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 22 февраля 2011 г. по делу N 33-1863/2011 Постановление главы города Сатка признано противоречащим федеральному законодательству, поскольку является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование, что свидетельствует о наличии в этом правовом акте коррупциогенного фактора

Определение судебной коллегии по гражданским делам
Челябинского областного суда
от 22 февраля 2011 г. по делу N 33-1863/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в составе: председательствующего судьи Турковой Г.Л.,

судей Загайновой А.Ф., Шигаповой С.В.

с участием прокурора Челябинской областной прокуратуры Закировой P.M.

при секретаре Кутеповой Т.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске 22 февраля 2011 года гражданское дело по кассационному представлению Прокурора города Сатка Челябинской области на решение Саткинского городского суда Челябинской области от 28 декабря 2010 года.

Представители главы и администрации Саткинского муниципального района Челябинской области в суд кассационной инстанции не явились. Извещение о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы получили 07.02.2011 года (л.д.170). Заявлений о причинах неявки в судебное заседание и ходатайств не поступило.

Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л. об обстоятельствах дела и доводах кассационного представления, судебная коллегия, установила:

Прокурор города Сатка обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления Главы города Сатка от 13 октября 2006 года N 1150 "О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности" В обоснование своих требований прокурор указал на то, что оспариваемый правовой акт наделяет созданную им комиссию несвойственными ей функциями, правами и полномочиями, что свидетельствует о наличии в этом правовом акте коррупциогенного фактора. Протест прокурора был отклонен. Прокурор в судебном заседании доводы заявления поддержали.

Представители главы Саткинского муниципального района Челябинской области в судебном заседании просили об отказе в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на то, что оно издано в пределах полномочий и не противоречит действующему законодательству.

Суд постановил решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

В кассационном представлении прокурор города Сатка Челябинской области ставит вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права и не определением обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела.

Изучив доводы кассационного представления, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со ст. 347 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, постановлением Главы города Сатка от 13 октября 2006 года N 1150 "О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности" была создана Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Саткинского муниципального района (далее именуемая Комиссия) и утверждены Положение о Комиссии, состав Комиссии, и функциональные обязанности председателя и членов районной Комиссии.

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требования, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия с выводами суда согласится, не может.

В соответствии со ст. 13 Гражданского Кодекса РФ не нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт , не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям.

Как следует из содержания Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории Саткинского муниципального района, утвержденного оспариваемым нормативным правовым актом , комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий администрации Саткинского муниципального района, государственных и иных организаций в целях реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 1). Основными задачами комиссии являются, в том числе, координация деятельности органов управления сил районного звена территориальной подсистемы РСЧС, - организация взаимодействия с воинскими частями по предупреждению чрезвычайных ситуаций (п.5). Комиссия имеет право запрашивать у надзорных органов необходимые материалы и информацию (ст.6). В состав комиссии входят руководители органов управления и хозяйствующих субъектов района (п.8).

Статьей 4 Федерального закона от 21.12.1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

В соответствии п.2 ст. 11 названного выше Федерального закона от 21.12.1994 года N 68-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено решение вопросов по осуществлению подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях, принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организация их проведения, осуществление в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, осуществление финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация и проведение аварийно-спасательные и другие неотложных работ, а также поддержание общественного порядка при их проведении, а при недостаточности собственных сил и средств обращение за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содействие устойчивого функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях, создание при органах местного самоуправления постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Перечень полномочий является исчерпывающим и не содержит полномочий по координации и согласованию действий государственных органов управления.

Из текста Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории Саткинского муниципального района, нормы которого оспариваются прокурором, усматривается, что предмет правового регулирования составляют общественные отношения, связанные с организацией и функционированием комиссии, что, безусловно, предполагает, соблюдение его предписаний неопределенным кругом участников этих правоотношений, безусловно, предполагает, соблюдение его предписаний неопределенным кругом участников этих правоотношений. При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый правовой акт является нормативным правовым актом .

Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на территории Саткинского муниципального района не было опубликовано в официальных средствах массовой информации, не было обнародовано и доведено до сведения всех заинтересованных лиц, о чем свидетельствует отсутствие его в электронных информационных базах.

Сравнительный анализ оспариваемого нормативного положения с федеральными нормами показывает, что при его принятии главой администрации Саткинского муниципального района неправомерно расширен круг полномочий комиссии.

Кроме того, содержания оспариваемого Положения о комиссии является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. В названной норме не разъяснено, что относится к понятию координации и обеспечение согласованной действий органов государственной власти, муниципального образования, других организаций, предприятий и учреждений.

Установленное оспариваемым актом правовое регулирование не соответствует требованиям определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

В пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Следовательно, указанные прокурором противоречие оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству является основанием для признания такого правового акта недействующим и вывод суда об отсутствии таковых оснований противоречит материалам дела и свидетельствует о нарушении судом норм материального права.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что Положение о комиссии утвержденное оспариваемым постановлением не соответствуют нормам федерального законодательства и подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ.

Кроме того, в соответствии со статьями 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов " прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся муниципального управления. Выявленные в нормативных правовых актах отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" п. З и подпунктом "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов , утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти и употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера отнесены к коррупциогенным факторам.

Доводы представителя администрации Саткинского муниципального района об отсутствии противоречий оспариваемых норм действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, не могут быть приняты в силу вышеизложенных обстоятельств.

Доводы администрации о том, что формами взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов может осуществляться в форме совместно организуемых совещательных органов, характеризуют целесообразность принятия оспариваемого прокурором акта. Между тем, в соответствии с требованиями ст. 25 3 ГПК РФ суд устанавливает не целесообразность, а противоречие оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах заявление прокурора подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. 360,361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия определила:

Решение Саткинского городского суда Челябинской области от 28 декабря 2010 года отменить. Вынести по делу новое решение. Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Главы города Сатка от 13 октября 2006 года N 1150 "О создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности".

Судья

Гилевич И.Н.

Председательствующий: