Дудко И.Г. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Книга "Законодательство субъектов Российской Федерации (теория и практика). Сборник статей/ответственный редактор Дудко И.Г. - Саранск: Типография "Красный Октябрь" 2002 г.)

Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Правотворчество, являясь одной из основных форм деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, за последние годы получило многостороннее развитие. Правовые акты органов исполнительной власти образуют наиболее многочисленную группу в общем массиве нормативных правовых актов субъектов РФ. В сравнении с региональными законами они охватывают больше сфер общественных отношений, отличаются разнообразием отраслевой и функциональной направленности, имеют высокую динамичность, поскольку призваны осуществлять оперативное правовое регулирование.

Юридическая природа актов органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Прежде всего, они являются выражением, юридической формой исполнительной и распорядительной деятельности органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции. Данным актам присущ государственно-властный характер. Разумеется, он характерен и конституции (уставу), и законам субъекта федерации. Между тем, момент властности в правовых актах управления выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких формулах, как "обязать", "возложить", "установить" и т.п. Исполнительная и распорядительная деятельность не осуществима без таких элементов воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты, как распорядительство, приказ, запрет. Органы исполнительной власти издают правовые акты и принимают меры к их исполнению, осуществляют контроль за исполнением, соблюдением предписаний актов. Соблюдение (исполнение) обеспечивается различными организационными мерами, а в необходимых случаях мерами государственного принуждения, на применение которых они уполномочены.

Далее необходимо отметить, что по отношению к законам (федеральным и субъектов федерации) рассматриваемые акты выступают как подзаконные. Они издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъекта Российской Федерации. Однако подзаконность актов органов исполнительной власти вовсе не означает, что они вправе издавать акты только по вопросам, урегулированным федеральным законом и (или) законом субъекта федерации. Подобный подход к подзаконности актов исполнительной власти на практике привел бы к чрезмерному сужению их компетенции. Разумеется, законодательная основа исполнительной деятельности должна быть заложена во всех важнейших областях этой деятельности. Однако, поскольку в решении вопросов, относящихся к исключительному ведению РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, исполнительная власть субъектов федерации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, то правовой основой актов исполнительной власти субъектов РФ являются также акты Президента РФ и Правительства РФ. Кроме того, некоторые решения исполнительной власти субъектов федерации вытекают из договоров и соглашений, заключаемых как с федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов федерации. Важно отметить, что решение ряда вопросов управления может быть предусмотрено и актами самой исполнительной власти субъекта федерации. Тем самым, осуществление функций исполнительной власти опирается на широкую самостоятельность в области подзаконного правотворчества.

На подзаконность актов исполнительной власти субъектов РФ указывает процедура приостановления их действия. Так, правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти могут быть приостановлены или отменены высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Тогда как правовые акты и высшего должностного лица и органов исполнительной власти могут быть приостановлены Президентом Российской Федерации. Основанием приостановления, в последнем случае, является обнаружившееся противоречие акта положениям Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 85 Конституции РФ). Например, Указом Президента РФ от 30 июля 1996 г. было приостановлено действие постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 апреля 1995 г. "О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан", которым ограничивалась деятельность страховых организаций на территории республики.

Подзаконность акта исполнительной власти означает, что он должен соответствовать всем требованиям законов и других правовых актов, во исполнение которых он издается, как с позиции содержания, так и по форме. Подзаконность актов раскрывает цель их издания (претворение закона в жизнь), их взаимосвязь с законом (его развитие, конкретизация), а также показывает их меньшую юридическую силу по отношению к юридической силе закона.

Важно, на наш взгляд, когда признак подзаконности актов исполнительной власти получает конститутивное закрепление в основных законах субъектов РФ. В этом состоит одно из проявлений режима законности, позволяющего выстроить субординацию действующих в стране правовых актов. Так, согласно ст. 73 Конституции Чувашской Республики, "Президент Чувашской Республики на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Чувашской Республики, законов Чувашской Республики издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Чувашской Республики". Следует подчеркнуть, что признак подзаконности присущ всем актам органов исполнительной власти.

Акты исполнительной власти обладают рядом иных признаков, позволяющих отграничить их от законов. Так, они отличаются формой, порядком издания, вступления в юридическую силу, приостановления и отмены. В основе этого лежит исполнительно-распорядительный характер деятельности этих органов власти. Отсюда в качестве наиболее общего, видового признака может быть указана цель издания правовых актов органов исполнительной власти. Она заключена в решении задач государственного управления, выполнении публичных функций исходя из государственно-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в различных сферах и отраслях, на основе и во исполнении законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти.

В соответствии с законами в правовых актах исполнительной власти субъектов РФ определяются задачи, полномочия, формы и методы деятельности органов исполнительной власти. Например, постановление Правительства Республики Мордовия от 10 июня 1998 г. "О Регламенте Правительства Республики Мордовия", указ Губернатора Кировской области от 8 августа 2001 г. "О системе органов исполнительной власти Кировской области", указ Президента Республики Башкортостан от 7 мая 2003 г. "О министерстве строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан", указ Губернатора Нижегородской области от 14 апреля 2003 г. "О ведении реестра государственных служащих".

В актах исполнительной власти решаются важные проблемы экономики, бюджетной, финансовой, социальной, экологической политики, вопросы собственности, развития соответствующего региона, определяются права и обязанности граждан. Таковы, например, указ Президента Республики Калмыкия от 7 июля 1997 г. "О реформе жилищно-коммунального хозяйства Республики Калмыкия", постановление Правительства Удмуртской Республики от 24 марта 2003 г. "О реструктуризации задолженности Удмуртской Республики перед Российской Федерацией по купонным облигациям Правительства Удмуртской Республики", постановление Губернатора Самарской области от 21 февраля 2003 г. "Об утверждении плана действий администрации области на 2003 год по решению основных социально-экономических задач", постановление Правительства Саратовской области от 30 апреля 2003 г. "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Саратовской области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за областными государственными унитарными предприятиями".

С помощью актов органов исполнительной власти осуществляется оперативное управление в сфере экономики, здравоохранения, образования, науки, культуры, общественной безопасности и т.п., обеспечивается контроль за подведомственными объектами, координируются действия различных органов в чрезвычайных и иных ситуациях. Например, распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 мая 2003 г. "О выделении средств на организацию летнего отдыха детей, учащихся и студентов в оздоровительных учреждениях", постановление Правительства Кировской области от 17 сентября 2002 г. "Об утверждении ставок регулярных платежей за пользование недрами", постановление Главы администрации Оренбургской области от 24 апреля 2003 г. "О мерах по усилению контроля за оборотом алкогольной продукции", постановление Администрации Нижегородской области от 17 июля 2001 г. "О мониторинге состояния производственного травматизма".

В своей правотворческой деятельности органы исполнительной власти издают акты в целях непосредственной организации исполнения действующих законов. К примеру, постановления Правительства Удмуртской Республики от 17 февраля 2003 г. "О мерах по реализации Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 21 февраля 2003 г. "О реализации Федерального закона "О пожарной безопасности".

В ряде таких правовых актов содержатся исходные, первоначальные нормы, установление которых отнесено к компетенции высшего исполнительного органа либо к полномочиям высшего должностного лица. Примером могут служить постановления Правительства Республики Мордовия: от 11 марта 1997 г. "О Порядке подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для республиканских государственных нужд" и от 22 сентября 1997 г. "О Положении о порядке проведения торгов (конкурсов) на размещение заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд", принятые в целях реализации Закона Республики Мордовия "О республиканских государственных нуждах".

В юридической литературе обращено внимание на проблему "конкурирующей компетенции". Проявляется она двояко. Во-первых, однотипные общественные отношения в одних случаях могут быть урегулированы постановлением законодательного органа, в других постановлением администрации (правительства). Во-вторых, наблюдается явление "конкурирующей компетенции" между высшим должностным лицом и высшим исполнительным органом власти, когда сходный объект регулирования определен либо актом главы (президента, губернатора) либо актом администрации (правительства). Причина таких ситуаций обнаруживается в отсутствии четкого законодательного разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. "Когда сферы приложения полномочий областных и городских правительств и глав администраций размыты, выбор государственной структуры, а следовательно, и формы издаваемого ею акта во многом обусловлен степенью активности и личной авторитетности каждого из названных субъектов управленческой деятельности". Неопределенность полномочий органов государственной власти субъектов федерации на практике неоднократно приводила к возникновению споров о компетенции.

Издание правовых актов в отличие от других форм исполнительной и распорядительной деятельности (организационных, регистрационных, разрешительных и др.) влечет за собой определенные правовые последствия. В одних случаях происходит установление (изменение, прекращение) правовых норм, в других возникновение (изменение, прекращение) конкретных правовых отношений, или то и другое одновременно. Акты исполнительной власти всегда направлены на достижение правового результата.

Разнообразием отличаются формы актов органов исполнительной власти субъектов РФ - указ, постановление, решение, распоряжение, положение, инструкция, приказ и др. Следует подчеркнуть, что конституции (уставы) закрепляют различные формы как актов высшего должностного лица, так и высшего исполнительного органа власти. Так, согласно ст. 73 Конституции Саха (Якутия), в осуществлении своих полномочий Президент Республики Саха (Якутия) издает указы и распоряжения, тогда как Устав Ульяновской области наделяет Главу администрации правом издания постановлений и распоряжений (ст. 75). Кабинет Министров Чувашской Республики во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов Чувашской Республики, Указов и распоряжений Президента ЧР издает постановления и распоряжения (ст. 89 Конституции Чувашской Республики). Между тем, Правительство Московской области в пределах своих полномочий принимает только постановления.

Учитывая сложившуюся практику Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет акты высшего должностного лица в форме указов (постановлений) и распоряжений (ст. 22), вместе с тем, оставляет открытым вопрос о формах актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Для правоприменительной практики целесообразным, на наш взгляд, является не только разграничение, но и конститутивное закрепление форм актов исполнительной власти. Полагаем, что акты высшего должностного лица и акты высшего органа исполнительной власти не должны совпадать по наименованию (форме), как это сложилось, например, в Ульяновской области где "постановление" является и актом Главы области и актом администрации области. Кроме того, явно недостаточно наделение администрации (правительства) правом принятия актов исключительно одной формы - постановление, ибо, в этом случае, высший исполнительной орган власти вынужден облекать в данную форму и решения по оперативным вопросам, имеющие индивидуальный характер, и решения, содержащие нормы. Следует признать более удачным вариант, когда актами высшего должностного лица выступают - указы и распоряжения, актами высшего исполнительного органа - постановления и распоряжения.

Необходимо отметить, что в правотворческой деятельности органов исполнительной власти изданы акты, в которых нормативные положения могут сочетаться с предписаниями индивидуального характера. Такие правовые акты получили в юридической литературе наименование "смешанных". Например, указ Президента Республики Калмыкия от 12 февраля 2003 г. "О вопросах государственной службы Республики Калмыкия", постановление Администрации Нижегородской области от 24 июля 2001 г. "О порядке перехода на новую территориальную сметно-нормативную базу ценообразования в строительстве на территории Нижегородской области". Следует согласиться с тем, что оснований для выделения данных актов в самостоятельный вид, наряду с нормативными и индивидуальными, не имеется. "Для определения юридической природы акта, - отмечает В.Н. Петухов, - необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а именно, на нормативность, и уже исходя из этого определять соответствующую форму правового акта". Полагаем все же, что именовать эти акты "смешанными" нецелесообразно. Каждое из положений данных актов (нормативное и индивидуальное) занимает строго выверенную позицию. При этом "ненормативные" (индивидуальные) положения играют функциональную роль обоснования облекаемых в нормативную форму выводов правотворческого органа исполнительной власти. В целом, создается "комплексный" нормативный акт.

В последние годы обнаруживается тенденция к унификации нормативного регулирования порядка подготовки, принятия и опубликования решений органов государственной власти. В субъектах Российской Федерации приняты законы о правовых актах, в которых закрепляется система законодательства соответствующего субъекта федерации. К примеру, Закон Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области", Закон Республики Адыгея "О нормативных и иных правовых актах", Закон Свердловской области "О правовых актах Свердловской области" и др. В них закрепляются основы правотворчества субъекта федерации, важнейшие аспекты, связанные с процедурой подготовки, принятия (издания), опубликования, вступления в юридическую силу правовых актов. В данных законах выстроено соподчинение актов органов исполнительной власти с иными региональными правовыми актами, определяются их юридические особенности, устанавливаются структурно-содержательные требования к актам. И хотя данный законотворческий опыт имеет определенные недостатки, в целом способствует достижению стабильности и необходимого однообразия в работе правотворческих органов, упорядочивает систему действующих в регионе правовых актов.

Кандидат юр.наук, доцент, заведущий кафедрой Государственного и административного права юридического факультета МГУ им. Н.П. Огарева

Дудко И.Г.