Постановление Правительства Республики Мордовия от 31 октября 2005 г. N 412 "О Программе реформирования региональных финансов в Республике Мордовия на 2006 - 2007 годы"

1.1. Социально-экономическое положение республики

Территория Республики Мордовия составляет 26,1 тыс. кв. км. Республика Мордовия входит в состав Приволжского федерального округа Российской Федерации, имеет выгодное географическое положение - расположена в центре европейской части России, в бассейне реки Волги, на пересечении важнейших автомобильных и железнодорожных путей из Центра на Урал, в Сибирь, Поволжье, Казахстан и Среднюю Азию.

На севере граничит с Нижегородской, на востоке - с Ульяновской, на юге - с Пензенской, на западе - с Рязанской областью, на северо-востоке - с Чувашской Республикой.

Численность населения Республики Мордовия по состоянию на 01.01.2005 составила 866,6 тыс. человек, в том числе городского - 510,4 тыс. человек (58,9%). Средняя плотность населения - 33,2 чел./кв. км.

Этнический состав населения: русские - 60,8%, мордва - 31,9%, татары - 5,2% и другие национальности.

Столица республики - г. Саранск, находится в 600 километрах от Москвы.

Из протекающих в республике рек наиболее крупные Сура и Мокша, однако они не имеют большого хозяйственного значения.

Особое значение для хозяйства республики имеют запасы строительных материалов, связанных с осадочными меловыми отложениями. Крупнейшие среди них месторождения мергелево-меловых пород и опоки, используемые для производства высококачественного цемента. Разнообразен выбор глин - кирпичных, огнеупорных, гончарных, для фаянсового производства и пр. Хозяйственное значение имеет торф.

В республике открыто месторождение диатомитового сырья, его использование позволит создать производство современных материалов, применяемых для теплоизоляции.

Имеются значительные запасы сульфатно-хлоридной минеральной воды хиловского типа, которая благодаря своим свойствам может применяться для лечения хронических гастритов, колитов, заболеваний печени, болезней обмена веществ.

Лесной потенциал представлен запасами древесины хвойных и лиственных пород в объеме 86,98 млн. куб. метров на площади 744,5 тыс. га.

В республике обширная транспортная сеть. Эксплуатационная длина железнодорожных путей сообщения составляет 546 км. Они связывают республику с различными регионами России и зарубежными странами. Протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет более 4 тыс. км.

В г. Саранске расположен современный аэропорт, позволяющий принимать самолеты грузоподъемностью до 100 тн (типов ТУ-154, Боинг 737 и др.), оборудованный всем необходимым для обслуживания внутренних и международных рейсов, оказания коммерческих услуг по перевозке пассажиров и грузов.

Республика Мордовия является индустриально-аграрным регионом.

В экономике республики ведущая роль принадлежит промышленности (30% валового регионального продукта). В структуре промышленного производства наибольший удельный вес занимает продукция машиностроительного комплекса и металлообработки (43,4%), пищевой промышленности (21,1%), электроэнергетики (10,3%), промышленности стройматериалов (12,3%), химической и нефтехимической промышленности (4,2%), медицинской (3%).

Основными отраслями машиностроения Мордовия являются электротехническая промышленность, автомобильная, станкостроение и промышленность дорожных и землеройных машин.

Электротехническая отрасль представлена акционерными обществами: "Лисма", "Завод "Электровыпрямитель" и "Сарансккабель".

ОАО "Лисма" - производитель источников света, выпускающее лампы накаливания общего назначения, высокоэффективные газоразрядные, галогенные и различные виды специальных ламп, входит в состав международного светотехнического холдинга "В. А. В. С.".

ОАО "Электровыпрямитель" является основным производителем силовых полупроводниковых изделий и преобразовательных устройств для всех основных отраслей промышленности России. Предприятие производит полупроводниковые силовые приборы, преобразователи тока, выпрямительные установки для электродвигателей электровозов, товары народного потребления (стиральные машины, электрокамины, электронасосы и др.).

ОАО "Завод "Сарансккабель" производит широкий спектр кабелей: силовых с бумажной и пластмассовой изоляцией, контрольных, телефонных, сигнально-блокировочных, волоконно-оптических, судовых кабелей, проводов и шнуров. Комплексная модернизация предприятия позволила освоить производство конкурентоспособной продукции, соответствующей мировым стандартам, в том числе оптико-волоконных кабелей.

Базовыми предприятиями электронной и радиотехнической промышленности являются ОАО "Орбита", выпускающее полупроводниковые приборы и интегральные микросхемы и ОАО "Саранский телевизионный завод", производящее телевизоры марки "Спектр" из импортных комплектующих.

Предприятие станкостроительной отрасли ОАО "Станкостроитель" специализируется на выпуске кузнечно-прессового и прокатного оборудования. Предприятие автомобильной промышленности ОАО "Саранский завод автосамосвалов" выпускает автосамосвалы, автозапчасти, прицепы и тягово-сцепные устройства к легковым автомобилям.

Строительно-дорожное и коммунальное машиностроение представляет ОАО "Сарэкс". Предприятие производит 60% всех экскаваторов, выпускаемых в Российской Федерации, которые успешно эксплуатируются предприятиями топливно-энергетического комплекса, нефтегазовой, угольной, горнорудной отраслей, строительной индустрии и дорожного хозяйства не только в России, но и в Европе. Кроме основной продукции разрабатывает и производит сельскохозяйственную технику, выпускает девять наименований почвообрабатывающих агрегатов (плуги, дисковые бороны, культиваторы, уплотнители почвы, захваты рулонные и др.).

ОАО "Саранский приборостроительный завод" специализируется на производстве приборной техники, применяемой в различных отраслях промышленности и жилищно-коммунального хозяйства.

ОАО "Рузаевский завод химического машиностроения" ("Рузхиммаш") является ведущим поставщиком оборудования для химической, нефтяной и газовой промышленности, а также производителем железнодорожных цистерн для транспортировки газа, нефтепродуктов и кислот. Предприятие производит свыше 20 моделей железнодорожных цистерн под различные продукты: газ, нефть, кислоты и другие химические вещества.

Химическая и нефтехимическая промышленность представлена ОАО "Резинотехника", которое занимает четвертое место по объему выпускаемой продукции среди предприятий данной отрасли в России. Производит более 15 тысяч наименований резинотехнических изделий, используемых в различных отраслях промышленности.

ОАО "Биохимик" (предприятие химико-фармацевтической отрасли) - крупный производитель антибиотиков и кровезаменителей, широкого спектра инфузионных и солевых растворов, всего около 100 наименований лекарственных препаратов.

ОАО "Медоборудование" (промышленность медицинской техники) специализируется на производстве дезинфекционного оборудования и аквадистилляторов, автоперевязочных и автомобилей медицинской службы.

Промышленность строительных материалов представлена - ОАО "Мордовцемент" - крупнейшим в России производителем цемента, ОАО "Лато" - производство асбоцементных листов, в том числе окрашенных, асбоцементных труб, ОАО "Кирпич силикатный" (МО Ковылкино) - производство кирпича, блоков из ячеистого бетона.

Наиболее крупные предприятия пищевой промышленности - ООО "Мясоперерабатывающий комплекс "Атяшевский", ОАО "СанИнтербрю" Саранский филиал, ОАО "Молочный комбинат "Саранский", ОАО "Сыродельный комбинат "Ичалковский", ОАО "Ламзурь".

На промышленных предприятиях трудится около 90 тысяч человек, что составляет четвертую часть от числа занятых в экономике республики. Здесь сосредоточено наиболее прогрессивное технологическое оборудование и высококвалифицированный персонал.

Одной из динамично развивающихся отраслей экономики является отрасль связи - представлена филиалом в Республике Мордовия ОАО "ВолгаТелеком". На территории республики функционируют около 400 АТС общей мощностью более 110 тыс. номеров с программным управлением.

Более 26% производимого в республике валового регионального продукта приходится на сельское хозяйство, которое специализируется на производстве зерновых культур, сахарной свеклы, картофеля и основных видов животноводческой продукции. В растениеводстве преобладают: ячмень, пшеница яровая и озимая, озимая рожь, картофель, кормовые культуры. Около половины валовой продукции сельского хозяйства производит отрасль животноводства.

Три предприятия агропромышленного комплекса: ОАО "Агрофирма "Октябрьская", ГУП Республики Мордовия "Птицефабрика "Атемарская" и ГУП Республики Мордовия "Тепличное" входят в число 300 лучших предприятий данной отрасли в России.

Социально-экономическое развитие республики в последние годы характеризуется политической и экономической стабильностью.

В республике многое делается для создания условий для формирования эффективной экономики, обеспечения комплексного развития территорий в целях повышения благосостояния ее населения.

Стимулируется наращивание объемов и повышение эффективности промышленного и сельскохозяйственного производства путем предоставления налоговых льгот, содействия в финансировании перспективных проектов предприятий, выплаты дотаций и субсидий.

Задействован новый механизм межбюджетных отношений, способствующий увеличению производственного и финансового потенциала на местах и наиболее эффективному его использованию, который успешно реализуется и постоянно совершенствуется.

Ведется активная инвестиционная политика, обеспечивающая привлечение в экономику инвестиций, в том числе из федерального бюджета в соответствии с Адресной инвестиционной программой и Программой сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации. В республике реализуется ряд важнейших социальных программ, направленных на решение неотложных социальных проблем, касающихся демографии, здравоохранения, социальной защиты, молодежной политики и т.д.

В последние годы в социально-экономическом развитии республики сформировались устойчивые позитивные тенденции, о чем свидетельствует положительная динамика основных макроэкономических показателей, по большинству из которых республика опережает среднероссийские темпы.

За 2000 - 2004 годы валовой региональный продукт республики возрос в 1,6 раза (в России - в 1,4 раза); объем промышленного производства и инвестиции в основной капитал - в 2 раза (в России - в 1,4 раза и 1,7 раза соответственно), реальная заработная плата - в 2,2 раза (в России - в 2 раза), реальные располагаемые денежные доходы населения - в 1,5 раза.

1.2. Состояние финансовой системы республики

Бюджет Республики Мордовия является достаточно устойчивым, сбалансированным и относительно независимым от внешних источников (за последний отчетный год доля собственных доходов в консолидированном бюджете составила - 84,5 процента). Доходы и расходы имеют устойчивую тенденцию роста, статьи доходов бюджета систематически перевыполнялись. Бюджетная политика в республике направлена на формирование сбалансированного по доходам и расходам бюджета.

Республиканский бюджет Республики Мордовия за 2004 год по доходам, за исключением доходов Территориального дорожного фонда РМ и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, исполнен в сумме 13628302,5 тыс. рублей, что составляет 105,0% к прогнозному заданию, утвержденному Законом Республики Мордовия "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2004 год" в размере 12942161,9 тыс. рублей.

Анализ
исполнения прогноза и структура основных налоговых поступлений

Долговая политика, проводимая Правительством Республики Мордовия, может быть оценена как ответственная.

Программа сокращения государственного внутреннего долга республики реализуется с 2001 года. В ее рамках:

была проведена полная инвентаризация задолженности бюджета Республики Мордовия;

составлена Долговая книга Республики Мордовия;

разработан и реализуется план мероприятий по сокращению государственного внутреннего долга Республики Мордовия.

В результате проведения Правительством Республики Мордовия осторожной, взвешенной долговой политики показатели объема государственного долга в республике в сравнении с другими регионами находятся на весьма высоком уровне - 17,0 процентов доходов бюджета Республики Мордовия без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

В течение последних лет предельный размер государственного долга и расходов на его обслуживание соответствовали требованиям и ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, долговые показатели республики с запасом удовлетворяют всем дисквалификационным критериям Программы.

Объем кредиторской задолженности бюджетной системы Республики Мордовия по состоянию на 1 января 2005 года составил 0,8 процента доходов консолидированного бюджета республики без учета финансовой помощи из федерального бюджета, в том числе кредиторская задолженность республиканского бюджета составила 0,5 процента. На начало 2005 года задолженность по заработной плате с начислениями практически отсутствовала как в бюджете Республики Мордовия, так и в местных бюджетах.

В Республике Мордовия проводится целенаправленная политика по оздоровлению государственных финансов, наполнению доходной части бюджетов денежными средствами. Анализ кредитоспособности Республики Мордовия позволяет рассчитывать на эффективное использование и соблюдение целевого характера средств Фонда реформирования региональных финансов.

1.3. Обоснование необходимости реформы

Концепция реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Мордовия направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы.

Сложившаяся организация бюджетного процесса в Республике Мордовия ограничивает возможности повышения эффективности управления республиканскими финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, что проявляется в сложности увязки:

критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий с приоритетами государственной политики;

формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств с критериями оценки деятельности администраторов бюджетных средств.

На сегодняшний день в республике присутствует достаточно развитый сектор оказания общественных услуг. Жители республики обеспечены услугами по оказанию медицинской помощи, образовательными услугами, услугами сферы культуры и искусства. При этом эффективность общественного сектора не достаточно высока. Необходимы более глубокие преобразования сети учреждений по оказанию общественных услуг с целью существенного повышения эффективности деятельности учреждений. Одновременно в республике имеют место противоречия, которые выражаются в несоответствии технического и финансового потенциала учреждений социальной сферы и качества общественных услуг постоянно повышающимся требованиям населения. При этом доходная часть республиканского бюджета не может обеспечить в полном объеме потребность финансирования расходов социальной направленности. Руководством региона проводится политика эффективного использования финансовых ресурсов, в том числе и за счет экономии бюджетных средств. Однако эти резервы ограничены, и интенсификация деятельности в этом направлении приведет к негативным социальным последствиям.

В настоящее время в Республике Мордовия складываются благоприятные условия для ускорения реформирования государственных и муниципальных финансов. В рамках реализации Указа Главы Республики Мордовия "О бюджетной политике на 2006 год" заложены элементы новых направлений, обеспечивающих стимулирование экономического роста, снижение социального неравенства путем совершенствования методов и форм социальной поддержки населения, повышение эффективности использования бюджетных средств путем применения механизмов программно-целевого бюджетирования, формирования бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, четкой увязки бюджетных ассигнований с результатами.

Программа реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Мордовия и ее реализация имеют актуальную значимость в связи с сохранением особой системы межбюджетных отношений сложившихся в республике, позволяющей стимулировать инициативу местного самоуправления в увеличении собираемости налогов, поступлении собственных доходов. Реализация программы реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Мордовия является ключевым моментом в увеличении инвестиционного потенциала республики, способствуя успешному решению проблем по развитию региона.

Решение стоящих перед регионом проблем может быть достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований, за счет повышения качества финансового управления и эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов. Для целенаправленного, скоординированного решения этих задач в регионе назрела необходимость разработки и реализации Программы реформирования системы управления общественными финансами

Программа реформирования системы управления государственными финансами Республики Мордовия разработана на основе анализа фактического исходного состояния и приоритетов администрации республики в реформировании региональных финансов, с учетом положительных результатов реформирования государственных финансов в субъектах РФ - участниках проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне в 2001 - 2004 годах, требований Приказов N 209 и N 211 от 18.08.2005, N 238 и N 239 от 24 июля 2004 года Министерства финансов Российской Федерации и Концепции реформы бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах.

1.4. Цели и задачи реформирования

Исходя из сложившегося уровня и качества управления региональными финансами Республики Мордовия, программы комплексного социально-экономического развития Республики Мордовия и сформулированной концепции реформирования, можно выделить следующие основные цели реформирования региональных Финансов Республики Мордовия:

1. Создание условий для максимально эффективного управления региональными финансами в соответствии приоритетами государственной политики.

2. Обеспечение сбалансированности, устойчивости, экономической стабильности бюджетной системы Республики Мордовия в увязке с решением задач в социальной сфере, задач развития инфраструктуры.

3. Создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций и экономического развития региона.

4. Повышение эффективности деятельности исполнительной и законодательной (представительной) власти на региональном и местном уровнях по стимулированию социально-экономического развития Республики Мордовия и предоставления населению бюджетных услуг.

Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи.

1. Внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создания системы управления государственным долгом субъектов Российской Федерации, совершенствование конкурентных механизмов и процедур государственных и муниципальных закупок.

2. Стабильное законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональными и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях новой редакции Бюджетного кодекса и введения с 1 января 2006 года закона о местном самоуправлении.

3. Обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов.

4. Активизация работы по повышению эффективности и оптимизации бюджетных расходов путем использования механизмов программно-целевого бюджетирования, формирования бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, увязки бюджетных ассигнований с результатами.

5. Совершенствование межбюджетных отношений в плане обеспечения финансовыми источниками бюджетов всех уровней для выполнения расходных полномочий в необходимом объеме, создание стимулов для наращивания собственной налоговой базы муниципальных образований и повышения ответственности за реализуемую бюджетную политику.

6. Разработка и внедрение в бюджетную практику на региональном и муниципальном уровнях технологий бюджетного планирования и контроля расходов по результату на основе паспортизации и стандартизации бюджетных услуг, системы контроля за качеством и доступностью этих услуг, системы оценки эффективности проводимых бюджетных расходов.

7. Внедрение современных информационных технологий по управлению финансовыми ресурсами региона и формированию единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.

8. Дальнейшее совершенствование и реализация механизмов эффективного управления государственной и муниципальной собственностью.

9. Повышение инвестиционной привлекательности региона за счет развития транспортной, энергетической, телекоммуникационной, образовательной и т.д. инфраструктуры, создания условий для дальнейшего развития инвестиционной и предпринимательской деятельности.

1.5. План реформирования

План реформирования настоящей программы сформирован на основе оценки исходного состояния по каждому направлению реформы и состоит из перечня мероприятий, проведение которых обеспечит достижение поставленных целей Программы реформирования.

Проведение мероприятий будет осуществлено в два этапа:

- первый этап начинается с момента утверждения программы и заканчивается 1 июля 2006 года;

- второй этап начинается с 1 июля 2006 года и заканчивается 1 июля 2007 года.

Кроме того, в период с 1 июля 2007 года по 31 декабря 2007 года будут подведены итоги реализации программы. Основная цель этапа - оценка результативности реализации программы, результативности действий конкретных исполнителей и выбранных путей достижения поставленных целей, что позволит, опираясь на достигнутые результаты, сформировать план дальнейших действий по совершенствованию системы общественных финансов (ввиду возможности возникновения в ходе реализации программы определенных сложностей и неучтенных при ее подготовке проблем, План реформирования предусматривает возможность изменения путем альтернативной замены одного мероприятия другим, обеспечивающим достижение нужного результата).

Одним из важных моментов будет подготовка отчета о достигнутых в ходе реформирования системы управления общественными финансами результатах. Эта информация должна стать доступной широкому кругу жителей республики и быть всесторонне освещена.

Ввиду возможности возникновения в ходе реализации программы определенных сложностей и неучтенных при ее подготовке проблем, План реформирования предусматривает возможность изменения путем альтернативной замены одного мероприятия другим, обеспечивающим достижение нужного результата.

1.6. Основные направления реформирования
и ожидаемые результаты

Реформирование системы управления региональными финансами Республики Мордовия предполагается осуществить по следующим направлениям:

- совершенствование бюджетного процесса и системы управления бюджетными расходами;

- переход на систему бюджетирования, ориентированного на результат (БОР);

- проведение административной реформы;

- совершенствование государственного сектора экономики;

- совершенствование системы инвестиций и повышение инвестиционной привлекательности региона;

- создание условий для развития доходной базы региона;

- совершенствование долговой политики;

- совершенствование межбюджетных отношений.

Совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации предполагает формирование рынка бюджетных услуг в целях повышения эффективности бюджетного финансирования, развития конкурентной среды и, как следствие, повышения качества оказываемых услуг для населения.

В настоящее время финансирование бюджетных учреждений и организаций осуществляется без тесной увязки с приоритетами социально-экономической политики, количеством и качеством выполняемых работ. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что ограниченные бюджетные ресурсы расходуются нерационально, отдельные в действительности социально-значимые услуги испытывают дефицит в финансировании. В связи с обозначенной проблемой возникает потребность четкого определения перечня востребованных населением Республики Мордовия бюджетных услуг, ранжирования их по степени социальной значимости, выявление объемов и критериев качества, а также четких процедур и регламентов их предоставления и финансирования.

Весьма актуальной также представляется разработка и внедрение в практику стандартов качества бюджетных услуг, что позволит осуществить привлечение в сферу оказания социальных услуг негосударственных организаций и, следовательно, частные инвестиции. Формирование конкурентной среды на рынке бюджетных услуг позволит осуществлять формирование государственного заказа на условиях оптимального соотношения цены и качества предоставляемых услуг.

Существенный фактор повышения эффективности региональной бюджетной политики в социальной сфере является проведение работ, связанных с оптимизацией и реструктуризацией сети региональных бюджетных учреждений, проработка механизма перевода части учреждений в форму негосударственных организаций.

В порядке реализации административной реформы предусматривается провести оптимизацию работы ведомств и структурных подразделений исполнительных органов государственной власти республики, к компетенции которых относится предоставление бюджетных услуг для населения. В рамках этой работы необходимо четко определить круг задач, стоящих перед каждым ведомством, методов их решения, систему отчетности и контроля за их реализацией. На данном этапе будет реализован ряд мероприятий, нацеленных на повышение роли планирования и прогнозирования, выработана система показателей оценки результативности деятельности управляющих субъектов.

Значительная затратность предоставления бюджетных услуг для населения региона предопределяет необходимость построения четкой и бесперебойной системы финансирования при исполнении бюджета, которая бы сводила к минимуму возможность появления так называемых "кассовых разрывов". В ходе реализации программы предполагается сформировать методику прогнозирования возможности появления кассовых разрывов в процессе исполнения расходной части бюджета и разработать механизмы их сглаживания и устранения. Кроме того, планируется осуществить внедрение обязательной публичной экспертизы законопроектов в сфере налогового и бюджетного законодательства в целях повышения ответственности субъектов права законодательной инициативы за предлагаемые к принятию финансовые решения.

В процессе реализации программы в 2006 - 2007 годах планируется усовершенствовать процедуры формирования заказа и закупок для государственных и муниципальных нужд, выработать рекомендации для эффективного их использования на муниципальном уровне.

В целях повышения эффективности социально-экономической политики региона посредством оптимизации структуры бюджетных расходов и результатов использования бюджетных средств в ходе реализации программы планируется осуществить разработку и внедрение в практику бюджетного планирования элементов бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающего переход от затратного метода планирования бюджетных средств к планированию, бюджетных ресурсов с учетом результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг населению и достижения определенного социально-экономического результата.

За основу новой системы бюджетирования будут приняты следующие принципы:

- планирование затрат по видам расходов на основе социально-экономической результативности деятельности;

- распределение бюджетных средств в зависимости от уровня достижения показателей социально-экономической результативности;

- свобода распорядителей бюджетных средств в выборе способов достижения поставленных перед ними целей и задач;

- ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат;

- ориентация контроля за использованием бюджетных средств на внутренний контроль эффективности расходов при сохранении внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств.

В основу нового механизма формирования бюджетных расходов, конструирования годовых финансовых планов республики будут положены результаты среднесрочного социально-экономического планирования.

В ходе реализации программы будет реализован ряд мероприятий, направленных на совершенствование механизмов и процедур бюджетной поддержки значимых для республики инвестиционных проектов, системы критериев отбора инвестиционных проектов для целей поддержки и процедур постоянного мониторинга их реализации.

Реформирование процесса формирования расходной части бюджета предопределяет необходимость поиска путей совершенствования механизмов формирования и доходной части регионального бюджета. В рамках данного направления акцент будет смещен на разработку и внедрение в практику систем и механизмов налогового мониторинга, позволяющих оперативно получать достоверную информацию о состоянии и движении задолженности перед бюджетом, что позволит субъектам регионального управления принимать взвешенные и обоснованные финансовые решения и адекватно реагировать на появление возможных негативных последствий в данной сфере управления.

Будет разработан комплекс мероприятий, направленных на стимулирование и побуждение налогоплательщиков к добросовестному исполнению налоговых обязательств перед бюджетом. В частности, предполагается:

активизация политики партнерских отношений региональных органов власти с предприятиями и организациями - как основными налогоплательщиками и субъектами деловой активности экономики региона, анализ и совершенствование практики работы с институциональными инвесторами;

разработка и реализация Концепции региональной налоговой политики, определяющей приоритеты в соответствующей сфере на средне- и долгосрочную перспективу;

повышение качества процесса нормотворчества и более тщательному отбору для реализации законодательных инициатив в финансовой и налоговой сферах.

В перспективе весь данный комплекс мероприятий должен стабилизировать финансовую систему Республики Мордовия и, как следствие, существенно повысить кредитные рейтинги региона.

Существенное внимание будет уделено поддержке развития малого бизнеса на территории региона. В этих целях будет приняты меры для устранения административных барьеров, дальнейшего развития инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства.

В 2006 - 2007 годах будет проведен ряд мероприятий, направленных на оптимизацию поступлений неналоговых доходов в региональный бюджет. В частности, будет изменен подход к оценке стоимости объектов, находящихся в региональной собственности: планируется расширение сферы применения системы рыночной оценки стоимости объектов с привлечением для этой цели независимых оценщиков. Будет разработана и принята концепция управления государственной собственностью Республики Мордовия. Это позволит:

- оптимизировать структуру государственной собственности Республики Мордовия в интересах достижения устойчивого экономического роста;

- вовлечь максимальное количество объектов государственной собственности Республики Мордовия в рыночный оборот;

- увеличить доходы республиканского бюджета;

- использовать имеющиеся активы как инструмент для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повысить конкурентоспособности государственных предприятий, в том числе посредством их реорганизации;

- провести приватизацию объектов государственной собственности Республики Мордовия с максимально возможным положительным результатом и для регионального бюджета, и для социально-экономического развития республики в целом.

Для успешной реализации указанных целей предстоит завершить инвентаризацию объектов республиканской собственности и внести необходимые изменения в систему их учета, обеспечить прозрачность финансовой деятельности хозяйствующих субъектов с государственным участием или находящихся в государственной собственности, контроля за использованием и сохранностью собственности республики.

Одним из направлений реформирования системы управления общественными финансами в Республике Мордовия является совершенствование долговой политики, предполагающее внедрение в практику управления формализованных процедур управления долговыми обязательствами республики и предоставления гарантий. Для этого предполагается выработать методологию управления республиканским долгом, включая решение вопросов оптимизации затрат по обслуживанию долга и процентных расходов. Реализация указанных мероприятий призвана повысить кредитоспособность региона и стимулировать тем самым привлечение инвестиций в экономику субъекта РФ.

Практическая реализация в Российской Федерации реформы местного самоуправления, существенным образом расширяющей полномочия муниципалитетов, усиливает для Мордовия значимость мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне республика - муниципальные образования. В ходе реализации программы планируется адаптирование к требованиям нового федерального законодательства и повышения эффективности применяемой в Мордовия системы выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и механизмов расширения и увеличения собственной доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Комплекс работ и мероприятий по укреплению и модернизации бюджетной системы Республики Мордовия будет дополнен работами по совершенствованию системы административного управления и региональной кадровой политики. В частности, будут проведены мероприятия по оптимизации системы управленческих функций и штатной численности сотрудников, построению новой структуры управления. Значительное внимание будет уделено повышению профессионализма государственных служащих; внедрению преимущественно конкурсных начал на замещение соответствующих должностей.

Реализация программы реформирования управления общественными финансами Республики Мордовия предполагает комплексный подход и к организации информационно-технической базы обеспечения управленческих процессов. В этой связи в сфере управления планируется внедрить информационно-аналитические системы, обеспечивающие формирование единого информационного пространства, объединяющего участников управленческой деятельности, обеспечить специалистов структурных подразделений и руководства исполнительных органов государственной власти региона средствами информационной, инструментальной и методологической поддержки подготовки и принятия эффективных управленческих решений.

Весь комплекс мероприятий, проводимых в рамках реализации программы реформирования, должен проводиться открыто, гласно, с максимальным вовлечением в процесс реформирования представителей общественности, трудовых коллективов и средств массовой информации.

2.1. Общий анализ исходного состояния

Анализ исходного состояния по управлению региональными финансами Республики Мордовия (таблица 2.1) осуществлялся в соответствии с Методическими рекомендациями по составлению заявки на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 июля 2004 года N 238. Результаты проведенного анализа представлены в форме таблицы (приложение 2) для оценки уровня управления региональными финансами, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18 августа 2005 года N 209.

Таблица 2.1

Оценка
исходного состояния уровня управления
региональными финансами по основным направлениям
реформирования

В таблице 2.1 приведены обобщенные данные результатов анализа исходного состояния управления региональными финансами Республики Мордовия по направлениям реформирования, указанным в пункте 1.6. Из приведенных результатов видно, что наиболее заметных результатов при проведении реформирования государственных и муниципальных финансов за время, предшествующее 2005 году, Республика Мордовия добилась по направлениям:

- реформа бюджетного процесса и управления расходами

- административная реформа;

- реформирование государственного сектора экономики

- создание условий для развития доходной базы

- совершенствование долговой политики

- совершенствование межбюджетных отношений.

- совершенствование системы инвестиций

3.1. Оценка исходного состояния

Текущая ситуация в регионе в сфере управления расходами и бюджетного процесса характеризуется следующим.

В настоящее время все местные бюджеты Республики Мордовия переведены на казначейское исполнение бюджета. В целях поэтапного перехода на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета Республики Мордовия, распоряжением Правительства Республики Мордовия от 30.05.2005 N 536-р установлен график поэтапного перехода на казначейскую систему исполнения с окончательным сроком перехода до конца текущего года. На данный момент из 20 главных распорядителей бюджетных средств частично переведены на казначейскую систему исполнения 16.

Существенным условием повышения эффективности региональной бюджетной политики в социальной сфере является проведение работ, связанных с оптимизацией и реструктуризацией сети региональных бюджетных учреждений, проработка механизма перевода части учреждений в форму негосударственных организаций. На исходном состоянии в Республике Мордовия рассматривается вопрос возможности перевода ряда бюджетных учреждений, представляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Одновременно с данным направлением предусматривается группировка бюджетных учреждений подлежащих присоединению к другим учреждениям, а также подлежащих ликвидации. Действующие негосударственные образовательные учреждения осуществляют свою деятельность в сфере образования на основании следующих законодательных актов:

Закона Российской Федерации "Об образовании" в последней редакции от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Закона Российской Федерации "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ, статья 2.

Закон Республики Мордовия "Об образовании в Республике Мордовия" от 30.11.1998 N 48-З, с изменениями от 09.11.2000 и 26.05.2005.

Негосударственные организации в сфере здравоохранения действуют в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22.06.1993 N 5487-1.

Оплата услуг медицинских учреждений здравоохранения муниципального и республиканского подчинения из ФОМС производится в определенных пропорциях и только по 4 основным видам расходов - зарплата с начислениями, лекарства, питание, мягкий инвентарь, остальная часть расходов оплачивается из муниципального и республиканского бюджета.

Сумма расходов на эти цели из ФОМС в текущем году для республиканского бюджета составляет 152,3 млн. руб. (16,5% от общей суммы расходов, получателей этих средств), а для консолидированного - это сумма 550,8 млн. руб. (47,8%).

Одной из основных задач по направлению "Реформа бюджетного процесса и управления расходами" является недопущение наличия просроченных долговых обязательств и прироста кредиторской задолженности. В этом направлении республика имеет положительные результаты: на текущий период отсутствуют просроченная задолженность по долговым обязательствам, стабильно снижается кредиторская задолженность бюджетных учреждений.

В целях сохранения достигнутых положительных результатов намечаются меры по выработке механизма частичного финансового самообеспечения текущих вопросов при возникновении временных кассовых разрывов, обеспечению обязательности детальной экспертизы законопроектов законодательными, финансовыми органами и органами юстиции, а также последующей оценки фактических финансовых последствий принятия законодательных и нормативных актов.

Действующая в Республике Мордовия система закупок для государственных и муниципальных нужд, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Постановлением Правительства Республики Мордовия от 22 сентября 1997 года N 402 позволяет осуществлять закупки по котировкам на сумму не более 250 тыс. рублей. Конкурсы на закупку товаров и услуг организуют, как Государственные заказчики, так и Государственный комитет Республики Мордовия по организации торгов и ценовой политики в соответствии с разработанным "Положением о порядке проведения торгов (конкурсов) на размещение заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд". Условия и результаты проведения конкурсов публикуются в СМИ, в дальнейшем предусматривается публикация в сети Интернет. Доля расходов бюджета, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, в 2004 годах составила 1,6%, в 2005 году ожидаемая доля 2,9%, на 2006 год 4,1%.

3.2. План действий

Окончательное внедрение казначейской системы исполнения регионального бюджета необходимо осуществить на основе разработанного графика поэтапного полного перехода на казначейскую систему исполнения бюджета до конца текущего года. При этом необходимо отработать соответствующие технологические, юридические и экономические механизмы. Важным этапом реформирования будет проведение организационной работы с органами местного самоуправления по вопросам создания единой казначейской системы в рамках исполнения консолидированного бюджета Республики Мордовия.

Выбор конкретной технологии полного перехода на принципиально новый механизм исполнения бюджета будет проводиться по блокам, каждый из которых затрагивает определенный участок бюджетного процесса. Основными блоками для оценки являются: казначейский, бухгалтерский, бюджетный, отраслевой, учета доходов, учета бюджетных обязательств и формирования государственного заказа, а также блок автоматизации. На основании этих оценок будет определяться возможность функционирования органа, исполняющего бюджет, и его подразделений в соответствии с требованиями методики казначейского исполнения бюджета и формирования государственного заказа, а также выбранным регламентом функционирования.

После завершения оценки по блокам все оценочные результаты будут обобщены и будет выведен общий показатель соответствия технологии разработанной методики, на основании которого и будет сделан окончательный выбор.

Применение казначейских технологий позволит обеспечить контроль за использованием средств бюджетов, не допустить возникновения необеспеченных бюджетных обязательств и, как следствие, прироста необоснованной кредиторской задолженности.

Переход на казначейское исполнение бюджета позволит решить большинство вопросов совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов. Проблема кассовых разрывов будет в значительной степени разрешена. Появится также постоянный остаток средств на счете, что может быть использовано в качестве дополнительного финансового ресурса. В результате будет обеспечен порядок финансирования, при котором объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности и в дальнейшем не будет превышать 5% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий), при этом не будет также прироста задолженности.

Ожидаемый результат перехода на казначейскую систему исполнения бюджета - повышение прозрачности бюджетных расходов и возможность контролировать их по каждому получателю бюджетных средств в разрезе экономической классификации расходов бюджета, возможность осуществлять комплексные меры по экономии бюджетных средств (в том числе путем пересмотра нормативов).

Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций создаст базу для проведения начальных мероприятий по формированию рынка общественных услуг, финансируемых из регионального бюджета. При реализации данного направления реформ на первое место выходит необходимость формирования конкретного перечня общественных услуг, оплачиваемых из бюджетных средств и предполагающих возможность оказания в негосударственных организациях. Сформированный перечень общественных услуг позволит провести оценку их необходимости и общественной значимости. В результате появится четкое понимание, какие услуги населению региона необходимо оказывать учреждениями государственной формы собственности, а какие - негосударственными организациями.

Следующий этап - формирование порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта. При этом особое внимание будет уделено публикации и всестороннему освещению в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Публикация этих материалов ознакомит жителей Республики Мордовия с перечнем общественных услуг, которые им могут быть оказаны за счет бюджетных средств негосударственными организациями, и приоритетами финансирования данных услуг.

В результате реализации данного направления реформирования доля расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, должна составить не менее 20% от расходов на соответствующие социальные услуги (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Одним из важных векторов реформирования является обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. Для формирования системы общественной экспертизы предполагается:

составить перечень законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства. Данный перечень необходим для своевременной передачи законопроектов на независимую экспертизу, которая подразумевает определенные временные затраты;

закрепить обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы, а также порядок и перечень возможных экспертов в данной области (негосударственные, общественные и научные организации). Порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства будет регламентировать способ проведения (например, часть законопроектов требует экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации, для других законопроектов целесообразны публикации в СМИ для последующего обсуждения), сроки и выделяемые на проведение экспертизы ресурсы, а также механизмы учета результатов экспертизы.

В результате планируется привлечь в процесс управления регионом как можно более широкий круг населения и повысить качество управления до уровня, при котором в отчетном году все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики проходят обязательную публичную независимую экспертизу.

В рамках направления реформирования формализованных процедур планирования и осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд планируется усовершенствовать систему закупки продукции для государственных и муниципальных нужд Республики Мордовия путем централизации и автоматизации системы управления закупками для государственных (муниципальных) нужд. Целесообразно комплексное решение проблемы упорядочивания бюджетных расходов с одновременным внедрением системы автоматизации казначейского исполнения бюджетов и системы автоматизации государственных закупок, как составной части оптимизации расходов консолидированного бюджета Республики Мордовия. В настоящее время в Республике Мордовия завершен первый этап внедрения автоматизированной Региональной системы электронной торговли Республики Мордовия (далее - РСЭТ РМ) для государственных закупок для региональных и муниципальных нужд.

Основным связующим элементом системы казначейского исполнения бюджетов и системы государственных закупок должно стать единое хранилище данных, включающее в себя следующие составляющие: полную и актуальную информацию о ходе процесса исполнения бюджета, единый классификатор товаров и услуг, справочник цен, реестр государственных контрактов и поставщиков (с указанием рейтинга), учет исполнения государственных контрактов и др.

Комплексное развитие автоматизированной системы управления бюджетными закупками на основе РСЭТ РМ позволит выстроить систему критериев для бюджетных расходов (по видам товаров, услуг и стоимостным ограничениям), осуществление которых производится по результатам конкурсных закупок для государственных и муниципальных нужд, а также упорядочит процедуры проведения конкурсных закупок, обеспечит максимально широкий доступ к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.

В рамках проведения реформ предполагается также автоматизировать процесс управления муниципальными закупками. Автоматизация всех процессов управления государственными закупками должна привести к снижению затрат на проведение государственных закупок продукции; повышению прозрачности государственных закупок продукции и уменьшению злоупотреблений при расходовании бюджетных средств; увеличению конкуренции при получении государственных заказов; ускорению процедур проведения конкурсов.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в регионе предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

3.3. Возможные альтернативы и риски

Главным риском при переходе на казначейское исполнение бюджета в 2006 году является большой объем работы высокой сложности, который предстоит осуществить работникам финансовой системы республики.

При переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета могут быть риски, связанные с нежеланием и неготовностью субъектов бюджетного планирования к работе в условиях более высокой прозрачности. Предполагается, что это неизбежное сопротивление должно быть преодолено, с одной стороны, за счет обучения работников и мотивацией их к более высокому уровню финансового учета и контроля, а с другой стороны, за счет заинтересованности руководителей муниципальных образований в более точных данных о движении финансовых средств. Данной Программой отдается предпочтение второму варианту.

По переводу бюджетных учреждений в негосударственные организации существует две главные альтернативные стратегии - сделать ставку на преимущественное развитие негосударственного сектора социальных услуг и сделать ставку на преимущественное развитие государственного (общественного) сектора. В первом случае есть риск утраты единства уровня обеспеченности бюджетными услугами и снижения их качества для значительной части населения, во втором - риск снижения качества бюджетных услуг из-за отсутствия конкуренции и низких требований к качеству услуг.

С учетом низкой покупательной способности населения республики вторая альтернатива выглядит предпочтительнее. К тому же она обеспечивает лучший социальный климат и лучшие условия для воспроизводства человеческого капитала, что является одним из главных условий для экономического роста. В то же время это не исключает поощрения развития частного сектора социальных услуг (в сфере медицинского обслуживания, образования, ЖКХ и других) для тех слоев населения, которые готовы платить больше за более высокое качество таких услуг.

Есть ли необходимость дополнительно оплачивать эти услуги из бюджета - отдельный вопрос. Если при этом создается конкуренция для бюджетного сектора (как это реально случается для услуг ЖКХ), то на этот вопрос следует ответить положительно, так как конкуренция всегда способствует росту качества. Если же при этом происходит только субсидирование более обеспеченных слоев населения за счет менее обеспеченных, то на этот вопрос следует ответить отрицательно, так как это противоречит основополагающим целям бюджетной политики - выравниванию возможностей.

Альтернативой автоматизированной системе закупок для государственных областных нужд является только действующий порядок, который в Республике Мордовия полностью соответствует действующему законодательству и достаточно совершенен во всем.

Риски при внедрении и развитии автоматизированной системы, в основном, те же, что и при любой другой реформе системы закупок - незаинтересованность тех, кто осуществляет закупки, в прозрачной и объективной системе определения цен. В силу того, что действующая в республике система уже сейчас достаточно прозрачна, эти риски представляются умеренными.

4.1. Оценка исходного состояния

В последние годы бюджет Республики Мордовия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлялся на основе среднесрочного плана экономического развития, содержащего прогноз финансовых показателей.

В доходах республиканского бюджета традиционно преобладают отчисления от машиностроительной и электротехнической отраслей промышленности. Темп прироста промышленной продукции в Республике в 2004 году составил 113,2%. Величина полученных доходов (без учета дорожного фонда) за последние 3 года возросла более чем в 2 раза, а по сравнению с предыдущим годом темп прироста в отчетном году составил - 27 процентов. При этом доходы поступают исключительно в денежной форме.

В рамках концепции "управления результатами" в республике определены количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач всех главных распорядителей бюджетных средств. Увязка бюджетных расходов с конечным результатом деятельности министерств и ведомств осуществляется посредством системы премирования от достижения количественных показателей запланированных целей и задач.

Одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики. В республике утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

В настоящее время реализуются следующие республиканские целевые программы:

"Патриотическое воспитание граждан, проживающих на территории Республики Мордовия на 2002 - 2005 годы"

"Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Республике Мордовия до 2005 года"

"Усиление борьбы с преступностью на 2002 - 2005 годы"

Республиканская комплексная программа "Дети Мордовия на 2003 - 2006 годы"

Программа "Энергосбережение в Республике Мордовия на 2001 - 2005 годы"

Республиканская целевая программа "Старшее поколение"

Программа улучшения демографической ситуации в Республике Мордовия на 2001 - 2005 годы

Программа "Молодежь Мордовия"

Республиканская целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Республике Мордовия (2002 - 2007 годы)"

Республиканская целевая программа развития Республики Мордовия на 2001 - 2005 гг.

Программа развития кооперационных связей в народном хозяйстве Республики Мордовия на период до 2005 года (проект N 7 "Плодоводство")

Республиканская программа технического содействия предприятиям, осуществляющим реализацию проектов в рамках экономического сотрудничества с Королевством Нидерландов

Республиканская целевая программа "Жилище"

Республиканская целевая программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Республике Мордовия"

Республиканская целевая программа "О донорстве крови и ее компонентов" (2002 - 2006 годы)

Республиканская целевая программа "Развитие физической культуры, спорта, туризма и формирование здорового образа жизни населения Республики Мордовия на 2002 - 2006 годы"

Республиканская целевая программа "Развитие племенного животноводства в Республике Мордовия на 2002 - 2010 годы"

Программа развития внешних и межрегиональных экономических связей Республики Мордовия

Республиканская целевая программа "Социальное развитие села до 2010 года"

Программа обеспечения пожарной безопасности в учреждениях образования Республики Мордовия на 2004 - 2006 годы

Республиканская целевая программа "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Республике Мордовия"

Комплексная программа развития государственной поддержки малого предпринимательства в Республике Мордовия на 2005 - 2007 годы

В рамках данных программ определены функции и задачи главных распорядителей бюджетных средств республики, утверждены количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств. Большинство из заканчивающихся в текущем году программ планируется продлить на следующие годы.

Доля расходов республиканского бюджета, осуществляемых в рамках целевых программ составляла в 2004 году 44,1% (30,3% в 2003 году).

Для предотвращения финансовых издержек бюджетных учреждений, связанных с целевым расходованием бюджетных средств, предусматривается повышение самостоятельности бюджетных учреждений по распоряжению бюджетными средствами.

Ориентация бюджета на конечные результаты будет обеспечена за счет включения в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это создаст стимулы для оптимизации бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств.

Бюджетные отношения в Республике Мордовия регулируются двумя основными законами: "О бюджетном процессе в Республике Мордовия", и законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

В 2004 году было принято 7 поправок к Закону о республиканском бюджете Республики Мордовия, в 2005 году - 6 поправок. В основном поправки связаны с изменением объема бюджета, в связи с изменениями федерального законодательства, либо изменением доходов бюджета по другим причинам. Однако были и поправки, меняющие только тексты статей.

4.2. План действий

Новый подход в управлении расходами определяет необходимость создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах. При этом результат оказания общественной услуги ставится в основу для определения величины расходов по различным направлениям бюджетного финансирования. Для определения результата, которого необходимо достигнуть при оказании общественной услуги, в первую очередь предполагается оценить потребность в данной услуге. Для этого предстоит составить перечень, провести оценку необходимости и общественной значимости оплачиваемых из бюджетных средств общественных услуг.

Следующим шагом станет утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки. Это позволит упорядочить и систематизировать процедуру оценки потребности в услугах, а также обеспечит возможность учета потребности в период разработки проекта бюджета.

Завершающее мероприятие этого направления - публикация результатов оценки, это позволит жителям Республики Мордовия получить информацию о составе услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств и приоритетах в их финансировании.

В итоге реформирование по данному направлению приведет к уровню, при котором результаты оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будут учитываться при формировании расходов на очередной финансовый год.

В рамках направления разработка стандартов качества предоставления бюджетных услуг предполагается формирование обозначенных стандартов предоставления общественных услуг населению Республики Мордовия.

На первом этапе реформы будет разработана методика оценки качества бюджетных услуг путем проведения опросов общественного мнения и увязанная с оценкой качества услуг населением методика оценки эффективности общественных расходов на оказание услуг. Будут проведены пробные опросы населения с целью уточнения критериев и методики оценки.

На втором этапе реформы будет проведено частичное внедрение указанной методики, в том числе при оценке эффективности системы бюджетных услуг в муниципальных образованиях. В дальнейшем предполагается усовершенствование техники опросов и методики оценки эффективности общественных расходов до уровня, позволяющего применять их при планировании расходов, а также при разработке и реализации областных программ развития социальных отраслей (в том числе при планировании расходов бюджета социального строительства). На основании мониторинга предполагается разработка порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам, а также нормативное утверждение стандартов. При этом информация о стандартах будет доведена до населения Республики Мордовия, чтобы каждый житель знал, какую услугу, в каком объеме, в какие сроки и какого качества предоставит ему государство бесплатно.

Результатом реформирования в данной области станет достижение уровня управления общественными финансами, при котором не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг.

Разработанные стандарты качества будут играть существенную роль при внедрении механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, в процессы формирования среднесрочных ведомственных программ расходов. В рамках данного направления для повышения эффективности разработки и реализации внедрения нового механизма финансирования, ориентированного на результат, намечается приобретение программных комплексов по кратко- и среднесрочному результативному финансированию деятельности ведомств и подразделений по оказанию бюджетных услуг населению (в сфере образования, здравоохранения, культуры, транспортного обслуживания и жилищно-коммунального хозяйства). Внедрение указанных программных комплексов позволит выработать количественные показатели результативности предоставления бюджетных услуг в рамках осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств.

Кроме того, программные комплексы позволят разработать механизмы социального заказа, нормативно-подушевого и программного финансирования, необходимых на достижение показателей результативности деятельности по оказанию бюджетных услуг, появится возможность решать задачи по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.

Внедрение программных комплексов позволит достигнуть уровня управления, при котором доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных программ, составит не менее 70% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

В рамках направления реформирования по повышению самостоятельности бюджетных учреждений будет проведена работа по формированию основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг. Кроме того, будут разработаны механизмы, позволяющие оценить выполнение бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств). Информация о выполнении требуемых результатов будет освещена посредством публикаций в СМИ и сети Интернет на периодической основе.

Результатом реформирования в рамках данного направления станет достижение уровня, при котором бюджетные учреждения имеют право на изменение объемов и направлений расходования полученных бюджетных средств в объеме не менее 70% от общего объема полученных средств.

Неотъемлемой частью механизмов результативного финансирования является использование среднесрочного финансового планирования. На начальном этапе реформирования будет разработан перечень показателей среднесрочного финансового плана. При этом среди основных показателей будут как финансовые показатели, так и показатели, отражающие качество результативность оказания общественных услуг населению Республики Мордовия.

Дальнейшие действия будут связаны с необходимостью изменения законодательства и утверждения обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год. Кроме того, потребуются разработка и утверждение основополагающего документа - методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году). Предполагается общественное обсуждение и огласка посредством публикации в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема долга не менее, чем на 3 года.

Результатом реформирования станет достижение уровня финансового планирования, при котором отклонение параметров закона о бюджете на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу (не менее, чем два года назад), не превышает 10%.

В рамках направления по разработке механизма повышения эффективности и контролируемости региональных целевых программ планируется на начальном этапе провести анализ эффективности реализации программ в части оценки направлений финансирования и измерения конечного результата проведения мероприятий программы. На основе анализа предполагается усовершенствование механизма повышения эффективности программ, формализация процессов ориентированности на достижение конкретных результатов социально-экономического развития региона, а также контроля эффективности выполнения целевых программ в целом и на промежуточных этапах.

Результатом реформирования станет повышение прозрачности, измеримости, контролируемости и, как следствие, эффективности проводимых мероприятий региональных целевых программ.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

4.3. Возможные альтернативы и риски

Опросы общественного мнения по качеству предоставления бюджетных услуг - хороший барометр для определения ситуации в той части, насколько получатели бюджетных услуг удовлетворены их качеством и что они хотели бы получить.

Однако есть риск создать неверные критерии для оценки качества услуг, поскольку представления потребителей о них могут быть далеки от правильных.

Поскольку пути решения проблем повышения качества услуг в бюджетной сфере могут лежать далеко от поверхностных общепринятых представлений, опросы общественного мнения могут недостаточно отражать реальную ситуацию, поэтому они не являются единственным критерием качества бюджетных услуг. Их роль важна как барометр общественных настроений.

Относительно отклонений параметров закона о бюджете на очередной финансовый год от утвержденных параметров на перспективу, альтернативы могут быть две. Первая - никак не ограничивать количество поправок. Вторая - жестко ограничить их количество.

Первая альтернатива дает большую гибкость при уточнении бюджета, но при этом снижается стабильность бюджетных отношений, возникает опасность внесения недостаточно мотивированных поправок. Это и есть текущая ситуация, которую нужно реформировать в целях достижения большей стабильности бюджетного процесса.

Вторая альтернатива достигает цели стабильности, но лишает возможности внесения внеочередных поправок, вызванных непредвиденными обстоятельствами.

При этом возникают риски, прежде всего, из-за непостоянства федерального бюджетного и налогового законодательства, которое не дает сегодня оснований безоговорочно утверждать, что в последующие годы в утвержденный республиканский бюджет будет внесено минимальное количество поправок.

Кроме того, согласно областному законодательству в целях стимулирования органов местного самоуправления при формировании бюджета на очередной финансовый год в бюджеты территорий предусматриваются "стабильные" доходы, а областной бюджет формируется в основном за счет так называемых "нестабильных" доходных источников (налога на прибыль, и т.д.)

5.1. Оценка исходного состояния

На территории Республики Мордовия применяются нормы прямого действия Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в частности нормы, установленные ст. 22. Информация об объявляемых конкурсах на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Республики Мордовия размещается в средствах массовой информации. В системе государственной службы Республики Мордовия разработаны квалификационные требования и должностные обязанности применительно к отдельным должностям государственной службы. Указанные требования и должностные обязанности формулируются в должностных регламентах конкретных должностей государственной службы. В тоже время, несмотря на факт практической реализации норм Федерального закона, не существует специального нормативного правового акта Республики Мордовия, четко определяющего процедуру конкурсного замещения вакантных должностей.

В Республике Мордовия проводится регулярное повышение квалификации государственных служащих. За истекший период текущего года на повышение квалификации в различные учебные заведения направлено 66 государственных служащих Республики Мордовия. Повышение квалификации осуществляется на базе Мордовского государственного университета и ведущих специализированных учреждений страны (Академия бюджета и казначейства Минфина России, Волго-Вятская академия государственной службы). В развитие положений части 2 статьи 62 Федерального закона необходимо принятие нормативного правового акта, формализующего принципы формирования государственного заказа на повышение квалификации, стажировку или профессиональную переподготовку государственных служащих, а также устанавливающего основные критерии отбора государственных служащих для прохождения повышения квалификации (стажировки) или профессиональной переподготовки в очередном году.

В Республике Мордовия взаимодействие органов государственной власти и потребителей бюджетных услуг (в части официального документооборота) осуществляется в основном с использованием твердых копий документов. Тем же образом построена работа и при взаимодействии внутри системы государственных органов. В настоящее время направление в государственный орган официального документа с использование электронных каналов связи или на магнитных носителях, в том числе с использование технологии электронной цифровой подписи, невозможно ввиду отсутствия необходимой нормативно-правовой базы, хотя технически и технологически электронный документооборот возможен и сейчас.

С июня 2002 года в Администрации Главы Республики Мордовия и Аппарате Правительства Республики Мордовия приступили к опытной эксплуатации автоматизированной системы делопроизводства и документооборота "Дело".

Результатом внедрения системы автоматизированного делопроизводства и документооборота должна стать полная автоматизация делопроизводства и переход на электронный документооборот большинства органов государственной власти и местного самоуправления Республики Мордовия.

Программно-техническое обеспечение автоматизированной системы электронного делопроизводства и документооборота "Дело" позволяет на своей основе развернуть дополнительно еще два проекта - "Обращение граждан" и "Виртуальную приемную". Наибольший интерес представляет создание на официальном портале Республики Мордовия виртуальных приемных Главы Республики Мордовия и Председателя Правительства Республики Мордовия, как наиболее популярных у граждан.

5.2. План действий

В рамках направления реформирования процедуры замещения вакантных государственных должностей приоритетным шагом будет формализация основных требования к проводимым конкурсам в специальном нормативном правовом акте Республики Мордовия. Указанный нормативный правовой акт должен содержать прямой запрет в части назначения на государственные должности в обход конкурсных процедур (за исключением случаев, оговоренных Федеральным законом), и обеспечить публичность результатов конкурса. Дальнейшими шагами будет установление обязательной переаттестации работающих специалистов не реже, чем раз в три года, независимыми экспертными комиссиями.

Результатом реформирования будет полный переход на назначение в последнем завершенном году специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе.

Наиболее перспективным направлением административного реформирования является инвестирование финансовых ресурсов в человеческий капитал посредством повышения квалификации государственных служащих на регулярной основе. В рамках данного направления планируется разработать и утвердить порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации и переподготовке государственных служащих на очередной финансовый год.

Основные результаты повышения уровня квалификации государственных служащих должны стать предметом публичной огласки. Население региона должно иметь возможность через средства массовой информации и сеть Интернет знакомиться с перечнем направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих, и периодичностью повышения профессионального уровня государственными служащими.

В рамках данного направления реформирования в регионе в 2006 году будет обеспечена организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года, и не менее чем для 50% работников. Первым шагом в формировании непрерывной системы повышения квалификации будет организация обучения государственных служащих передовым достижениям в сфере результативного бюджетирования в одной из ведущих стран Европейского союза.

В рамках направления по внедрению электронного документооборота в системе исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия на первоначальном этапе предполагается проведение всестороннего анализа и обследования функциональных обязанностей государственных служащих, осуществляющих регулярное взаимодействие с населением и юридическими лицами с целью реинжениринга административных процессов. На основе полученных сведений планируется сформировать перечень электронных регламентов, определяющих выполнение процессов взаимодействия исполнительных органов власти с населением и юридическими лицами. Необходимо отметить, что в качестве электронных регламентов, в первую очередь, целесообразно рассмотреть процессы взаимодействия администрации региона с малым и средним бизнесом с целью снижения административных барьеров и развития экономики региона.

На следующем этапе по каждому электронному регламенту из перечня необходимо разработать методику документооборота, детализирующую процессы его реализации.

На последнем этапе предполагается организовать приобретение автоматизированной системы электронного документооборота, в наибольшей степени удовлетворяющей потребности электронного взаимодействия с населением и юридическими лицами республики, а также взаимодействия внутри системы государственной власти.

Внедрение единой автоматизированной системы делопроизводства и документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления Республики Мордовия обеспечивает:

- сокращение затрат рабочего времени сотрудников на поиск необходимых документов;

- устранение дублирования документов;

- ускорение обмена информацией между различными государственными структурами и местным самоуправлением;

- повышение уровня дисциплины сотрудников;

- создание электронной базы документов;

- повышение эффективности работы служащих Администрации Главы Республики Мордовия и Аппарата Правительства Республики Мордовия и местного самоуправления.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

5.3. Возможные альтернативы и риски

Альтернативность решения определяется уровнем требований к квалификации кадров и уровнем повышения квалификации. При наличии финансовых возможностей (например, в случае получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов) повышение квалификации кадров может быть обеспечено на базе как ведущих российских центров профессионального образования: Академия госслужбы, АНХ, Академия бюджета и казначейства и т.д., так и зарубежных центров профессионального образования в Германии, Израиле (странах схожих по государственному устройству с Российской Федерацией). При недостаточности источников финансирования мероприятия могут быть проведены на базе региональных вузов или непосредственно в "стенах" администрации Субъекта Федерации.

В качестве альтернативы мероприятиям по повышению квалификации могут рассматриваться процедуры привлечения к выполнению отдельных управленческих задач сторонних организаций, персонал которых имеет высокую профессиональную подготовку.

6.1. Оценка исходного состояния

Поддержка негосударственных организаций в республике регламентируется региональными законами "О республиканском бюджете Республики Мордовия", Постановлениями Правительства Республики Мордовия касающимися порядка предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий и порядка оформления бюджетных кредитов

В то же время Правительство республики оказывает существенную поддержку негосударственным организациям. В республике проведена инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций, в том числе - средств, выделенных из бюджета на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), предоставленных гарантий и налоговых льгот за 2002 - 2005 годы.

------------------------------

<*> Оценка исходя из суммы предоставленной гарантии (вне зависимости от того предъявлена гарантия к оплате или нет).

В настоящий момент процент оплаты ЖКХ населением составляет 100,0%. С целью повышения уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги осуществляется оценка действующих бюджетных расходов на финансирование ЖКХ. Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату ЖКУ установлена на уровне 22%. Исходя из этого определяется категория наименее обеспеченных слоев населения, нуждающаяся в предоставлении социальной поддержки. Сумма предоставленных субсидий на оплату ЖКУ возросла с 138279,6 тыс. рублей в 2003 году до 155592,4 тыс. рублей в 2004 году. В Республике Мордовия начислениями субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг занимаются 12 центров субсидий и 22 службы субсидий.

В области перекрестного субсидирования цен сохраняется разрыв в тарифах для населения и предприятий по электроэнергии на 40,9%, по теплоэнергии на 47,4%. Пересмотр этого разрыва возможен только в рамках общей федеральной политики.

В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, основной целью принятия, которого явилась монетизация льгот, на сегодняшний день в Республике Мордовия, из утвержденного распоряжением Правительства Республики Мордовия плана законопроектной работы, принято 14 законов, в том числе Закон Республики Мордовия "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" и ряд постановлений Правительства Республики Мордовия.

В целях стабилизации ситуации, в связи с заменой натуральных льгот денежными компенсациями и осуществления контроля за реализацией Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ и Закона Республики Мордовия от 28.12.2004 N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия", создан Региональный штаб по контролю за назначением и выплатой ежемесячных денежных компенсаций отдельным категориям населения; утвержден состав комиссии Регионального штаба по контролю за назначением и выплатой ежемесячных денежных компенсаций отдельным категориям населения, проживающего в Республике Мордовия.

В соответствии с разработанной системой мониторинга реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, Региональным штабом Республики Мордовия разработан и действует порядок взаимодействия структурных подразделений республиканских органов исполнительной власти и органов власти муниципальных образований.

Постановлением Правительства Республики Мордовия от 31 января 2005 г. N 20 введена единая социальная проездная карта, дающая право бесплатного проезда отдельным категориям населения Республики Мордовия на всех видах городского и пригородного пассажирского автомобильного транспорта (кроме такси). Право приобретения единой социальной проездной карты имеют отдельные категории граждан, имевших право льготного проезда в городском и пригородном пассажирском автомобильном транспорте до 1 января 2005 года. С февраля 2005 г. всем студентам дневного отделения и аспирантам очной формы обучения государственных высших учебных заведений, расположенным на территории Республики Мордовия, по заявлению бесплатно выдаются единые социальные карты на проезд в общественном транспорте.

Предпринятые органами государственной власти Республики Мордовия, срочные меры, обеспечили ликвидацию проблемы транспортного обеспечения льготной категории граждан, а также равный доступ и равные условия проезда и федеральным и региональным льготникам и пенсионерам.

6.2. План действий

Реформирование государственного сектора экономики будет начато с сокращения бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы). Для этого, в первую очередь будут законодательно закреплены отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств. Выбор данных отраслей будет осуществлен на основе анализа фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), налоговых льгот) за последние три отчетных года. Планируется также организовать прозрачность направлений и объемов финансирования негосударственных организаций посредством публикаций в СМИ и сети Интернет.

Результатом реформирования объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд, налоговых льгот) будет сокращен до 3% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) за последний отчетный год (за исключением организаций предоставляющих бюджетные услуги).

Для повышения уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения будет проведен детальный анализ действующих бюджетных расходов на финансирование ЖКХ (в том числе из местных бюджетов) за последние три отчетных года в сравнении с аналогичными расходами по другим субъектам РФ, и потребности в бюджетной поддержке этой отрасли в Республике Мордовия, а также ее территориальную направленность по муниципальным образованиям. Дальнейшие мероприятия будут направлены на совершенствование распределения субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня платежей граждан. С этой целью будет разработан и принят к применению механизм распределения субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100% уровня платежей граждан. Муниципальным образованиям будет предоставлено право использования субвенций в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования ЖКХ, что станет дополнительным стимулом ведения ответственной политики в области тарифного регулирования.

Публикация в СМИ и сети Интернет установленного и фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию создаст систему ориентиров для проведения работы по повышению уровня платежей граждан.

Результатом проведение реформы по данному направлению будет достижение среднего по Республике Мордовия фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги не менее 95%.

Одним из важных направлений финансирования является перевод натуральных льгот в денежную форму. В целях определения обеспеченности льгот реальными денежными ресурсами, обоснования их перевода в денежную форму и нахождения размеров требуемой денежной компенсации из бюджета реципиентам при отмене натуральных льгот необходимо проведение оценки потребности в предоставлении льгот в натуральной форме, а также фактического уровня их финансирования из бюджета. Отметим, что оценка производится только в отношении льгот введенных региональным законодательством.

Поскольку не все имеющие право на льготы используют их, для обеспечения перевода натуральных льгот в денежную форму будет проведена оценка численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими. Это позволит избежать финансовых просчетов в процессе монетизации льгот. Такую оценку предполагается провести и в разрезе муниципальных образований, так как она может оказать влияние на формирование межбюджетных отношений.

Демонстрация через СМИ и Интернет данных о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически пользующимися ими в разрезе муниципальных образований сориентирует общественное мнение на правильную оценку выбранного регионом пути по монетизации натуральных льгот.

Результатом реформирование станет достижение уровня, при котором доля расходов на финансирование льгот в натуральной форме составляет не более 10% от всех расходов бюджета на предоставление льгот (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

6.3. Возможные альтернативы и риски

Введение нормативного запрета на предоставление бюджетных средств некоторым отраслям экономики отдельным региональным законом не представляется единственным оптимальным решением. Социально-экономическая ситуация в регионе может существенно меняться и по этой причине может возникать (отпадать) необходимость поддержки негосударственных организаций в тех или иных отраслях экономики. Поэтому в этих случаях придется постоянно корректировать нормативные акты. Более удобным вариантом являлось бы ежегодное закрепление отраслевого запрета в законе о региональном бюджете на предстоящий финансовый год.

Полный переход на 100% оплату услуг ЖКХ связан с риском слишком резкого роста расходов населения на эти цели и возникновения систематической задолженности, с которой будет потом очень трудно справиться. Сохранение высокого объема их субсидирования связано с еще большим риском неконтролируемого роста бюджетных расходов на эти цели.

В связи с этим выбор администрации Республики Мордовия представляется наиболее взвешенным с точки зрения минимизации рисков.

Предусмотренное программой, направление реформирования госсектора по переводу натуральных льгот в денежную форму можно считать безальтернативным.

7.1. Оценка исходного состояния

В Республике Мордовия существует нормативно-правовая база осуществления государственных инвестиций. Так, Постановлением Правительства Республики Мордовия от 25 декабря 2001 года N 608 утвержден Порядок проведения инвестиционных конкурсов. Упомянутым Порядком установлены критерии отбора инвестиционных проектов, порядок принятия решения, ограничения по субъектам - претендентам на получение инвестиционных средств. Основными критериями являются показатели ресурсои энергосбережения, финансово-экономический эффект ожидаемая прибыль, срок окупаемости, бюджетная эффективность), социальный эффект (увеличение количества рабочих мест, социальная значимость товара или услуги), наличие частных соинвесторов или собственных средств в размере не менее 20% от стоимости проекта. В качестве ограничений выступают обязательное предоставление претендентом поручительства, гарантии или залога ликвидного имущества в размере не менее 130% от предоставляемого кредита, отсутствие просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам и ряд других. Решения об осуществлении государственных инвестиций принимаются коллегиальным органом, состав и Положение которого утверждены Правительством Республики Мордовия.

Вместе с тем, существуют отдельные аспекты системы государственных инвестиций, требующие дальнейшего развития. В частности, применяемая в республике система не обеспечивает должного уровня контроля за реализацией инвестиционного проекта, получившего государственную поддержку (за исключением случаев, когда поддержка оказывается в форме предоставления субсидий на возмещение процентов по кредитам, направленным на финансирование инвестиционных проектов, и субсидий на возмещение лизинговых платежей, уплачиваемых российским лизинговым компаниям по договорам лизинга машин и оборудования, используемых для реализации инвестиционных проектов).

В настоящее время информация о составе инвестиционных проектов, получивших или претендующих на государственную поддержку, не имеет систематического освещений в средствах массовой информации, что снижает публичность принимаемых в отношении распределения государственных средств решений.

7.2. План действий

Совершенствование системы инвестиций будет начато с мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств и выработки единообразного методологического подхода к оценке эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, формирования перечня критериев эффективности, а также единой стандартной процедуры оценки действующих проектов.

Информация о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов, будет публиковаться в СМИ и сети Интернет в виде отчетов о реализации проектов.

Результатом реформирования станет достижение уровня управления, при котором в составе инвестиционных проектов, получивших государственную поддержку в течение последнего отчетного года, будут отсутствовать инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.

Логичным продолжением проводимой реформы станет направление совершенствования процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов, в частности, необходимо включение положения о последующем мониторинге в состав ограничений, накладываемых при отборе инвестиционных проектов. Необходимо осуществить систематизацию существующей нормативно-правовой базы государственных инвестиций путем принятия закона Республики Мордовия "Об инвестиционной политике в Республике Мордовия".

Публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов до их утверждения раздельно по каждому проекту позволит общественному мнению влиять на проводимую регионом финансово-бюджетную политику.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

7.3. Возможные альтернативы

Содержание отдельных мероприятий плана по данному направлению Программы также допускает возможность альтернатив. Так альтернативным решением может являться закрепление:

- требований к оценке эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов

- требований к оценке новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов

- утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации

- обязательности публикации в СМИ и сети Интернет информации о результатах оценки эффективности инвестиционных проектов и отчетов об их реализации.

8.1. Оценка исходного состояния

В настоящее время в республике не имеется единой информационной базы, содержащей сведения об объемах задолженности в бюджет, в том числе отсроченных и рассроченных налоговых платежей. При оценке существующей задолженности фактические значения не дисконтируются с использованием уровня инфляции. Отсутствие единой информационной базы не позволяет осуществлять широкое информирование населения республики об объемах дебиторской задолженности бюджета. По итогам 2004 года объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в республиканский бюджет составил 7% расходов республиканского бюджета.

В Республике Мордовия ежегодно осуществляется оценка объемов предоставляемых налоговых льгот в разрезе отраслей и наименований налогов, однако формализованная процедура отсутствует. Кроме того, не имеется методики оценки социальной и экономической эффективности предоставляемых налоговых льгот, что не позволяет однозначно оценить последствия предоставления льгот для республики. По итогам 2004 года объем предоставленных налоговых льгот составил 3,5% от объемов собственных доходов республиканского бюджета.

В целях повышения уровня деловой активности в Республике Мордовия Постановлением Правительства Республики Мордовия от 25 февраля 2005 года N 52 утверждена комплексная программа развития государственной поддержки малого предпринимательства в Республике Мордовия на 2005 - 2007 годы. Основной целью Программы является обеспечение благоприятных условий для развития малого предпринимательства на основе комплексной и эффективной поддержки малого бизнеса всеми уровнями законодательной и исполнительной власти Республики Мордовия, увеличение вклада малого предпринимательства в сферу производства товарной продукции и социально значимых услуг населению, рост налоговых поступлений малого бизнеса в бюджеты всех уровней, обеспечение условий по выравниванию потенциала развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях республики. В рамках реализации Программы предусмотрены следующие мероприятия: совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей сферу малого предпринимательства и его государственной поддержки; преодоление административных барьеров, препятствующих развитию малого предпринимательства в Республике Мордовия; развитие современных финансовых технологий поддержки малого предпринимательства; подготовка и переподготовка кадров для малого бизнеса; совершенствование и дальнейшее развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства; формирование условий для развития и поддержки малого предпринимательства в инновационной и научной сферах; удовлетворение потребностей предпринимателей в консультационных услугах; стимулирование производства конкурентоспособной продукции в сфере малого бизнеса; продвижение товарной продукции малых предприятий на региональные и межрегиональные рынки; стимулирование производственной ориентации малого предпринимательства и его развитие в приоритетных направлениях экономики и социальной сферы.

В соответствии с Законом Республики Мордовия от 22 июля 1996 года N 25-З "Об управлении государственной собственностью Республики Мордовия" ведется реестр государственной собственности Республики Мордовия. Реестр включает в себя перечень государственных предприятий и учреждений Республики Мордовия, имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении, долей (вкладов) в хозяйственных обществах и товариществах, государственных ценных бумаг, объектов, не вошедших в уставные капиталы акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и временно находящихся в ведении указанных обществ, а также иных объектов государственной собственности, составляющих государственную казну.

Порядок ведения реестра определен постановлением Правительства Республики Мордовия от 20 января 1997 г. N 32.

В тоже время информация о составе государственной собственности Республики Мордовия недоступна широкому кругу потребителей, что снижает эффективность управления ею.

Постановлением Правительства Республики Мордовия от 5 мая 2000 года N 231 утверждено Положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Республики Мордовия и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Республики Мордовия.

В соответствии с указанным Порядком Государственным комитетом Республики Мордовия по управлению государственным имуществом осуществляется оценка эффективности управления государственным имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями, и акциями акционерных обществ, находящимися в собственности Республики Мордовия; подготовку и представление данных о показателях экономической эффективности 25 наиболее крупных унитарных предприятий, а также акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Республики Мордовия; данных об унитарных предприятиях и акционерных обществах, не достигших утвержденных величин показателей экономической эффективности их деятельности, и анализа приведших к этому причин; предложений о реорганизации унитарных предприятий, их ликвидации, преобразовании в открытые акционерные общества, о целесообразности смены руководства, приватизации государственного имущества. Перечисленные сведения представляются в Правительство Республики Мордовия и в средствах массовой информации не освещаются.

8.1. План действий

В рамках направления по организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет необходимо выработать методику оценки потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. В дальнейшем планируется нормативное утверждение порядка предоставления рассрочек и отсрочек, а также утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.

Для обеспечения повышения открытости процессов, связанных с наполнением регионального бюджета, в СМИ и сети Интернет будут помещаться данные об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).

Реализация обозначенных мероприятий позволит достичь уровня, при котором объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превышает 3% расходов бюджета.

Систематическая оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики и отдельных льгот позволит создать формализованную методику оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов, позволит контролировать размеры налоговых льгот и не допускать излишних потерь в доходах по причине их предоставления.

Будут приняты меру к тому, чтобы налоговые льготы приносили реальный финансовый эффект в виде последующего роста налоговых платежей, показателей налоговой базы или в виде экономии бюджетных расходов.

Сведения об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности будут доступны населению республики и налогоплательщиками через СМИ и сети Интернет.

Результатом реформирования станет достижение уровня, при котором объем налоговых льгот составляет менее 5% доходов бюджета за последний отчетный год.

В рамках направления по повышению деловой активности планируется формирование принципиальных подходов к оценке фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства и порядка мониторинга малого предпринимательства с условием обязательной публикации результатов мониторинга в СМИ. В ходе мониторинга на системной основе будет производиться оценка фактического уровня и динамики деловой активности в форме малого предпринимательства, в том числе в сравнении с другими субъектами Российской Федерации.

Общим результатом реформирования будет достижение увеличения доли малого предпринимательства в экономике Республики Мордовия.

В рамках направления по организации учета объектов, находящихся в собственности региона, и предоставление информации заинтересованным лицам планируется утвердить положение о раскрытии информации о собственности Республики Мордовия, которое должно способствовать, с одной стороны, повышению ликвидности неиспользуемого государственного имущества (создавать оптимальные условия для его последующей продажи), а с другой - росту кредитоспособности Республики Мордовия. Порядок определения рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Мордовия, будет содержать регламент конкурсного привлечения к проведению оценки независимых организаций.

Открытость информации об имеющейся региональной собственности будет обеспечена в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности республики, в том числе по отдельным объектам собственности.

Результатом реформирования, кроме прочего, станет включение в состав материалов, представленных к бюджету за последний отчетный год, сведений о стоимости объектов, находящихся в собственности Республики Мордовия, в том числе по отдельным объектам собственности

В рамках направления по мониторингу эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъекту РФ будет использован систематический анализ результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Мордовия в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, что позволит проанализировать не только эффективность работы государственных унитарных предприятий, но и вскрыть имеющиеся у них резервы повышения финансовой результативности.

Результатом проведения анализа станет система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий в региональной собственности.

Поскольку требований об обязательной публикации в СМИ и сети Интернет финансовой отчетности унитарных предприятий федеральным законодательством не предусмотрено, то публикации результатов деятельности государственных унитарных предприятий будут ежегодно осуществляться в виде сводного отчета о результатах деятельности государственных унитарных предприятий.

Результатом реформирования будет достижение уровня, при котором не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Республике Мордовия, удовлетворяют установленным критериям

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

9.1. Оценка исходного состояния

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации учет долговых обязательств Республики Мордовия ведется в Государственной долговой книге Республики Мордовия по форме, установленной Положением о ведении Государственной долговой книги Республики Мордовия (утверждено постановлением Правительства Республики Мордовия от 26 сентября 2000 года N 490).

Организован систематический сбор информации о муниципальных долговых обязательствах.

Законом Республики Мордовия о республиканском бюджете на соответствующий год утверждается программа государственных заимствований, устанавливаются показатели верхнего предела государственного внутреннего долга, и другие бюджетные параметры, касающиеся привлечения и погашения долговых обязательств.

Все требования Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении государственных заимствований Республики Мордовия соблюдаются.

Просроченных долговых обязательств республика не имеет.

Государственный долг Республики Мордовия по состоянию на 1 октября 2005 года составляет 1905,3 млн. рублей, что составляет 17% к доходам бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Обслуживание государственного долга республики является незначительным, составляет 0,001% к расходам бюджета (2003 г. - 0,6%; 2004 г. - 0,3%).

Существует Порядок предоставления государственных гарантий Республики Мордовия, утвержденный постановлением Правительства Республики Мордовия от 12 мая 2003 года N 205. Однако существующей процедурой не предусмотрена оценка социально-экономической эффективности проекта, не установлено обязательное предоставление залога в обеспечение предоставляемой гарантии. В настоящее время не закреплены принципы, в соответствии с которыми осуществляется конкурсный отбор претендентов на получение государственных гарантий.

В настоящий момент Минфином Республики Мордовия осуществляется учет кредиторской задолженности бюджетных учреждений и заимствований государственных унитарных предприятий. Кредиторская задолженность государственных унитарных предприятий учитывается Государственным комитетом Республики Мордовия по управлению государственным имуществом. На муниципальном уровне осуществляется учет кредиторской задолженности бюджетных учреждений, учет задолженности муниципальных унитарных предприятий не ведется.

9.2. План действий

При внедрении формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования планируется формирование методики оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, и переход к консолидированному учету всех долговых обязательств Республики Мордовия и кредиторской задолженности региональных бюджетных учреждений.

Кроме того, будет закреплен и реализован порядок расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Республики Мордовия. Публикация в СМИ и сети Интернет сведений о задолженности бюджета обеспечит открытость информации о бюджете перед населением региона.

Результатом реформирования будет закрепление достигнутого на настоящий момент уровня, при котором объем краткосрочной задолженности (со сроком погашения менее 1 года) не превышает 10% доходов бюджета без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Совершенствование процедуры предоставления гарантий включает внедрение анализа бюджетной и социальной эффективности проекта, фактов неисполнения претендентом обязательств, обеспеченных ранее предоставленными гарантиями за три последних отчетных года. Проведение данного мероприятия будет являться составным элементом системы мониторинга состояния долга. Анализ и оценка проводится не менее чем за три отчетных года.

На основе анализа будет сформирована методика оценки бюджетной и социальной эффективности, фактов неисполнения предоставленных гарантий. Кроме того, будут нормативно закреплены обязательное предоставление залога в полное обеспечение выданной гарантии, а также формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии. Указанные мероприятия направлены на снижение объемов выдаваемых регионом гарантий, а также в целях сокращения рисков возникновения бюджетных потерь в случаях не выполнения гарантийных обязательств.

Публикация материалов о конкурсах на получение гарантии в СМИ и сети Интернет - не менее, чем за 30 дней до истечения срока предоставления конкурсных заявок, а информация о его результатах - в течение месяца с момента подведения итогов конкурса.

Результатом реформирования станет достижение уровня управления, при котором все гарантии, выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют установленной процедуре.

В целях снижения и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетов предполагается выработать методику анализа факторов возникновения кредиторской задолженности, основанную на существующей информации о кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий.

Кроме того, в рамках данного направления предусматривается введение запрета на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемыми источниками финансирования, а также утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформления, оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.

Обеспечение информации о просроченной кредиторской задолженности планируется реализовать посредством публикации в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности.

В результате реформирования появится комплекс мер, направленный на предотвращение роста кредиторской задолженности бюджетов и сохранение существующей ситуации, при которой кредиторская задолженность не превышает среднемесячных расходов.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

10.1. Оценка исходного состояния

Оценка равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам приведена в дополнительной таблице H1.

Нормативы налоговых отчислений по отдельным видам налогов и в разрезе муниципальных образований устанавливаются законами о бюджете на очередной финансовый год и после этого не подлежат пересмотру.

Формирование взаимоотношений между республиканским бюджетом Республики Мордовия и бюджетами районов осуществляется в соответствии с Посланием Главы Республики Мордовия Государственному Собранию Республики Мордовия и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В плане совершенствования межбюджетных отношений в Республике Мордовия наиболее существенные результаты получены по разработке и внедрению объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

Дотация бюджетам органов местного самоуправления начисляется в зависимости от выполнения производственных показателей.

В целях стимулирования органов местного самоуправления в финансировании строительства и капитального ремонта объектов непроизводственного назначения в составе республиканского бюджета создан Фонд софинансирования.

Средства фонда софинансирования направляются на финансирование строительства и капитального ремонта объектов непроизводственного назначения по перечню, утвержденному Правительством Республики Мордовия, в размере 100 процентов от суммы ассигнований, фактически направленных на эти цели из местных бюджетов на строительство и капитальный ремонт данных объектов, но не более 50% их сметной стоимости.

Из республиканского бюджета Республики Мордовия бюджетам муниципальных образований предоставляются субвенции: на реализацию государственного стандарта общего образования, на содержание органов государственной регистрации актов гражданского состояния, на содержание административных комиссий, на реализацию государственных полномочий по организации социального обслуживания населения, на реализацию государственных полномочий по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, оказанию консультационной помощи семье, женщинам и детям и т.д.

Кроме того из республиканского бюджета Республики Мордовия бюджетам муниципальных образований предоставляются субсидии на подготовку к отопительному сезону и реализацию мероприятий, связанных со снижением тарифов на тепловую энергию, а также с целью стимулирования производства сельскохозяйственной продукции на пополнение доходной части бюджетов в зависимости от глубины переработки сырья предприятиями перерабатывающей промышленности. Начисление дополнительных дотаций районам - поставщикам сырья предприятиям перерабатывающей промышленности в зависимости от глубины переработки сырья на этих предприятиях устанавливается в зависимости от выработки продукции на рубль переработанного сырья (глубины переработки).

С 2006 года, в соответствии с положениями Федеральных законов от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 22.07.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и проектом закона Республики Мордовия "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" в составе республиканского бюджета образуются республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов, республиканский фонд муниципального развития и республиканский фонд софинансирования социальных расходов.

Дотации из РФФПМР будут предоставляются на основе единой методики, обеспечивающей сопоставимость налогового потенциала муниципальных районов и городского округа, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя. Получатели дотаций из РФФПМР - муниципальные районы (городской округ), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Критерий выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на 2006 год предлагается установить в размере средней бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) налоговыми доходами в расчете на одного жителя.

Дотация из РФФПМР будет предоставляться бюджетам муниципальных районов без дополнительных условий в сроки, предусмотренные к финансированию сводной бюджетной росписью республиканского бюджета.

В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов и совершенствования эффективности действующего в республике механизма межбюджетных отношений бюджетам муниципальных районов (городского округа) с 2006 года предусмотрены средства в форме субсидий:

для предоставления дотации поселениям в зависимости от выполнения ими социально-экономических показателей;

на частичное покрытие социально значимых расходов, выплачиваемых в зависимости от выполнения производственных показателей;

Республиканский фонд компенсаций (РФК) образуется в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Субвенция на выполнение государственных функций по расчету и предоставлению дотаций поселениям предоставляется бюджетам муниципальных районов для формирования районных фондов финансовой поддержки поселений (РФФПП). Распределение средств из РФФПП будет производиться пропорционально численности постоянного населения городских и сельских поселений, в которых в отчетном (2004) году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышали 1038,98 рублей в расчете на одного жителя. Расчетный уровень 1038,98 рублей соответствует двукратному расчетному уровню налоговых доходов поселений в расчете на одного жителя планируемому на 2006 год.

Проведение оценки обеспеченности Республики Мордовия социальной и инженерной инфраструктурой производится на основании статистических данных и приведена в дополнительной таблице H3.

Оценка фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникшим в ходе исполнения бюджетов в текущем и предыдущих периодах в республике не производится. Запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по кредитам осуществляется на основании Постановления Правительства Республики Мордовия от 12.05.2003 N 205 "Об утверждении порядка предоставления бюджетных кредитов и порядка предоставления государственных гарантий за счет средств республиканского бюджета Республики Мордовия".

Мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособностью муниципальных образований включает только оценку показателей, определяемых требованиями Бюджетного кодекса РФ. Контроль за данными показателями осуществляется при утверждении бюджетов муниципальных образований и при внесении дополнений и изменений в их бюджеты, а также по факту исполнения бюджетов по итогам года.

10.2. План действий

В рамках направления становления стабильных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации) на основе анализа мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации будут разработаны и нормативно утверждены нормативы распределения налоговых доходов на долгосрочной основе и методика расчета "отрицательных трансфертов".

Обеспечение открытости будет обеспечено за счет публикаций в СМИ и сети Интернет сведений о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации.

Результатом реформирования станет достижение уровня управления, при котором за последних два отчетных года нормативы распределения налоговых доходов и методика расчета "отрицательных трансфертов" ни по одному муниципальному образованию не менялись.

Направление по адаптации применяемых в Мордовия механизмов распределения финансовой помощи к нормам закона 131-ФЗ основывается на анализе уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей. В итоге на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов) разрабатывается и будет введена методика распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Кроме того, предполагается утверждение методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных стандартов, а также необходимым уровнем финансового обеспечения выполнения стандартов при оказании муниципалитетом социальных услуг. Открытость информации также обеспечивается за счет публикации в СМИ и сети Интернет.

Результатом реформирования в данном направления произойдет переход на уровень управления, при котором в последнем отчетном году методики распределения финансовой помощи не изменялись.

Направление по совершенствование действующей процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи ставит своей целью на основе анализа обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры разработать порядок оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов. Конечным результатом проведения мероприятий должно стать сокращение разрыва в обеспеченности региона объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Направление реформирования по адаптация применяемых в Мордовии механизмов предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам к нормам закона 131-ФЗ подразумевает на основе анализа фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последних отчетных года, утвердить утвержденный запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по кредитам, а также разработать методику расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв. В итоге результатом реформирования будет отсутствие просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам.

Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований нацелена на формирование методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, а также разработки порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи. Показателем достижения поставленных целей будет выход на такой уровень управления, при котором за последний отчетный год увеличилась средняя по муниципальным образованиям оценка качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом.

В целях реализации Программы по данному направлению реформирования в Республике Мордовия предполагается осуществить следующий комплекс мероприятий.

10.3. Возможные альтернативы и риски

В настоящее время социально-экономическое развитие Республики Мордовия неразрывно связано со сложившейся системой межбюджетных отношений. В республике органы местного самоуправления организованы, как на районном, так и на поселенческом уровне. На протяжении последних восьми лет в поселениях действуют представительные органы местного самоуправления, утверждается поселенческий бюджет.

Неравномерно расположенная налоговая база между промышленными и сельскохозяйственными поселениями не позволяла выровнять их бюджетную обеспеченность путем традиционной передачи дополнительных налогов. В этой связи одной из действенных мер пополнения сельского бюджета явилась уплата налогов предприятиями перерабатывающей промышленности в их бюджеты пропорционально поставляемого на переработку сельскохозяйственного сырья, что значительно стимулирует органы местного самоуправления в увеличении доходов бюджета.

Второй действенной мерой является предоставление дотаций под условием, размер которой зависит от поступления собственных доходов и показателей социально-экономического развития территории. Данная система межбюджетных отношений позволила значительно увеличить собираемость налогов, стимулировать инициативу местного самоуправления. С вступлением в действие Федеральных законов от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" в республике возникают проблемы, касающиеся сохранения системы межбюджетных отношений.

Дополнительный перечень вопросов местного значения, предусмотренный к закреплению за местными бюджетами ведет к нарушению баланса между доходами и расходами местных бюджетов. Отсутствие достаточных средств на реализацию, связанных с защитой населения полномочий, приведет к тому, что они не могут быть реализованы в полном объеме.

В результате этого органы власти Республики Мордовия внесли предложения по расширению прав субъекта Российской Федерации в части установления дополнительных условий при предоставлении местным бюджетам субсидий и дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации, а именно увеличения предельного размера финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации с 10% до 50%, а также расширения круга муниципальных образований, которым будут предоставляться субсидии и дотации, при соблюдении дополнительных условий, установленных законами субъекта Российской Федерации.

Кроме того, органы власти Республики Мордовия вносят предложения по предоставлению права субъектам Российской Федерации устанавливать дифференцированные нормативы отчислений, при этом данные нормативы предлагается считать основными. Возможность установления дифференцированных нормативов позволит субъектам Российской Федерации более гибко осуществлять межбюджетное регулирование с использованием большего числа факторов влияющих на величину нормативов отчислений. Предлагается расширить возможность субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные, стимулирующие деятельность органов местного самоуправления, условия получения финансовой помощи.

Все эти предложения основаны на опыте Республики Мордовия в установлении баланса между расходами и доходами местных бюджетов с учетом специфики развития сельских поселений, неравномерности расположения налоговых баз между промышленными и сельскохозяйственными поселениями. С этой целью в республике на протяжении восьми лет существует особая система межбюджетных отношений. Она основана на предоставлении дотаций под условием, размер которой зависит от поступления собственных доходов и показателей социально-экономического развития территории.

Данная система позволила обеспечить сбалансированность, устойчивость, экономическую стабильность бюджетной системы Республики Мордовия.

11.1. Источники финансирования программных мероприятий

Реализация Программы реформирования системы управления общественными финансами в Республике Мордовия потребует определенных денежных затрат. Финансирование Программы планируется осуществлять из двух основных источников: регионального бюджета и за счет предполагаемых субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, образуемого в составе федерального бюджета.

Финансирование Программы в части собственных средств Мордовия будет производить в 2006 году на основании закона республики о бюджете на 2006 год, а в следующем году на основании аналогичного закона, утверждающего бюджет на 2007 финансовый год.

11.2. Принципиальные подходы к финансированию

Финансирование затрат на реализацию мероприятий программы реформирования будет осуществляться исходя из следующих принципов.

Расходы - в строгом соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, действующего федерального и регионального законодательства. В первую очередь, полученная субсидия будет направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) на реализацию программ реформирования.

Софинансирование расходов на реализацию программы из регионального бюджета - обязательное условие получения и расходования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Размер софинансирования из регионального бюджета - не меньше 20% от суммы совокупных расходов.

Финансирование затрат - только после их санкционирования (по направлениям и суммам) региональным законом о бюджете. По результатам оценки заявки суммы и направления финансирования программных мероприятий будут включены в расходную часть регионального бюджета поправками в законы.

Закупки программного обеспечения, материальных ресурсов, работ и услуг в определенных действующим законодательством случаях - на конкурсной основе.

11.3. План использования денежных средств
на реализацию Программы реформирования

Общий ориентировочный бюджет программы реформирования оценивается в 187,5 миллиона рублей. Он формируется за счет субсидии из ФРРМФ в сумме 150,0 миллионов рублей и собственных средств регионального бюджета в сумме 37,5 миллиона рублей.

Единственным направлением расходования средств является финансирование расходов, необходимых для реализации заявленной Программы реформирования.

Постатейная разбивка плана использования денежных средств на реализацию Программы реформирования приводится в Приложении 1.

Принимая во внимание то, что возможность получения и размер субсидии из ФРРМФ республике будут выяснены только по результатам оценки заявки и настоящей Программы, то для расчета финансового плана Программы принят рекомендованный Министерством финансов РФ ориентировочный размер субсидии в 150 миллионов рублей (в следующей разбивке: на 2006 год - 62,9 миллионов рублей и на 2007 год - 87,1 миллионов рублей). По результатам оценки заявки указанные суммы будут уточнены и включены в доходную часть республиканского бюджета поправками в соответствующие законы.

11.4. Обоснование расходов на конкретные мероприятия

Высокая текущая нагрузка на сотрудников Аппарата Правительства, Министерства финансов, отраслевых министерств и комитетов Республики Мордовия, наличие ограничений по численности обосновывает необходимость привлечения к работам по программе сторонних организаций - консультационных компаний. Привлекаемые консультанты должны иметь опыт проведения реформ в сфере общественных финансов, что создаст оптимальные условия по выполнению настоящей Программы.

Расходы на подготовку кадров обусловлены необходимостью повышения квалификации сотрудников региональной администрации по вопросам управления региональными финансами, а также уровня их правовой подготовки.

Расходы на управление программой обусловлены необходимостью отвлечения ряда сотрудников исполнительных органов республики от текущей работы для выполнения функций по координации работ в рамках Программы.

Проведение мероприятий по созданию рынка бюджетных услуг и расширения числа его участников будет связано с необходимостью оплаты услуг, предоставляемых негосударственными организациями. В отличие от стоимости предоставления этих услуг действующими бюджетными организациями в этом случае появляется дополнительная единовременная составляющая себестоимости общественных услуг, обусловленная необходимостью компенсации организационных расходов новых производителей услуг. Оплата этой составляющей будет производиться в составе счета на оказываемые негосударственными организациями услуги, то есть она не является бюджетной субсидией. В то же время рыночный характер закупок услуг в рамках эксперимента не исключает погашения этой составляющей у негосударственного производителя услуг за счет экономии по другим статьям себестоимости. Тем не менее, на старте эксперимента по причине узкого круга возможных участников рынка бюджетных услуг необходимо учитывать вероятность временного удорожания стоимости услуг (по сравнению со стоимостью услуг бюджетных учреждений) и соответствующие дополнительные расходы.

Расчетные обоснования запланированных сумм расходов на реализацию Программы реформирования приведены в Приложении 1.

12.1. Межведомственная рабочая группа

Для координации действий региональной и муниципальных администраций, законодательных и представительных органов, федеральных структур, исполнителей отдельных мероприятий программы и рассмотрение хода выполнения программы создается Межведомственная рабочая группа. Распоряжением Председателя Правительства Республики Мордовия от 10 октября 2005 г. N 1096-р утверждена межведомственная рабочая группа во главе с заместителем председателя Правительства Республики Мордовия - министром финансов Республики Мордовия (далее - рабочая группа). Рабочая группа включает в свой состав представителей Администрации Главы Республики Мордовия, Правительства Республики Мордовия, органов исполнительной власти Республики Мордовия, администрации города Саранска, что необходимо для выработки решений и осуществления контроля за ходом подготовки и выполнения Программы.

В деятельности рабочей группы принимают участие представители Госсобрания Республики Мордовия, Управления Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Республике Мордовия, Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия.

Межведомственная рабочая группа (МРГ) рассматривает все вопросы реализации программы реформирования на территории области. Межведомственная рабочая группа:

- заслушивает информацию директора проекта;

- координирует деятельность участников программы и федеральных структур;

- рассматривает и утверждает технические задания в отношении подрядных коммерческих организаций, которые выполняют ряд мероприятий предусмотренных программой;

- рассматривает, одобряет, рекомендует к доработке, оценивает заявки муниципальных образований на участие в программе реформирования;

- рассматривает итоги проводимых тендерных торгов на закупку товаров, работ и услуг в рамках программы, дает согласие и рекомендации на заключение этих договоров;

- подводит итоги реализации программы в целом и в разрезе муниципальных образований,

- рассматривает вопросы относительно финансирования

Межведомственная рабочая группа строит свою деятельность в соответствии с требованиями настоящей программы, закона о республиканском бюджете, другими нормативно-правовыми актами и методическими рекомендациями Министерства финансов РФ.

По итогам заседаний МРГ составляется протокол, который доводится до сведения всех заинтересованных организаций и участников программы и учитывается при принятии решений по вопросам программы Правительством Республики Мордовия. Заседания МРГ проводятся не реже одного раза в два месяца.

12.2. Руководство Программой

Руководство по реализации программы реформирования осуществляет отдел в составе Минфина - отдел по реформированию региональных финансов.

Отдел по реформированию региональных финансов обязан обеспечивать техническое руководство реализацией программы, координацию деятельности ее участников. Начальник отдела подотчетен Председателю Правительства Республики Мордовия, Министру финансов, а также председателю Межведомственной рабочей группы. Начальник отдела:

- информирует о состоянии работ по реализации программы руководство республики, муниципальные образования, МРГ и Министерство финансов РФ;

- запрашивает и получает необходимую информацию и отчеты от всех участников программы реформирования, включая муниципальные образования и структурные подразделения республиканской администрации

- обеспечивает проведение тендерных процедур на закупки товаров, работ и услуг в рамках программы и подписывает соответствующие договора;

- утверждает технические задания и отчеты компаний-консультантов и других подрядных коммерческих организаций, выполняющих отдельные мероприятия программы;

- обеспечивает учет софинансирования из бюджета Республики Мордовия программы реформирования региональных финансов и представление необходимых отчетов в Министерство финансов РФ;

- осуществляет взаимодействие со средствами массовой информации по освещению хода реализации программы.

Для обеспечения работы отдела передаются соответствующие материально-технические ресурсы, находящиеся на балансе Министерства. На протяжении периода реализации программы работники отдела остаются штатными сотрудниками Министерства.

12.3. Поддержка программы

Для обеспечения решения технических вопросов, а также оказания помощи при выполнении мероприятий Программы реформирования может осуществляться привлечение компаний-консультантов. Под компанией-консультантом подразумевается организация консалтинговой или научно-исследовательской направленности, которая осуществляет свою деятельность в рамках подрядного договора с Правительством Республики Мордовия. Привлечение компаний-консультантов осуществляется на конкурсной основе.

В задачи компании входит постоянный мониторинг мероприятий Программы, включая прогноз и оценку связанного с ними экономического эффекта, их общее организационное обеспечение, сопровождение и контроль эффективности проводимых мероприятий, оперативная оценка хода выполнения Программы, доработка, согласование и представление на утверждение руководителю региональной администрации отдельных проектов нормативных актов, необходимых для реализации Программы.

Компания оказывает консультационное и экспертно-методологическое содействие структурным подразделениям администрации республики, ответственным за реализацию мероприятий Программы, осуществляет экспертную оценку качества исполнения мероприятий Программы, а также разработку и обоснование основных проектов нормативных актов, включенных в план законопроектных работ.

Компания разрабатывает конкурсную документацию для проведения структурными подразделениями администрации республики конкурсов на выполнение работ и мероприятий, включенных в Программу, исходя из утвержденных руководителем региональной администрации целей и задач Программы.

12.4. Механизм взаимодействия Правительства
Республики Мордовия и муниципальных образований

Взаимодействие Правительства Республики Мордовия и муниципальных образований по реализации программы реформирования осуществляется исходя из принципов добровольности, взаимной заинтересованности и взаимной ответственности, а также признания всеми сторонами необходимости проведения реформ.

Для участия в программе реформирования общественных финансов Республики Мордовия муниципальные образования представляют в Министерство финансов:

- Заявку на участие в программе реформирования с приложением заявления о принципах ответственной бюджетной политики, подписанные главой муниципального образования и председателем представительного органа местного самоуправления. Образец заявления о принципах ответственной бюджетной политики представляется по форме, которая будет утверждена на заседании Межведомственной рабочей группы (МРГ).

- План реформирования управления муниципальными финансами. Данные планы разрабатываются муниципальными образованиями после старта республиканской программы и срок их предоставления устанавливается Министерством финансов.

Муниципальные образования, представившие вышеуказанные документы, считаются участниками программы и с ними заключаются соответствующие соглашения и им предоставляется:

- полное информационное обеспечение по вопросам программы реформирования;

- консультационная помощь со стороны компаний-консультантов по разработке планов реформирования;

- методические рекомендации по вопросам реализации планов реформирования.

Муниципальные образования - участники программы наделяются правом получения помощи, выраженной в поставках технических средств (компьютеры, другие виды оргтехники), направлении работников финорганов на повышение квалификации и переподготовку, направлении кандидатов на обучение по необходимым специальностям, а также финансовой помощи за счет средств Программы в соответствии с разработанной системой стимулирования. Для этой цели в составе республиканского бюджета Республики Мордовия может быть образован Фонд реформирования муниципальных финансов, средства из которого будут передаваться муниципальным образованиям на конкурсной основе на цели, соответствующие Программе реформирования.

Для обеспечения дальнейшего участия в программе и получения помощи и поддержки муниципальные образования должны обеспечивать:

- предоставление отчетов и иной информации по выполнению положений областной программы и планов реформирования управления муниципальными финансами ежеквартально или по отдельным запросам директора программы;

- все возможные меры по выполнению программы и принятых планов реформирования;

- доступ уполномоченных лиц к проведению контрольных мероприятий по выполнению положений соглашения и заявлений о принципах ответственной бюджетной политики;

- целевое использование выделяемых из регионального бюджета средств.

Муниципальные образования могут быть исключены из числа участников программы. Все виды поддержки при этом прекращаются. Перечень дисквалификационных категорий утверждается на заседании МРГ.

12.5. Система стимулирования

В целях обеспечения повышенной заинтересованности участников в реализации намеченной программы реформирования будет действовать система стимулов и поощрений наиболее активных участников как муниципальных образований так и отдельных исполнителей.

На первом этапе (2006 год) муниципальным образованиям, которые примут участие в программе и представят планы реформирования, будет оказана техническая помощь в частичном оснащении финорганов счетно-вычислительной оргтехникой.

На втором этапе реализации программы (2007 год) муниципальные образования в случае отсутствия дисквалификационных критериев и выполнения планов реформирования получат дополнительную помощь в виде оснащения счетно-вычислительной и другой оргтехникой.

Порядок оценки действий муниципальных администраций и распределение помощи будет определен Постановлением Правительства Республики Мордовия. Размер выделяемой помощи может быть увеличен за счет достижения экономии по другим статьям расходов на финансирование программы реформирования.

Министерства и ведомства Республики Мордовия при условии активного участия в реализации программы получают техническую помощь в виде оснащения их финансово-экономических служб счетно-вычислительной и другой оргтехникой.

В соответствии с действующей системой материального стимулирования государственных служащих наиболее активные работники, участвующие в реализации программы, могут быть поощрены Постановлением Правительства Республики Мордовия.

12.6. Механизмы контроля

В целях обеспечения контроля за выполнением предусмотренных настоящей программой министерства и ведомства Правительства Республики Мордовия предоставляют ежемесячно в отдел по реформированию региональных финансов информацию о проведенной согласно плану мероприятий работе, а в необходимых случаях пояснения о причинах невыполнения того или иного мероприятия. Отдел по реформированию региональных финансов в свою очередь к каждому заседанию МГР представляет сводную информацию о результатах реализации программы. В ходе заседаний МРГ систематически обсуждается информация о результатах реализации программы, заслушиваются отчеты исполнителей и принимаются соответствующие решения и рекомендации.

Руководитель Межведомственной рабочей группы и отдел по реформированию региональных финансов представляют информацию о выполнении Программы Председателю Правительства Республики Мордовия.

Отдел по реформированию региональных финансов обеспечивает подготовку и представление в установленные сроки отчетов о реализации Программы (и необходимую сопроводительную документацию) в Министерство финансов РФ.

Муниципальные образования - участники Программы реформирования в месячный срок представляют администрации программы отчеты о выполнении ими принятых планов реформирования (по состоянию на 1 января и 1 июля), материалы мониторинга качества управления, а также информацию в отношении реализации отдельных мероприятий областной программы в необходимо участие муниципалитетов. На основании этих отчетов в последствии осуществляется оценка участия муниципальных образований в реализации Программы реформирования и распределение помощи из Фонда реформирования муниципальных финансов.

13.1. Анализ рисков воздействия внешних факторов

На момент начала реализации программы сложилась относительно благоприятная политическая ситуация как на федеральном так и на республиканском уровнях. Высшие должностные лица страны и республики продекларировали приверженность к курсу реформ, частью которых является и реформа финансовой системы. Относительно благоприятная социально-экономическая обстановка дает основание считать вероятность смены руководства страны, республики в ближайшие два года незначительной.

Отношения депутатов представительного органа и администрации республики носят в целом конструктивный характер, то есть можно сделать вывод о маловероятности сопротивления представительной власти проведению финансовых реформ.

Сохранение на ближайшие годы стабильного финансово-экономического состояния республики обеспечивается стабильным ростом производства в республике (многоотраслевой производственной структурой), диверсификации налоговой базы по видам налогов.

Направленность мероприятий программы на повышение эффективности использования денежных средств, усиление контроля за их расходованием и другие аналогичные цели в случае ухудшения финансовой ситуации будут носить еще более ярко выраженный антикризисный характер, а необходимость их проведения усилится.

Социальная обстановка в республике на сегодня благоприятствует реализации программных мероприятий: заработная плата выплачивается своевременно, постоянно индексируется, задолженности по пособиям нет. Вероятность изменения социальной обстановки находится в прямой корреляционной связи с характером проходящих экономических процессов. В условиях сжатых сроков реализации программы неблагоприятные изменения социальной обстановки не успеют привести к политическим последствиям и, следовательно, свертыванию программы. Кроме этого, основная цель программы реформирования - укрепление бюджета, как главного гаранта благосостояния и качества жизни населения республики, наоборот направлена, в конечном счете, на стабилизацию социального климата. Негативное влияние этого фактора во многом снимается за счет подготовки и создания общественного мнения населения региона в необходимости реформ.

Некоторую опасность создает вероятное сопротивление проводимой реформе со стороны руководителей бюджетных учреждений по причине увеличения требований к качеству бюджетных услуг и возможного появления конкуренции в сфере их деятельности. Нейтрализация этого фактора риска может быть обеспечена за счет проведения разъяснительной работы и широкого использования СМИ для пропаганды целей проводимой реформы. Ограничению рисков способствует локальный (экспериментальный) характер ряда программных мероприятий.

Проблемы могут возникнуть и в связи с совпадением сроков реализации Программы с периодом проведения административной реформы. Принципиальная новизна подходов, применяемых в реформе местного самоуправления, реформе финансовой системы и налоговой реформе связывается с возможным внесением уточнений в существующие на сегодня федеральные планы, концепции и законодательные акты. Поэтому в перспективе не исключено принятие каких-либо федеральных законов, требующих внесения некоторых корректив в настоящую программу. В этих случаях, в целях обеспечения соответствия программных положений новым нормам федерального законодательства, Программа будет уточняться.

Географическое расположение республики свидетельствует о крайне незначительной возможности природных катаклизмов и вызванных ими рисков для реализации программы. Основа бюджета и экономики республики - промышленность, то есть неблагоприятные погодные последствия не окажут значительного влияния на финансовые процессы. Вероятность катастроф на модернизированных современных производствах невелика, и носит скорее экономический характер.

13.2. Анализ рисков под воздействием внутренних факторов

Программа реформирования системы управления общественными финансами республики построена исходя из принципа реалистичности реализации мероприятий в полуторагодичный срок. Несколько более высокую степень риска имеет принятие новых нормативно-правовых актов на законодательном уровне из-за сложности процедуры законотворческого процесса и своевременности принятия основы для действия новых региональных нормативно-правовых актов.

Повышенный риск в реализации программных мероприятий создает высокая загруженность финансовых органов республики текущей работой. На устранение влияния этого фактора направлена разработка методических, проектно-нормативных материалов привлеченными консультантами.

В целом в финансовой системе республики сложился квалифицированный кадровый потенциал, что благоприятствует проведению реформ, однако отсутствие опыта реализации крупных проектов в области общественных финансов, безусловно, осложнит работу по реализации Программы. В данном случае минимизация риска должна произойти за счет привлечения к работе по поддержке программы компаний-консультантов, имеющих опыт проведения работ в рамках реформирования общественных финансов.

Несмотря на то, что финансирование программы реформирования общественных финансов ограничено объемом бюджетных назначений, использование механизма конкурса при размещении заказов на выполнение работ и услуг позволит уложиться в определенные сметы расходов. Значительная часть финансирования по программе направляется на техническую модернизацию финансовых органов, поэтому возникают валютные риски при приобретении высокотехнологичного оборудования. В определенной степени они сглаживаются достаточно устойчивой за последние годы тенденцией курса рубля.

Таким образом, можно сделать вывод об относительной устойчивости программы реформирования управления общественными финансами региона к воздействию внешних и внутренних факторов риска для реализации реформ.