Определение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 29 ноября 2011 г. по делу N 33-12690/2011 Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 18 Положения противоречит федеральному законодательству, поскольку содержит требование о предоставлении дополнительных документов, не предусмотренных федеральным законодательством

Определение судебной коллегии по гражданским делам
Челябинского областного суда
от 29 ноября 2011 г. по делу N 33-12690/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судей Турковой Г.Л., Трапезниковой И.И., Кучина М.И.

при секретаре Куренковой Ю.Б.

с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Соколовой Н.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационным жалобам Челябинской городской Думы и Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска на решение Советского районного суда города Челябинска от 13 октября 2011 года по заявлению прокурора города Челябинска об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Трапезниковой И.И. об обстоятельствах дела и доводах кассационных жалоб, выслушав прокурора, представителя Челябинской городской Думы, действующую по доверенности К.Л.Н., представителя Главного управления градостроительства и архитектуры Администрации г. Челябинска И.А.Г., действующего по доверенности, судебная коллегия установила:

Прокурор города Челябинска обратился в суд с заявлением о признании пункта 18 Положения о порядке и условиях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 28.06.2011 года N 25/28, противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемое Положение является нормативным правовым актом. Пункт 18 указанного Положения противоречит ст. 23 Жилищного кодекса РФ и содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные Методикой, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96, поскольку содержит требование по предоставлению дополнительных документов, не предусмотренных законодательством и завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права. Также ссылается на то, что протест прокурора, принесенный на оспариваемый пункт Положения, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 28.06.2011 года N 25/28, отклонен решением Челябинской городской Думы от 30.08.2011 года.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска (далее - ГУАиГ г. Челябинска) Н.Н.А., действующая по доверенности, заявленные требования не признала, поддержала письменный отзыв ГУАиГ г. Челябинска, в котором ГУАиГ г. Челябинска указало, что ст. 23 Жилищного кодекса РФ содержит лишь общие положения об акте приемочной комиссии и не устанавливает при этом запрета на принятие подзаконных актов, которые бы регулировали порядок и условия получения акта; орган местного самоуправления вправе издавать правовые акты, которые регламентируют порядок перевода помещений, и пункт 18 Положения лишь детализирует процедуру перевода, предусмотренную федеральным законом.

Представитель Челябинской городской Думы К.Л.Н., действующая по доверенности, возражала против удовлетворения заявленных требований, представила письменный отзыв на заявление, в котором указала, что для перевода помещения из жилого в нежилое с необходимостью проведения переустройства и (или) перепланировки возникает необходимость применения статьи 26 Жилищного кодекса РФ, предусматривающей основания и порядок перепланировки жилого помещения, а также перечень необходимых документов. Считает, что предоставление плана переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения) и заявления предусмотрено требованиями ч. 2 ст. 23 Жилищного кодекса РФ, фотография фасада в силу определения понятия документа, приведенного в ст. 1 Федерального закона "Об обязательном экземпляре документов" не может являться документом, поскольку не имеет реквизитов.

Решением суда требования прокурора г. Челябинска удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе ГУАиГ г. Челябинска просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что ст. 23 Жилищного кодекса РФ содержит лишь общие положения об акте приемочной комиссии и не устанавливает запрета на принятие подзаконных актов, которые бы детально регулировали порядок и условия получения акта. Также указывает, что предоставление плана переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения) и заявления предусмотрено требованиями ч. 2 ст.23 Жилищного кодекса РФ; фотография фасада в силу определения понятия документа, приведенного в ст. 1 Федерального закона "Об обязательном экземпляре документов" не может являться документом, поскольку не имеет реквизитов и требования ч. 3 ст. 23 Жилищного кодекса РФ в данном случае неприменимы.

В кассационной жалобе Челябинская городская Дума просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального и материального права, на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. Указывает, что решение суда не содержит мотивов, обосновывающих удовлетворение заявленных требований, и мотивов отклонения доводов городской Думы; из решения суда не следует, что оспариваемые нормы проверялись судом на соответствие положениям п.п. 1.1, 1.7, 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 года N 170. Также указывают, что прокурором не приведены доводы в обоснование требования о признании не соответствующим законодательству абзац 3 п. 18 Положения, и что суд не указал в решении мотивов, по которым признал недействующим и противоречащим федеральному законодательству указанный абзац пункта 18 Положения.

В суде кассационной инстанции представители Челябинской городской Думы, действующая по доверенности К.Л.Н., и ГУАиГ Администрации г. Челябинска И.А.Г., действующий по доверенности, поддержали доводы кассационных жалоб.

Прокурор прокуратуры Челябинской области Соколова Н.Ф. доводы кассационных жалоб не признала, полагая решение суда законным и обоснованным.

Выслушав участников процесса, обсудив доводы кассационных жалоб, проверив материалы дела, законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, в соответствии со ст. 347 ГПК РФ, судебная коллегия не установила оснований к отмене решения суда.

Из материалов дела следует, что решением Челябинской городской Думы от 28.06.2011 года N 25/28 утверждено Положение о порядке и условиях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение на территории города Челябинска (далее - Положение). Решение опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" от 06.07.2011 года.

Пунктом 18 Положения предусмотрено, что для получения акта Комиссии о соответствии произведенного переустройства и (или) перепланировки, подготовленному и оформленному в установленном порядке проекту переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения заявитель предоставляет в Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска следующие документы:

заявление о получении акта Комиссии о соответствии произведенного переустройства и (или) перепланировки подготовленному и оформленному в установленном порядке проекту переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения, написанное на имя Главы Администрации г. Челябинска и зарегистрированное в канцелярии Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска; план переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения), полученные после завершения переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения; фотографии фасада, выполненные после завершения переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения.

Решение Челябинской городской Думы от 28.06.2011 года N 25/28 "Об утверждении Положения о порядке и условиях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение на территории города Челябинска" является нормативным правовым актом, поскольку отвечает характеризующим нормативный правовой акт существенным признакам, указанным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", его оспаривание осуществляется в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

В силу ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа, местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, применив нормы права, проанализировав положения ст. 23 Жилищного кодекса РФ и оспариваемого пункта 18 Положения, оценив представленные доказательства по правилам ст. 67 ГПК РФ, пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 18 Положения противоречит федеральному законодательству, поскольку содержит требование о предоставлении дополнительных документов, не предусмотренных федеральным законодательством.

Оснований не соглашаться с данными выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется, они сделаны на основании действующего законодательства. Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными и соответствующими обстоятельствам дела.

Кроме того, согласно п. 17, 18 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в том числе полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "к" статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1, 2, 8 ст. 5 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из настоящего Кодекса, принятых в соответствии с настоящим Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Компетенция представительного органа муниципального образования определена ч. 10 ст. 35 данного Федерального закона, п. 11 указанной статьи устанавливает, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В структуру органов местного самоуправления г. Челябинска на основании пп. 1 п. 1 ст. 24 Устава г. Челябинска, зарегистрированного в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу (26.03.2007 RU 743150002007001), входит, как представительный орган муниципального образования, Челябинская городская Дума.

Согласно ст. 25 Устава г. Челябинска городская Дума наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области и настоящим Уставом.

Согласно п. 10 ст. 12 Жилищного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится, в том числе определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.

К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится, в том числе согласование переустройства и перепланировки жилых помещений; определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений (п.п. 7, 9.1 ч. 1 ст. 14 Жилищного кодекса РФ).

Из содержания нормы закона о полномочиях органов местного самоуправления в области жилищных отношений не усматривается право органов местного самоуправления на определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.

Порядок и условия переустройства и перепланировки жилых помещений установлены ст. 26 Жилищного кодекса РФ, которая также определяет перечень документов, которые предоставляются в орган, осуществляющий согласование, и устанавливает, что орган, осуществляющий согласование, не вправе требовать представление других документов кроме перечисленных в указанной статье документов (ч. 3 ст. 26 Жилищного кодекса РФ). Часть 4 ст. 26 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что решение о согласовании или об отказе в согласовании должно быть принято по результатам рассмотрения соответствующего заявления и иных представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи документов органом, осуществляющим согласование.

Статья 28 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что завершение переустройства и (или) перепланировки жилого помещения подтверждается актом приемочной комиссии.

Вместе с тем, пункт 18 Положения устанавливает условия и порядок получения заинтересованным лицом акта Комиссии о соответствии произведенного переустройства и (или) перепланировки проекту перепланировки и (или) переустройства, который по смыслу норм действующего федерального законодательства, не является решением о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, а является документом подтверждающим завершение переустройства и (или) перепланировки и таким образом, оспариваемый пункт, по сути, определяет дополнительные условия переустройства и перепланировки жилых помещений.

С учетом изложенного, Челябинская городская Дума, как орган местного самоуправления, принимая пункт 18 Положения, вышла за пределы своих полномочий, поскольку в соответствии с федеральным законодательством определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений не отнесено к ее полномочиям.

Доводы кассационной жалобы ГУАиГ г. Челябинска о том, что ст. 23 Жилищного кодекса РФ содержит лишь общие положения об акте приемочной комиссии и не устанавливает запрета на принятие подзаконных актов, которые бы детально регулировали порядок и условия получения акта, а также о том, что предоставление плана переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения) и заявления предусмотрено требованиями ч. 2 ст.23 Жилищного кодекса РФ, фотография фасада в силу определения понятия документа, приведенного в ст. 1 ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" не может являться документом, поскольку не имеет реквизитов, и требования ч. 3 ст. 23 Жилищного кодекса РФ в данном случае не применимы, несостоятельны и не являются основанием для отмены решения суда, поскольку данный вопрос к компетенции органа местного самоуправления федеральным законодательством не отнесен.

Доводы кассационной жалобы Челябинской городской Думы о том, что решение суда не содержит мотивов принятия решения об удовлетворении заявленных требований и мотивов отклонения ее доводов, неубедительны, опровергаются текстом решения суда.

Доводы кассатора о том, что из решения суда не следует, что оспариваемые нормы проверялись судом на соответствие положениям п.п. 1.1, 1.7, 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 года N 170, связаны с неверным токование норм права и отмену решения суда не влекут, поскольку оспариваемый п. 18 Положения противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - Жилищному кодексу РФ, что в силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ влечет признание его недействующим. Проверка п. 18 Положения на его соответствие положениям п.п. 1.1, 1.7, 1.7.1 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 года N 170, юридического значения не имеет и на правильность принятого решения не влияет.

Доводы жалобы Челябинской городской Думы о том, что прокурором не приведены доводы в обоснование требования о признании несоответствующим законодательству абзаца 3 пункта 18 Положения, и ссылка на то, что суд не указал в решении мотивов, по которым признал недействующим и противоречащим федеральному законодательству указанный абзац пункта 18 Положения, не является основанием к отмене правильного решения суда.

Прокурором заявлено требование о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 18 Положения в целом, которое включает в себя в том числе абзац 3.

При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246 ГПК РФ).

В силу абзаца 3 пункта 18 Положения акт Комиссии о соответствии произведенного переустройства и (или) перепланировки подготовленному и оформленному в установленном порядке проекту переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения подтверждает окончание перевода помещения и является основанием использования переведенного помещения в качестве жилого или нежилого помещения.

В силу положений ст. 23 Жилищного кодекса РФ завершение переустройства, и (или) перепланировки, и (или) иных работ подтверждается актом приемочной комиссии, сформированной органом, осуществляющим перевод помещений. ... Акт приемочной комиссии подтверждает окончание перевода помещения и является основанием использования переведенного помещения в качестве жилого или нежилого помещения (п. 9 ст. 23 ЖК РФ).

Вышеуказанное содержание абзаца 3 пункта 18 Положения, дублирует положения п.9 ст. 23 Жилищного кодекса РФ, однако с учетом, того, что указанное положение, определяет условия и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений, что в силу положений ст. ст. 12, 14 Жилищного кодекса РФ не относится к полномочиям органа местного самоуправления, то указанное положение, как принятое с нарушением порядка, подлежит признанию недействующим.

С учетом изложенного суд обоснованно отменил оспариваемый пункт Положения в целом.

Таким образом, в силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, и с учетом п. 17 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пункт 18 Положения о порядке и условиях перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 28.06.2011 года N 25/28, подлежит признанию недействующим.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, основаны на неправильной оценке обстоятельств данного дела и ошибочном толковании норм материального права, поэтому не могут служить основанием для отмены или изменения правильного по существу решения.

Принимая во внимание, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного решения, не установлено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены обжалуемого судебного решения.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия определила:

Решение Советского районного суда города Челябинска от 13 октября 2011 года оставить без изменения, кассационные жалобы Челябинской городской Думы и Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи