Решение Челябинского областного суда от 22 сентября 2010 г. по делу N 3-96/2010 Оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку наличие у супругов регистрации места жительства по разным адресам не препятствует признанию такой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий

Решение Челябинского областного суда
от 22 сентября 2010 г. по делу N 3-96/2010

22 сентября 2010 года Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л.,

при секретаре Садыкове P.P.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению Прокурора Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта - подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П и установил:

Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением, о признании противоречащим федеральному законодательству в части нормативно-правового акта Челябинской области - пункта 24 подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П (в редакции постановлений Правительства Челябинской области от 08 апреля 2010 года N 98-П, от 19 мая 2010 года N 6-П, N 80-П от 03 августа 2010 года и от 17 августа 2010 года N 93-П) в части слов "оба супруга в которых имеют регистрацию по месту жительства по одному адресу". Прокурор просил признать в этой части оспариваемый нормативный правовой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу и обязать Правительство Челябинской области опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" В обоснование своих требований прокурор указал на то, что оспариваемая норма противоречит Правилам предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года N 285, нарушает единство правового пространства и устанавливает дополнительное условие, ограничивающее права молодых семей на участие в названной подпрограмме.

В судебном заседании прокурор Челябинской областной прокуратуры Орехова О.И. заявленные требования поддержала и пояснила, что оспариваемая норма противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу и уточнила, что исходя из юридической техники следует признать оспариваемую норму в части слов "оба супруга, в которых имеют регистрацию по месту жительства по одному адресу и". Обращение прокурора области в суд обусловлено обращениями граждан.

Представитель Правительства Челябинской области с заявленными требованиями не согласилась, так как полагает, что оспариваемая норма соответствует действующему законодательству. Условие проживания молодой семьи по месту жительства по одному адресу соответствует пункту 6 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем: молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года N 285. Молодая семья выступает как единый субъект правоотношений. Толкование понятия "молодая семья, нуждающаяся в улучшении жилищных условий" нужно рассматривать в контексте федеральной подпрограммы. В случае, если супруга проживают в разных муниципальных образованиях, признание молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий невозможно, как и формирование списков молодых семей для участия в подпрограмме. Оспариваемая норма соответствует разъяснениям Министерства регионального развития Российской Федерации от 02 февраля 2009 года N 2442/СБ/07, являющегося разработчиком и государственным заказчиком федеральной подпрограммы и в соответствие с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года носят официальный характер. С 2008 года средства федерального бюджета выделяются не в полном размере, поэтому удовлетворение требований прокурора повлечет увеличение числа участников подпрограммы и увеличение расходов на реализацию областной подпрограммы. Понуждение органов государственной власти области к увеличению расходов на реализацию областной подпрограммы неправомерно.

Выслушав пояснения прокурора Челябинской областной прокуратуры, представителя Правительства Челябинской области, изучив представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма в части слов "оба супруга, в которых имеют регистрацию по месту жительства по одному адресу и" противоречит федеральному законодательству и нарушает прав и законные интересы неопределенного круга лиц.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ не нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно пунктам "ж", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

В соответствии с ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В судебном заседании установлено, что постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П утверждена областная целевая программа "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы, в состав которой входит подпрограмма "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий". Постановление опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 19 февраля 2010 г., N 41. В настоящее время постановление действует в редакции постановлений Правительства Челябинской области от 08 апреля 2010 года N 98-П (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 17 апреля 2010 г., N 94), от 19 мая 2010 года N 6-П (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 09 июня 2010 г., N 138), от 03 августа 2010 года N 80-П (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 10 августа 2010 г., N 188 и от 17 августа 2010 года N 93-П (опубликовано в газете "Южноуральская панорама" от 11 сентября 2010 года N 216).

Согласно паспорта подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" государственная поддержка молодых семей путем предоставления социальных выплат на приобретение жилого помещение или строительство индивидуального жилого дома осуществляется за счет средств федерального, областного и местного бюджетов и собственных (или заемных) средств молодых семей-участии ков подпрограммы.

В силу положений пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в совокупности с положениями статьи 2 Жилищного кодекса РФ и содержанием части I статьи 179 Бюджетного кодекса создание условий для реализации гражданами права на жилье с использованием для этого бюджетных средств, выделяемых с целью приобретения или строительства жилых помещений, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675 утверждена "Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы", в состав которой вошла подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей", предусматривающая государственную поддержку в виде финансовой помощи при решении жилищной проблемы молодых семей.

В соответствии с разделами V и VI Федеральной подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", пунктами 24, 28, 30 и 31 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации этой же подпрограммы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13-05.2006 N 285, средства на ее реализацию предоставляются из федерального бюджета субъектам РФ для частичного финансирования разработанной и утвержденной ими региональной программы по обеспечению жильем молодых семей, также предусматривающей выделение с этой целью из бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов денежных средств.

Поскольку использование средств федеральной программы возможно лишь путем участия в региональной программе, то введение дополнительных критериев на участие в региональной программе, отличных от тех, которые установлены на федеральном уровне, противоречит федеральному законодательству.

Пункт 24 подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий", утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П предусматривает, что "применительно к настоящей подпрограмме под нуждающимися в предоставлении социальной выплаты понимаются молодые семьи, оба супруга в которых имеют регистрацию по месту жительства по одному адресу и признанные органами местного самоуправления по месту постоянного жительства таких семей нуждающимися в предоставлении социальной выплаты по тем же основаниям, которые установлены статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма".

Положения оспариваемого пункта 24 подпрограммы "Оказание молодым

семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий"

областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье - гражданам

России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы вводит дополнительное

условие на получение социальной выплаты - условие регистрации членов

молодой семьи по месту жительства по одному адресу, что противоречит пункту 6

Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение

жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей"

федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы", утвержденных

постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 г. N 285,

согласно которому под нуждающимися в улучшении жилищных условий понимаются молодые семьи, поставленные на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., а также молодые семьи, признанные органами местного самоуправления по месту их постоянного жительства нуждающимися в улучшении жилищных условий после 1 марта 2005 г. по тем же основаниям, которые установлены статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.

Статья 51 Жилищного кодекса Российской Федерации для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, также не предусматривает для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях условия регистрации членов семьи по одному адресу.

Орган государственной власти субъекта РФ утрачивает возможность осуществлять собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения после установления названными Правилами нормы, раскрывающей понятие молодая семья, нуждающаяся в улучшении жилищных условий и не содержащего такого обязательного условия как регистрация обоих супругов по месту жительства по одному адресу.

При таких обстоятельствах положения пункта 24 подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье -гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы противоречит федеральному законодательству.

Доводы Правительства Челябинской области о соответствии оспариваемой нормы действующему законодательству, поскольку условие проживания молодой семьи по месту жительства по одному адресу соответствует пункту 6 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года N 285 не могут быть приняты, поскольку они прямо противоречат содержанию названного пункта 6 Правил.

Понятие молодая семья дано в пункте 5 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года N 285, согласно которого участницей подпрограммы может быть молодая семья, в том числе неполная молодая семья, состоящая из 1 молодого родителя и 1 и более детей, соответствующая следующим условиям:

а) возраст каждого из супругов либо 1 родителя в неполной семье на день принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации решения о включении молодой семьи - участницы подпрограммы в список претендентов на получение социальной выплаты в планируемом году не превышает 35 лет;

б) признание семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий в соответствии с пунктом 6 настоящих Правил;

в) наличие у семьи доходов либо иных денежных средств, достаточных для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты.

При таких обстоятельствах доводы Правительства Челябинской области о

том, что участницей подпрограммы может стать молодая семья, которая выступает как единый субъект правоотношений, подтверждением чего и является регистрация молодых супругов по одному месту жительства, являются ошибочными.

Поскольку понятие молодая семья для целей участия в государственной программе урегулировано на федеральном уровне, нельзя согласиться с доводами Правительства Челябинской области о том, что толкование понятия "молодая семья, нуждающаяся в улучшении жилищных условий" нуждается в дополнительной регламентации на региональном уровне.

Судебная коллегия полагает несостоятельными доводы заинтересованного лица о том, что в случае, если супруги проживают в разных муниципальных образованиях, признание молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий и формирование списков молодых семей для участия в подпрограмме невозможно. Наличие у супругов регистрации места жительства по разным адресам не препятствует признанию такой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий, так как согласно пункту 2 статьи 51 Жилищного кодекса РФ при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.

Судебная коллегия находит несостоятельной и ссылку Правительства Челябинской области на разъяснения Министерства регионального развития Российской Федерации от 02 февраля 2009 года N 2442/СБ/07 как на нормативный правовой акт в соответствие с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года. Действительно, в соответствии с названным пунктом Министерству регионального развития Российской Федерации предоставлено право давать разъяснения по порядку выполнения мероприятий, предусмотренных Правилам, утвержденными настоящим постановлением.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса РФ суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношении, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. В силу части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться они не опубликованы официально для всеобщего сведения

Поскольку письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 02 февраля 2009 года N. 2442/СБ/07, адресованное первому заместителю министра строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, не прошло государственной регистрации и не было официально опубликовано, оно не может быть применено при разрешении настоящего дела как действующий нормативный правовой акт , обязательный к применению судом и всеми участниками спорных правоотношений.

Не свидетельствует о законности оспариваемой нормы доводы Правительства Челябинской области об отсутствии выделения средства федерального бюджета в полном объеме и что удовлетворение требований прокурора повлечет увеличение числа участников подпрограммы и увеличение расходов на ее реализацию, поскольку сводный список молодых семей - участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году формируется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании списков молодых семей - участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году, поступивших от органов местного самоуправления, и с учетом средств, которые планируется выделить на со финансирование мероприятий подпрограммы из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов на соответствующий год и с учетом указанных средств, формирует заявку на выделение из федерального бюджета средств для софинансирования предоставления социальных выплат (пункт 23 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 г. N 285).

Утверждение Правительства Челябинской области о том, что удовлетворение требований прокурора Челябинской области повлечет понуждение органов государственной власти области к увеличению расходов на реализацию областной подпрограммы, несостоятельно, поскольку вопрос об участии области в реализации федеральной целевой программы "Жилище" на условиях, определенных федеральным законодательством, является добровольным.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части пункт 24 подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П (в действующей редакции) противоречит федеральному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушает прав и законные интересы неопределенного круга лиц, а потому заявление прокурора Челябинской области подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 253, статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд решил:

Заявление Прокурора Челябинской области удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 24 подпрограммы "Оказание молодым семьям государственной поддержки для улучшения жилищных условий" областной целевой программы "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Челябинской области на 2009 - 2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17 декабря 2009 года N 344-П (в действующей редакции) в части слов "оба супруга в которых имеют регистрацию по месту жительства по одному адресу и".

Обязать Правительство Челябинской области опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.