Решение Верховного Суда Республики Мордовия от 9 апреля 2001 г. N 3-13/2001 О признании недействующей и не подлежащей применению части 2 статьи 12 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия"

Решение Верховного Суда Республики Мордовия
от 9 апреля 2001 г. N 3-13/2001

Верховный Суд Республики Мордовия в составе председательствующего - судьи Литюшкина В.И., с участием прокурора Бредихиной Т.Н. при секретаре Сергейкиной И.А., рассмотрев в открытом судебном заседании от 9 апреля 2001 г. в г. Саранске дело по заявлению и.о. прокурора Республики Мордовия о признании недействительными отдельных положений Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изм. и доп. от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997 г., 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.), установил:

И.о. прокурора Республики Мордовия обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействительными: пункт 3 статьи 5; статью 12 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изм. и доп. от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997, 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.) по тем основаниям, что вышеуказанные нормы противоречат федеральному законодательству.

В судебном заседании помощник прокурора Республики Мордовия Бредихина Т.Н. заявленные требования поддержала, уточнив, что просит признать противоречащей федеральному законодательству положения пункта 3 ст.5, пункта 2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" по основаниям, изложенным в дополнительном заявлении прокурора Республики Мордовия от 5 апреля 2001 г.

Представитель Государственного Собрания Республики Мордовия Савинова Е.Ю. требования и.о. прокурора Республики Мордовия не признала.

Заслушав объяснения помощника прокурора Республики Мордовия, представителя Государственного Собрания Республики Мордовия, исследовав письменные материалы дела, Суд находит заявление и.о. прокурора Республики Мордовия подлежащим частичному удовлетворению.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" в Положении (Уставе) о местном самоуправлении устанавливаются:

границы территории местного самоуправления;

структура и организационные основы деятельности органов местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

порядок и формы участия населения в управлении делами местного сообщества;

экономические и финансовые условия осуществления местного самоуправления;

виды и порядок принятия актов органов местного самоуправления;

особенности осуществления муниципальной службы;

гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;

другие положения об организации местного самоуправления, компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Республики Мордовия и Российской Федерации.

Согласно п.1 ст.8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в уставе муниципального образования могут содержаться не только положения, предусмотренные в данном пункте статьи, но и вопросы местного значения, положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, поэтому перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим, может быть дополнен законами субъектов Российской Федерации, данное обстоятельство нашло отражение в п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия".

При рассмотрении дела судом установлено, что оспариваемые заявителем положения п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" не противоречат федеральным законам.

В своем первоначальном заявлении от 17 октября 2000 г. и.о. прокурора Республики Мордовия указал, что п.3 ст.5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" содержит ограниченный по сравнению с п.1 ст.8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов, которые должен содержать устав муниципального образования (л.д.4). Между тем из текста п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" видно, что перечень вопросов регулируемых в уставе определяется не только данной нормой, но и другими в соответствии с законодательством Республики Мордовия и Российской Федерации. Отсюда следует, что устав муниципального образования в Республике Мордовия, согласно данной норме Закона Республики Мордовия, должен содержать положения, предусмотренные федеральными законами, в том числе и п.1 ст.8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поэтому оспариваемое положение не противоречит федеральному законодательству.

Указаний обязательного перечисления в законах субъектов Российской Федерации вопросов, названных в п.1 ст.8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральные законы не содержат. В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону. Другие требования к форме и содержанию законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным законодательством не предъявляются.

Приведенные в дополнительном заявлении прокурора Республики Мордовия от 5 апреля 2001 г. доводы также не позволяют признать п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" противоречащим федеральному закону.

Ссылка на то, что статьей 8 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что положения об организации местного самоуправления, компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления указываются в уставе муниципального образования, то есть в своде, установленных государством (Российской Федерацией) правил, регулирующих деятельность территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, неправильна. Названная прокурором норма Федерального закона не содержит указаний о том, что устав является сводом, установленных государством (Российской Федерацией) правил, наоборот согласно п.2 ст.8 Федерального закона устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.

Заявитель указывает, что пунктом 3 статьи 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" предусмотрено, что устав (положение) регулирует систему организации и деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, касающихся данной территории, и ее населения - местного сообщества - непосредственно или через создаваемые ими органы, то есть осуществление местного самоуправления. И это положение, по мнению прокурора Республики Мордовия, противоречит ст. 7 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ. Такой вывод заявителя не логичен и не подтверждается текстом данных правовых норм. Приведенные прокурором положения вообще не содержатся в п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", а вытекают из текста статьи 1 этого же Закона Республики Мордовия, которая не оспаривается прокурором Республики Мордовия. При таких обстоятельствах, нельзя прийти к заключению по указанному основанию о противоречии п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" ст.7 Федерального закона.

Не убедителен довод заявителя о несоответствии п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" статьям 8, 16, 17, 18, 48 Федерального закона, на основании того, что законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено включение в устав муниципального образования положений о компетенции и порядке деятельности должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" перечень указанных в данной норме вопросов не исчерпывающий, в уставе о местном самоуправлении устанавливаются полномочия, ответственность, гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления, особенности осуществления муниципальной службы, другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. К тому же следует учитывать, что перечень регулируемых в уставе вопросов в Законе Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" дан не только в п. 3 ст. 5 данного Закона. Так, в соответствии с ч.2 ст.14-1 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" полномочия должностных лиц местной администрации определяется уставами муниципальных образований. Поэтому п.3 ст.5 названного Закона Республики Мордовия не противоречит приведенным нормам Федерального закона, поскольку не содержит запрета на включение в устав вопросов, установленных Федеральным законом, а обязывает органы местного самоуправления руководствоваться федеральным законодательством.

Исходя из того, что в п. 3 ст. 5 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" применяется глагол "установить", т. е. "утвердить", "ввести в действие", прокурор Республики Мордовия пришел к заключению, что по смыслу данной нормы следует, что без устава о местном самоуправлении на той или иной территории не может осуществляться местное самоуправление, что противоречит основам конституционного строя в Российской Федерации и Республики Мордовия. Такая позиция заявителя не основана на доказательствах, указанный вывод прокурором Республики Мордовия сделан голословно. Закон Республики Мордовия не содержит положений о том, что местное самоуправление на той или иной территории устанавливается уставом о местном самоуправлении. Нормы, позволяющие сделать подобный вывод, в Законе Республики Мордовия не имеется.

Доводы заявителя о толковании терминов "устанавливаются" и "законодательство" имеют отношение к вопросам юридической техники, ссылки на федеральное законодательство в обоснование требований не приведены. Федеральный закон, регламентирующий требования к содержанию и форме нормативных актов, отсутствует, что не позволяет суду признать положения данной правовой нормы противоречащими федеральному закону.

В соответствии с п.2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" вопросами местного значения являются вопросы, связанные с жизнедеятельностью местного сообщества:

местное энерго-, тепло- и водоснабжение;

муниципальный жилой фонд;

муниципальные дороги;

планировка и застройка населенных пунктов;

благоустройство и санитарное благополучие;

местные коммуникации;

коммунальное хозяйство;

муниципальный транспорт;

охрана общественного порядка;

пожарная безопасность;

другие вопросы, перечень которых определяется законодательством.

Согласно п.2 ст.6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению как вопросы, перечисленные в данном пункте, так и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, Федеральный закон не ограничивает перечень вопросов местного значения.

Обсудив доводы заявителя, суд пришел к выводу о несоответствии п.2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" Федеральному закону в части ограничения перечня вопросов местного значения вопросами, определенными законодательством.

Первоначально и.о. прокурора Республики Мордовия указывал, что ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" требует дополнения, так как не охватывает все вопросы местного значения, определенные в п.2 ст.6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (л.д.5).

С такой позицией согласиться нельзя, поскольку федеральные законы не содержат требований обязательного перечисления в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении всех вопросов, названных в п.2 ст.6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Что же касается формулирования положений, содержащихся в оспариваемом пункте статьи Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", к чему фактически сводится указанный довод прокурора Республики Мордовия, то в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Республики Мордовия принятие и издание нормативных правовых актов отнесено к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и судья не вправе вносить в них какие-либо изменения или дополнения. При решении вопроса о соответствии их закону суд должен исходить лишь из их фактического содержания.

Довод прокурора Республики Мордовия, приведенный в дополнительном заявлении от 5 апреля 2001 г., о том, что пунктом 2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" незаконно ограничен круг вопросов местного значения перечнем вопросов, определенных законодательством, обоснован. Из текста п.2 ст.6 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что субъекты Российской Федерации могут только дополнять перечень вопросов местного значения, установленный федеральными законами. Причем круг вопросов местного значения шире, чем его перечень, закрепленный законодательством, так как муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению любые другие вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В связи с этим, признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего Решения в законную силу пункт 2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изменениями и дополнениями от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997, 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.), в части ограничения перечня вопросов местного значения вопросами, определенными законодательством.

Другие доводы заявителя о признании недействующим в целом п.2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" не убедительны.

Так, по мнению помощника прокурора Республики Мордовия, в нарушение положений федерального закона в п.2 ст.12 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" применен термин "законодательство", без уточнения какое "законодательство" - Российской Федерации или Республики Мордовия, кроме того, она считает, что под этим термином могут пониматься не только законы, но и другие правовые акты. Однако данные вопросы имеют отношение к юридической технике. Доказательства, подтверждающие указанное мнение, суду не представлены.

Ссылка на пункт 8 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в редакции от 21 декабря 1993 г., с изменениями от 25 октября 1996 г., 25 мая 2000 г.), как на содержащий определение термина "законодательство", неосновательна. Данный пункт содержит разъяснения о признании правового акта противоречащим закону и не дает толкование термина "законодательство". Федеральное законодательство же не содержит определение термина "законодательство".

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 5 февраля 2001 г. настоящее дело отменено и направлено на новое рассмотрение, в том числе, и в части проверки законности п.2 ст.22 Закона Республики Мордовия "О местном самоуправлении в Республике Мордовия". Однако требований о признании незаконной данной нормы Закона Республики Мордовия, в ходе рассмотрения дела судом, прокурором не заявлено.

В соответствии со ст.195 ГПК РСФСР суд разрешает дело в пределах заявленных требований, поэтому соответствие указанной нормы федеральным законам в судебном заседании не проверялось.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 197 и 239-7 ГПК РСФСР, суд решил:

Заявление и.о. прокурора Республики Мордовия удовлетворить частично.

Признать недействующей и не подлежащей применению со дня вступления настоящего решения в законную силу ч.2 ст.12 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия" (с изменениями и дополнениями от 10 сентября 1994 г., 29 июня, 28 октября 1995 г., 11 ноября 1996 г., 28 февраля 1997, 23 марта, 6 мая, 14 июля 1998 г., 12 июля 1999 г., 26 января 2000 г.), в части ограничения перечня вопросов местного значения вопросами, определенными законодательством. В остальной части заявление оставить без удовлетворения.

Обязать газету "Известия Мордовии" опубликовать сообщение о признании недействующей и не подлежащей применению ч.2 ст.12 Закона Республики Мордовия от 9 сентября 1994 г. N 1439-ХП "О местном самоуправлении в Республике Мордовия", в части ограничения перечня вопросов местного значения вопросами, определенными законодательством.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в десятидневный срок в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Мордовия.

Председательствующий

Литюшкин В.И.