Решение Челябинского областного суда от 21 мая 2010 г. по делу N 3-54/2010 Оспариваемая норма принята органом государственной власти Челябинской области в пределах предоставленных ему полномочий и не нарушает требований закона, поскольку изменение границ памятника природы произошло за счет уточнения существующих площадей в соответствии с установленным порядком

Решение Челябинского областного суда
от 21 мая 2010 г. по делу N 3-54/2010

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Свинцовой Г.В.

при секретаре Садыкове P.P.

с участием Челябинского природоохранного прокурора Челябинской области Авчинниковой И.П.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению Т.А.А. об оспаривании нормативного правового акта - постановления Законодательного собрания Челябинской области от 28.01.2010 г. N 2132 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" в части изменения границ памятника природы Челябинский (городской) бор и его охранной зоны, установил:

Т.А.А. обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании недействительным и противоречащим действующему законодательству постановления Законодательного собрания Челябинской области от 24 декабря 2009 года N 2091 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" (л.д.4-5).

В последующем дополнил и уточнил требования и просил признать недействительными и противоречащими действующему законодательству постановления Законодательного собрания Челябинской области от 24 декабря 2009 года N 2091 и от 28 января 2010 года N 2132 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" (пункты 1 и 3) в части изменения границ памятника природы Челябинский (городской) бор и его охранной зоны (л.д.25-27,33).

В обоснование своих требований заявитель указал, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат действующему законодательству, поскольку постановлением от 24.12.2009г. N 2091 уменьшена охранная зона Челябинского (городского) бора, постановлением от 28.01.2010 г. N 2132 уменьшена площадь этого же памятника природы, что является нарушением принципов, указанных в ст. 1.1 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", к которым относятся приоритет общенациональных и региональных интересов при решении вопросов образования, охраны и использования особо охраняемых природных территорий; преобладание интересов сохранения особо охраняемых природных территорий над интересами их использования. Нарушены его права на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию, охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью аварий, катастроф стихийных бедствий; на благоприятную окружающую среду обитания и противоречат действующему законодательству

В судебном заседании заявитель Т.А.А. настаивал на удовлетворении заявленных им требований. Пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит действующему)' законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку нарушена процедура его принятия, установленная законом, не изготовлены и не утверждались материалы, обосновывающие изменение границ памятника природы, предусмотренные, законом процедуры не проводились.

Представитель Законодательного собрания Челябинской области -Семёнова Е.В., действующая на основании доверенности, пояснила, что оспариваемые заявителем нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции, в соответствии с действующим законодательством. На момент принятия постановлений каких-либо требований при изменении границ охранных зон особо охраняемых природных территорий не предъявлялось. Просила отказать заявителю в удовлетворении требований.

Определением Челябинского областного суда от 21 мая 2010 года производство по настоящему делу в части требований Т.А.А. о признании постановления Законодательного собрания Челябинской области от 24 декабря 2009 года N 2091 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" в части изменения границ охранной зоны памятника природы Челябинский (городской) бор недействительным и противоречащим действующему законодательству прекращено на основании п.1 ст.220 ГПК РФ.

Выслушав пояснения заявителя Т.А.А., представителя Законодательного собрания Челябинской области Семёнову Е.В., заключение Челябинского природоохранного прокурора Челябинской области Авчинникову И.П., полагавшую необходимым отказать заявителю в удовлетворении требований, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не противоречит действующему законодательству, принята органом государственной власти Челябинской области в пределах предоставленных ему полномочий и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 13 ГК РФ нормативный правовой акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица может быть признан судом недействительным.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Следовательно, проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам , имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч.3 ст.246, ст.248, ч.8 ст.251 ГПК РФ).

В судебном заседании установлено, что постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 28 января 2010 года N 2132 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охраняемых зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" утверждены новые границы памятника природы Челябинской области - Челябинский (городской) бор и его охранной зоны, изменена их площадь. Постановление опубликовано в газете "Южноуральская панорама" N 35 от 13 февраля 2010 года.

Пункт первый оспариваемого нормативного правового акта предусматривает внесение дополнений в постановление Законодательного собрания Челябинской области от 28 июня 2001 года N 171 "Об установлении границ, охраны зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" пунктов 1-2, предусматривающих перечень координат характерных точек границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны (приложение 4).

Пункт третий оспариваемого нормативного правового акта предусматривает внесение изменений в приложение 1 вышеназванного постановления Законодательного собрания Челябинской области от 28 июня 2001 г. N 171, которыми приняты в новой редакции обзорная схема листов на территории памятника природы Челябинского (городского) бора, описание его границ и границ его охранной зоны.

В результате внесенных изменений площадь памятника природы Челябинского (городского) бора изменена на площадь 1166,96 га, вместо ранее установленной площади - 1179,64 га, площадь ее охранной зоны установлена 233,48 га, вместо ранее установленной - 224 га".

Согласно п.п. "д" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, особо охраняемые природные территории.

В силу ст.76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые согласно 4.5 данной нормы не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.1 и ч.2 настоящей статьи.

Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" определено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты. которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Статьей 2 этого Закона установлены категории и виды особо охраняемых природных территорий. Данные территории различаются особенностями режима особо охраняемых природных территорий и статусом находящихся на них природоохранных учреждений. К числу особо охраняемых природных территорий отнесены памятники природы.

В соответствии со ст.1 Федерального закона "Об особо охраняемых территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 25 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых территориях" определяет памятник природы как уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения и устанавливает, что пятники природы могут быть федерального и регионального значения.

Этот же Федеральный закон в статьей 2 разграничивает особо охраняемые природные территории на федеральные, региональные или имеющие местное значение, и предметы ведения между органами государственной власти различного уровня. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.6 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Пунктом 2 статьи 25 ФЗ "Об особо охраняемых территориях" установлено, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

В целях их защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, что предусмотрено Федеральным законом от 14 марта 1995г. N ЗЗ-ФЗ (часть 3 статья 2).

В соответствии со ст.37 Устава (Основного закона) Челябинской области Законодательное собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области и осуществляет полномочия, установленные Федеральными законами и законами области.

Согласно статьей 1 Закона Челябинской области от 28 августа 2003 года N 171-30 "О земельных отношениях" правовое регулирование земельных отношений на территории Челябинской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, иным законами и нормативными правовыми актами Челябинской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Статьей 20 (пункты 1, 17, 22) названного Закона Челябинской области от 28 августа 2003 года N 171-30 предусмотрено, что к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области отнесены полномочия по принятию законов, определяющих политик)' в сфере регулирования земельных отношений, в том числе об использовании и охране земель, о порядке проведения землеустройства; установление порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального значения, иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, иными законами и нормативными правовыми актами Челябинской области.

В соответствии с п.3 ст.26 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Таким образом, Законодательное собрания Челябинской области наделено полномочиями по утверждению границ памятников природы и их охранных зон.

Закон Челябинской области от 14 мая 2002 г. N 81-30 "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" (в редакции Законов Челябинской области от 25.03.2004г. N 222-ЗО, от 30,11.2004г. N 335-ЗО, от 31.03.2005г. N 371-ЗО, от 30.05.2007г. N 151-ЗО, от 23.08.2007г. N 179-ЗО, от 26.06.2008г. N 282-ЗО, от 12.12.2008г. N 337-ЗО, действовавших на день принятия оспариваемого постановления) относит вопрос об образовании и ликвидации особо охраняемых природных территориях Челябинской области, а также утверждение Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения, к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области (п.1 ст.5. ст.8).

Согласно ст.4 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" материалы, обосновывающие образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, должны содержать, в том числе, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование охраняемой природной территории в пределах муниципального образования (для особо охраняемых природных территорий регионального значения), согласования с собственниками, владельцами пользователями земельных участков, находящихся в границах образуемых особо охраняемых природных территорий. Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемой природной территории, в установленных федеральным законодательством случаях подлежат государственной экологической экспертизе (п.3 ст.4 названного выше Закона Челябинской области).

Аналогичное положение о том, что материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения являются объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня, содержится в п.4 ст.12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Челябинский (городской) бор отнесен к памятникам природы областного значения решением Исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1969 года N 29 "Об охране памятников природы области".

Постановлением Губернатора Челябинской области от 15 мая 2001 года N 252 "Об установлении охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" созданы охранные зоны памятников природы Челябинского (городского) и Каштакского боров.

Границы охранной зоны памятника природы Челябинский (городской) бор установлены постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 28 июня 2001 года N 171 "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области -Челябинского (городского) и Каштакского боров" (в редакции постановлений Законодательного Собрания Челябинской области от 25.03.2004 г. N 1164, от 27.09.2007г. N 836, от 24.04.2008г. N 1142, от 29.10.20009г. N 2008), определена площадь охранной зоны 225,39 га.

Постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 24 декабря 2009 года N 2091 "О внесении изменений в приложение 1 к постановлению Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" изменена площадь охранной зоны памятника природы Челябинский (городской) бор и определена её площадь 224 га и изменены её границы.

Постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 28 января 2010 года N 2132 "О внесении изменений в постановление Законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" утвержден перечень координат характерных точек границ памятника природы Челябинского (городского) бора и его охранной зоны, изменены их границы, результате чего площадь памятника природы уменьшена с 1179,64 га до 1166,96 га, а его охранной зоны увеличена с 224 га до 233,48 га.

Данное постановление опубликовано в газете "Южноуральская Панорама" N 35 от 13.02.2010г., в соответствии со ст. 15 Закона Челябинской области от 30 мая 2002г. N 87-30 "О нормативных правовых актах Челябинской области" вступило в законную силу со дня его опубликования.

Как следует из пояснений представителя Законодательного собрания Челябинской области, анализа Приложения 1 нормативного правового акта в оспариваемой редакции и ранее действовавшей редакции следует, что изменение границ и площадей рассматриваемого памятника природы и его охранной зоны произошли в результате исключения площади Митрофановского кладбища из площади памятника природы и её включение в охранную зону.

Несоответствие размера площади исключенной из памятника природы площади 12,68 га размеру увеличения площади охранной зоны на 9,48 га произошло не за счет присоединения или исключения новых территорий, а за счет уточнения существующих площадей картографическим способом с использованием современных электронных баз данных.

Федеральный закон от 14.03.95 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на день принятия оспариваемого нормативного правового акта не устанавливал обязанность согласования границ ранее созданных памятников природы. Кроме того, нормы Земельного кодекса РФ, регулирующие правовой режим земель особо охраняемых территорий, также такого согласования не предусматривают.

Согласно ст.1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изменениями и дополнениями) под экологической экспертизой понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ним социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" требования об обязательной государственной экологической экспертизе материалов комплексного экологического обследования распространяются на участки территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации в целях последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации; а также к объектам обязательной государственной экспертизы на региональном уровне относятся проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативном)' воздействию на окружающую природную среду, нормативно - технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды.

Пунктом 4 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698, предусмотрено, что обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них (в составе объекта экспертизы или в виде приложений) данных по оценке вредного воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной дельности.

Из указанных положений действующего федерального законодательства следует, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих конкретные виды хозяйственной деятельности, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду.

Изменение границ памятника природы Челябинский (городской) бор и его охранной зоны не относится к деятельности, связанной с природоохранными мероприятиями.

Перечень природоохранных мероприятий содержится в инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды РФ от 26 января 1993г. (в редакции от 15 февраля 2000г. с изменениями от 13 ноября 2007 года).

В их числе нет такого мероприятия как создание охранной зоны памятника природы.

Эти правила, а также положения п.4 ст. 12 "Об экологической экспертизе" и п.3 ст.4 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" о том, что материалы комплексного экологического обследования участков территорий, на которых предполагается образование особо охраняемой природной территории, подлежат государственной экологической экспертизе, применяются к вновь создаваемым государственным памятникам природы и охранным зонам.

Поскольку в судебном заседании установлено, что Челябинский (городской) бор, как особо охраняемая природная территория и его охранная зона, были созданы в 1969 году, требования п.4 ст. 12 "Об экологической экспертизе" и п.3 ст.4 Закона Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях в Челябинской области" не должны были применяться при издании оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы заявителя о том, что в соответствии с требованиями статей 3-1 и 4 Закона Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" о необходимости при издании обжалуемого постановления изготовления и утверждения материалов, обосновывающих изменение границ, не могут служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта в части, касающейся памятника природы Челябинский (городской) бор и его охранной зоны, так как данные правовые нормы регулирует вопросы создания особо охраняемых природных территорий, охранных зон, но не устанавливают требований к изменению их границ.

Доводы заявителя, утверждающие обратное, основаны на неправильном применении действующего законодательства и не могут служить основанием для удовлетворения его требований.

В соответствии со ст.30-1 Закона Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области (в редакции законов, в том числе от 29.10.2009г. N 500-ЗО) изменение границ особо охраняемых природных территорий и (или) их охранных зон, за исключением случаев выполнения требований законодательства Российской Федерации и Челябинской области, осуществляется на основании материалов, обосновывающих изменение границ.

Суд не может согласиться с доводами заявителя о нарушении при издании оспариваемого постановления требований ст.30-1 Закона Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", так как данная правовая норма введена в действие Законом Челябинской области от 29 октября 2009 года N 500-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", вступила в силу с 01 февраля 2010 года, следовательно, на день принятия оспариваемого нормативного правового акта не действовала.

Доводы заявителя о том, что на день опубликования оспариваемого постановления 13.02.2010 г. ст.30-1 вышеуказанного Закона вступила в законную силу основанием для признания нормативного правового акта противоречащим действующему законодательству не является, так как Закон от 29.10.2009 г. N 500-ЗО на день принятия Законодательным собранием Челябинской области постановления от 28.01.2010 г. N 2132 не вступил в законную силу, поэтому не подлежал применению.

Заключение специалиста Мейлах Э.В. от 19 мая 2010 г. о возможном оказании негативного влияния на состояние экосистемы сокращение площади памятника природы Челябинский городской бор к его охранной зоны основанием для удовлетворения требований заявителя не является, поскольку судом установлено, что на день принятия оспариваемого постановления требования к утверждению материалов, обосновывающих изменение границ особо охраняемых требований территорий, и проведение экологической экспертизы действовавшим на тот момент законодательством не предъявлялось.

Суд также приходит к выводу о том что оспариваемые кормы не создают препятствий и не ущемляют прав заявителя и иных лиц.

Поскольку оспариваемые нормы не противоречат федеральному закону либо другому нормативно - правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов заявителя, оснований для удовлетворения требований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.253, 194-198 ГПК РФ суд, решил:

Т.А.А. в удовлетворении требований о признании постановления Законодательного собрания Челябинской области от 28 января 2010 года N 2132 "О внесении изменений в постановление законодательного собрания Челябинской области "Об установлении границ, охранных зон памятников природы Челябинской области - Челябинского (городского) и Каштакского боров" в части изменения границ памятника природы Челябинский (городской) бор и его охранной зоны недействительным и противоречащим действующему законодательству отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд "Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

председательствующий:

Г.В. Свинцова