Глава I. Обоснование принятия Программы

Глава I. Обоснование принятия Программы

1. В настоящей Программе используются следующие основные понятия и термины:

адаптация - процесс приспособления человека к новым, изменившимся условиям существования;

беженец - лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

ближнее зарубежье - страны, входившие до 1991 года в состав СССР;

внешняя миграция - переселение, перемещение населения из одной страны в другую;

внутренняя миграция - переселение, перемещение населения внутри страны;

вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение его права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также его права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию;

вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка;

государственная граница Российской Федерации - линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации;

депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации;

иммигрант - гражданин одного государства, прибывший в другое государство на постоянное или временное жительство;

иммиграция - въезд граждан одного государства в другое государство на постоянное или временное жительство;

иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность;

лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

международная (межгосударственная) миграция - территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и другими), или пребыванием в стране въезда, имеющим долгосрочный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение;

мигрант - лицо, совершающее миграцию;

миграционная карта - документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации;

миграционное движение населения - совокупность всех видов межпоселенных передвижений, включая циркулярные передвижения, осуществляемых с момента принятия решения о миграции, непосредственно в процессе самого движения, завершающихся на стадии приживаемости на новом месте или в новых условиях, если речь идет о переселениях;

миграционный поток - совокупность лиц, мигрирующих в определенное время в одном географическом направлении в рамках той или иной территориальной системы (село - город, город - село, село - село, город - город, страна - страна, мир в целом);

нелегальная иммиграция - въезд граждан одной страны в другую на неопределенное время, как правило, с целью нелегального в ней трудоустройства. Может происходить легально (въезд в качестве туристов, приглашенных и так далее) и нелегально (с нарушением государственной границы или по поддельным документам), но и в том и в другом случаях с последующим нелегальным трудоустройством;

разрешение на работу - документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного на территории Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности;

сальдо миграции (нетто-миграция, чистая миграция, миграционный прирост) - разность между числом прибывших (иммигрантов) на какую-либо территорию (страну) и числом выбывших (эмигрантов) из нее за определенный период (год). Косвенно может определяться как разность между общим приростом населения и естественным приростом населения за определенный период (год);

трудовая деятельность иностранного гражданина - работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);

трудящийся-мигрант - лицо, добровольно и самостоятельно (иногда при поддержке посреднической фирмы или предполагаемой организации трудоустройства) мигрирующее из одной страны в другую с целью легальной работы в ней с четко определенными сроками миграции (как правило, до 5 лет), с обязательным возвращением на родину.

2. Сокращения, используемые в настоящей Программе:

ГУВД - Главное управление внутренних дел;

СНГ - Содружество Независимых Государств;

ПИК - пост иммиграционного контроля;

АРМ - автоматизированное рабочее место;

ТЛФ - телефон/факс.

3. Миграционные процессы играют исключительно важную роль как в социально-экономической, так и общественно-политической жизни области, а миграционная политика является одним из важнейших направлений государственной политики. К управлению миграционными процессами, вопросам борьбы с нелегальной иммиграцией приковано пристальное внимание органов государственной власти.

Миграция к концу 90-х годов стала все больше восприниматься не только как проблема, но и как фактор формирования предложения рабочей силы на областном рынке труда. В этом своем качестве она оказывает заметное влияние на социально-экономическое и демографическое развитие области.

4. Сегодня область как субъекта Российской Федерации характеризует благоприятная ситуация в сфере межнациональных отношений. Это подтверждают и данные социологического опроса, проведенного в феврале-марте 2002 года миграционной службой и органами паспортно-визовой службы главного управления внутренних дел Челябинской области, Челябинским государственным университетом. Абсолютное большинство респондентов (80 процентов) отмечают, что на территории области они не сталкивались со случаями национальной дискриминации и произвола. На бытовом уровне с такими случаями встречались 12 процентов респондентов-мигрантов, в процессе взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления - только 4 процента, а при взаимодействии мигрантов с правоохранительными органами указанных случаев не отмечается совсем.

На сегодняшнее состояние и перспективы развития демографических процессов так или иначе влияют все индикаторы изменения численности населения: рождаемость, смертность, миграция, социально-экономическое развитие области.

За 1992-2000 годы миграционный прирост населения области составил более 106 тыс. человек. В общей сложности за последние десять лет миграционный приток компенсировал свыше 60 процентов естественной убыли населения области.

За последние три года на фоне общего снижения миграционной активности приток мигрантов в область уменьшается быстрее, чем миграционный отток населения. В результате население области только в прошлом году сократилось на 22,5 тыс. человек.

Это самые большие потери населения за последние десять лет. Сложившиеся параметры возрастной структуры и воспроизводства населения в обозримой перспективе будут способствовать увеличению этих потерь. При этом потери как настоящие, так и будущие происходят и будут происходить преимущественно за счет наиболее активной части трудоспособного населения, поскольку 73 процента выбывших в другие субъекты Российской Федерации - это люди трудоспособного возраста.

5. Сальдо миграционного обмена со странами дальнего зарубежья в области всегда было отрицательным. Более 60 процентов выезжающих имеют высокий уровень образования и профессиональной подготовки. В основном уезжают в Германию (74 процента всех выезжающих) и Израиль (18 процентов). Люди, приезжающие на место жительства в область из стран дальнего зарубежья, не компенсируют потерю рабочей силы, так как их значительно меньше.

Миграционный приток в область очень желателен, и его нужно стимулировать всеми доступными способами, тем более, что в области складывается сложная демографическая ситуация.

Рождаемость в области не обеспечивает даже простого воспроизводства населения. По уровню рождаемости среди субъектов Российской Федерации область находится на 48 месте. Кроме того, активно идет процесс старения населения. Количество людей в возрасте 65 лет и старше составляет 12 процентов всего населения. Старение населения является одним из основных факторов роста уровня смертности в области.

Высокий уровень смертности населения, в особенности мужчин трудоспособного возраста, относится к наиболее острой проблеме демографического развития области. Количество умерших в 2001 году в 1,7 раза превысило число родившихся.

Несмотря на прирост населения за счет миграции, за последние 10 лет область потеряла 86,3 тыс. человек или почти 2,5 процента людских ресурсов.

В области и впредь будет ускоренными темпами сокращаться численность населения, поскольку естественная убыль населения не будет, как в прежние годы, в значительной мере или частично возмещаться за счет иммиграции. В связи с этим важно определить новые подходы к решению проблем миграции. Необходимы механизмы, которые будут способствовать преодолению демографического кризиса и пополнению региона трудовыми ресурсами.

6. Причинами, побудившими мигрантов к переселению, называют:

межнациональную нестабильность - 70 процентов респондентов в миграционной службе, 20 процентов респондентов в паспортно-визовой службе;

нарушения прав человека - 56 процентов и 6,8 процента соответственно;

экономическую неустойчивость - 34 процента и 38 процентов соответственно;

отсутствие возможности реализации своего потенциала - 24 процента и 20 процентов соответственно.

Встречаются такие ответы, как "желание жить в России", "объединение с семьей", "возвращение на Родину" и другие.

Вынужденный характер миграции уходит в прошлое. Возвращение мигрантов в Российскую Федерацию теперь во многом будет зависеть от экономических условий Российской Федерации, ее субъектов. В настоящее время в области благодаря экономическому росту сформировалась устойчивая тенденция повышения реальных доходов населения. Это и стимулировало приток мигрантов.

В область люди приезжают в основном из Республики Казахстан (71 процент от общего количества мигрантов), Республики Узбекистан (17 процентов), Республики Таджикистан (7 процентов), причем большую часть переселенцев составляют представители русской национальности.

Чаще всего мигрируют люди трудоспособного возраста, удельный вес которых среди мигрантов, прибывших в область, составляет 74 процента. В основном это высококвалифицированные специалисты, имеющие соответствующий образовательный уровень и способные принести пользу экономике области.

Таким образом, особенностью вынужденной миграции, характерной и для области, является то, что переселенцы из ближнего зарубежья не только улучшают демографическую ситуацию, значительно покрывая естественную убыль населения, но и увеличивают трудовой потенциал.

Положительным фактором является то, что средний возраст мигрантов, как правило, меньше, чем у коренного населения, а количество детей больше. Так, предложение рабочей силы со стороны мигрантов в 2000 году составило полторы тысячи человек или лишь 0,09 процента от общей численности занятых в экономике, а доля привлеченной иностранной рабочей силы соответственно - 0,15 сотых процента. Такие величины никакого заметного влияния на состояние областного рынка труда оказать не могут.

Показательно и то, что 60 процентов опрошенных в паспортно-визовой службе в обустройстве на новом месте жительства рассчитывают только на себя, треть - на родственников, знакомых, только 9,3 процента - на органы государственной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем использование иностранной рабочей силы сопровождается появлением дополнительных проблем в сфере занятости в связи с ростом нелегальной трудовой иммиграции.

7. В прошедшем году через пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенные на границе области и Республики Казахстан, протяженность которой составляет более 800 километров, прошло свыше 1 млн. иностранцев. По экспертным оценкам с целью работы в область въехало от 40 до 60 тыс. граждан бывшего СССР. Из них только 600 граждан из стран - членов СНГ оформили подтверждения на право трудовой деятельности на территории области, остальные находятся нелегально и создают определенную нежелательную ситуацию на рынке труда.

Большая протяженность российско-казахской границы, ее необустроенность, несовершенство правовой базы по вопросам миграции являются благоприятной почвой для увеличения притока нелегальных мигрантов из стран - членов СНГ и дальнего зарубежья. Это позволяет им достаточно легко "раствориться" в среде своих соотечественников на территории области и России в целом. Из-за неконтролируемой иммиграции происходит наполнение ряда районов области неквалифицированной, с криминогенными тенденциями рабочей силы из бывших республик Советского Союза, особенно из Среднеазиатского региона.

Отсутствие постов иммиграционного контроля на сухопутном участке границы не позволяет в области иметь точные данные о целях въезда в Россию иностранных граждан. В настоящее время в области создан и работает только один пост иммиграционного контроля в аэропорту города Челябинска. В прошлом году через пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации в аэропорту прошло свыше 16 тыс. иностранных граждан.

8. Сохраняется тенденция увеличения количества иностранных граждан, въезжающих в нашу область в поисках работы. Прежде всего, это граждане Республики Узбекистан, Республики Армения, Азербайджанской Республики, Киргизской Республики.

Большая часть граждан Республики Узбекистан (до 75 процентов) прибывает с целью работы на Каширинском и Центральном рынках города Челябинска, а также в городах Магнитогорске, Миассе, Златоусте. Эта категория граждан практически вообще не контролируется. Именно ими, как правило, нарушается порядок пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

К примеру, сегодня на законных основаниях на шахтах "Восточная" и "Центральная" города Пласта работает 28 граждан Республики Узбекистан в качестве проходчиков. Однако сверх лимита, установленного разрешением, на шахту "Восточная" регулярно прибывают рабочие. Так, в марте этого года в рамках проведения операции "Иностранец" миграционной службой совместно с органами паспортно-визовой службы выявлено 32 гражданина Республики Узбекистан, зарегистрированных в городе Пласте по месту расположения данной шахты как принимающей организации. Документы на получение дополнительного разрешения на привлечение для работы иностранных специалистов администрация шахты начала оформлять по их прибытии, а не заблаговременно, как того требует законодательство. Аналогичная ситуация складывается на ряде других предприятий области.

Около 20 процентов от въехавших в поисках работы иностранцев составляют граждане Республики Армения. Но фактически количество работающих граждан Республики Армения значительно больше. Приезд их в область хорошо организован. В аэропорту их встречают представители армянской диаспоры и развозят всех по местам предполагаемой работы. В основном прибывшие работают в гражданском и дорожном строительстве.

Уже сегодня частные строительные организации испытывают большие трудности из-за конкуренции с разного рода строительными бригадами из государств - членов СНГ, работающими по реализации договоров подряда на строительных работах. Все знают, что качество работы таких строителей низкое, но и оплата труда невысокая. Они официально не числятся на работе, получают зарплату, с которой не взимаются налоги. И в конечном итоге занимают рабочие места, где могли бы работать специалисты из числа местных жителей.

Несмотря на увеличение количества выданных разрешений на использование иностранной рабочей силы до 2,6 тыс. человек, многие организации, предприятия и учреждения вообще не оформляют данные разрешения. Так, в прошлом году работодателями не были оформлены разрешения для иностранных граждан, прибывших для работы на некоторые предприятия, учреждения области.

Такая незаконная иммиграция препятствует выравниванию условий рыночной конкуренции. Ни для кого не секрет, что большинство иностранных граждан работают на "теневой" сектор экономики. В связи с чем увеличиваются потери бюджета из-за недополучения платы за использование иностранной рабочей силы, уклонения от уплаты налогов.

Легализация этой рабочей силы даже по минимальным расчетам может дать в областной бюджет от 30 до 50 млн. рублей.

9. Оснований ожидать значительного притока населения в область за счет миграции нет. Основная задача в этой сфере на ближайший период состоит в том, чтобы не допустить возникновения отрицательного сальдо миграции либо свести его к минимальной величине. В противном случае на прогрессирующие темпы естественной убыли населения будут накладываться миграционные потери, что приведет к усугублению и без того сложной социально-демографической ситуации в области.

Для достижения поставленной цели очень важно грамотно выстроить областную миграционную политику, рассматривать миграцию как важный фактор социально-экономического развития области. Благодаря миграционному притоку квалифицированной рабочей силы может быть обеспечена устойчивая работа секторов экономики в городах и районах области (строительство, транспорт, сельское хозяйство и другие). Миграция является и стабилизирующим фактором демографической ситуации.

Однако незаконная миграция несет в условиях непростого состояния рынка труда серьезную угрозу экономической, социальной, общественной и санитарно-эпидемиологической безопасности области. В результате массового притока в область избыточной неконтролируемой рабочей силы может быть нарушено регулирование рынка труда, уменьшается мотивация работодателей к применению трудосберегающих технологий.

Опасность, которую представляет нелегальная миграция, ставит Правительство Челябинской области перед необходимостью принятия дополнительных мер, направленных на регулирование численности мигрантов.

10. Миграция играет все более заметную роль как одна из основных составляющих рыночных отношений. Обеспечивая наряду с товарными и финансовыми потоками свободное перемещение населения в едином экономическом пространстве, она оказывает существенное влияние на социально-экономическое и демографическое развитие области.

На 1 января 2002 года в области состоит на учете более 9 тыс. вынужденных переселенцев.

Общий миграционный прирост населения в 2001 году составил 400 человек. В 2001 году область приняла 3,3 тыс. мигрантов из стран - бывших республик СССР. Городское население пополнилось на 2,6 тыс. человек, сельское (преимущественно Аргаяшский, Еткульский, Увельский, Саткинский, Троицкий районы) - на 0,7 тыс. человек.

Согласно прогнозу на 2002 год, подготовленному Челябинским областным комитетом государственной статистики, миграционный прирост населения области составляет 11,2 тыс. человек, на 2003 год - 11,6 тыс. человек. В соответствии с прогнозом на 2002-2015 годы в указанный период в области ожидается самый высокий уровень миграционного прироста населения в Уральском федеральном округе.

На фоне обострения демографической ситуации миграция играет все более заметную роль, поскольку способна в той или иной мере компенсировать естественную убыль населения. Большинство (67 процентов) вынужденных мигрантов являются гражданами трудоспособного возраста, имеют высшее, неоконченное высшее и среднее специальное образование. Значительная доля (52,9 процентов) из них на месте прежнего жительства имели работу, 24,6 процента мигрантов - дети в возрасте до 15 лет, которые в ближайшие годы могут заметно пополнить трудоспособное население области.

11. Требуется разработка целого комплекса мер по стабилизации миграционного процесса, учитывающих особенности миграционной ситуации в области и, в частности, ее приграничное положение.

Среди них можно выделить следующие меры:

1) стимулирование активного участия мигрантов в процессе их хозяйственного обустройства, интеграции в социальную сферу, внесения вклада в экономическое развитие области;

2) обеспечение мигрантов и в особенности вынужденных переселенцев рабочими местами, осуществление переподготовки, реабилитации мигрантов, создание условий для организации собственных дел, осуществление выпуска информационных материалов, позволяющих мигрантам ориентироваться в наличии вакантных рабочих мест на территории области по отраслям хозяйства, осуществление переподготовки и повышения квалификации мигрантов с помощью учебно-методического центра департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Челябинской области, обучение основам предпринимательства, содействие самозанятости и предпринимательству, содействие созданию крестьянских и фермерских хозяйств в местах компактного расселения мигрантов;

3) регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития области, климатических и экологических особенностей мест расселения, национальных предпочтений, а также организация контроля за миграционными потоками и пресечение незаконной миграции;

4) обеспечение мигрантов жилой площадью как для временного, так и для постоянного проживания путем создания системы обеспечения жильем в местах нового проживания. Обеспечение жильем может быть осуществлено за счет средств мигрантов, средств областного бюджета на строительство и приобретение готового жилья. Необходимо принять меры по созданию областного жилищного фонда для наиболее социально незащищенной категории вынужденных переселенцев, которые в соответствии с действующим жилищным законодательством имеют право на внеочередное и первоочередное предоставление жилья;

5) оказание поддержки социально незащищенной категории мигрантов. С этой целью Управлению по делам миграции ГУВД Челябинской области необходимо разработать совместно с главным управлением социальной защиты населения Челябинской области порядок постановки на учет в центры социальной помощи нуждающихся в социальной защите мигрантов; предоставить места в установленном законодательством порядке для размещения одиноких пенсионеров, инвалидов, престарелых семейных пар в специализированных учреждениях органов социальной защиты, а также для размещения детей-сирот в детских домах системы образования; предоставить социальные льготы и компенсации мигрантам, относящимся к категории лиц, имеющих право на подобные льготы на территории области, через центры социальной помощи населению; выделить земельные участки мигрантам для строительства жилья, производственной и хозяйственной деятельности; предоставить единовременную материальную помощь на каждого ребенка школьного возраста к началу учебного года особо нуждающимся семьям, имеющим несовершеннолетних детей;

6) улучшение положения детей вынужденных мигрантов как наиболее социально незащищенной категории граждан. Для этого необходимо обеспечить размещение детей, прибывших без семей, в домах ребенка, в детских домах, в школах-интернатах; создать единый банк данных оздоровительных лагерей, детских санаториев и профилакториев, школ-интернатов, общежитий образовательных учреждений профессионального образования, детских дошкольных учреждений на территории области, которые могут быть использованы для временного размещения эвакуированных детей; организовать работу по выявлению семей, способных временно принять детей, потерявших родителей в межнациональных конфликтах, и оказывать этим семьям необходимую поддержку; организовать поиск родителей, родных и близких детей, прибывших без родителей;

7) прогнозирование величин и социально-демографических структур притока и оттока внешней миграции, в связи с чем необходимо изучить миграционные потоки, научно обосновать причины их возникновения и результат воздействия на социальную обстановку и миграционную ситуацию в области;

8) выдача разрешений на привлечение иностранной рабочей силы и контроль за их использованием;

9) постоянное регулирование процессов внутриобластной миграции на основе организованного привлечения населения к заселению малообжитых территорий и укреплению аграрного сектора экономики. С этой целью изучить и выявить размеры и направления внутриобластных миграционных потоков. Установить перспективные потребности сельских районов области в рабочей силе и возможности принятия переселенцев;

10) выработка совместных действий органов государственной власти области, принимающих участие в регулировании миграционных процессов, для обеспечения обустройства, социальной и психологической адаптации мигрантов;

11) эффективное выполнение настоящей Программы, обеспечение систематического контроля за ее осуществлением, создание организационных условий для приема и размещения вынужденных мигрантов на территории области, проведение семинаров, практических конференций по проблемам организации работы с мигрантами с участием заинтересованных сторон и исполнителей Программы, создание системы взаимного информирования всех участников исполнения Программы;

12) создание базы данных о параметрах, характеризующих миграционные процессы, разработка учетных форм по сбору и обработке информации, характеризующей миграционные процессы в области, приобретение системных средств и готовых пакетов прикладных программ для оснащения Управления по делам миграции ГУВД Челябинской области, разработка локальной сети "миграция", установление контакта с соответствующими службами государств - членов СНГ с целью изучения интенсивности потоков переселенцев, их структуры, направленности;

13) создание механизма привлечения инвестиций, рационального использования выделенных бюджетных средств, повышение эффективности размещения средств, необходимых для регулирования миграционных процессов.

Возмещение расходов, связанных с приемом и обустройством мигрантов, формируется за счет средств, выделяемых из областного бюджета на реализацию мероприятий в рамках областной миграционной программы.