Решение Верховного Суда Республики Мордовия от 5 августа 2009 г. N 3-14/2009 О признании абзаца четвертого пункта 3 статьи 13, пункта 4 статьи 18, статьи 19 Закона Республики Мордовия от 02.12.2008 г. N 122-3 "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" недействующими со дня вступления в законную силу решения суда (извлечение)

Решение Верховного Суда Республики Мордовия
от 5 августа 2009 г. N 3-14/2009
(извлечение)

Верховный Суд Республики Мордовия установил:

25 ноября 2008 года Государственным Собранием Республики Мордовия принят Закон Республики Мордовия "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (л.д.7-30), в который в последующем вносились изменения, в настоящее время Закон действует в редакции от 7 июля 2009 года (л. д. 126-129).

Первоначальный текст закона опубликован официально для всеобщего сведения в печатном издании "Известия Мордовии" 05 декабря 2008 года (л. д. 43-77), последние изменения и дополнения в этом же печатном издании 08 июля 2009 года (л. д. 130).

7 июля 2009 года и. о. прокурора Республики Мордовия обратился в Верховный Суд Республики Мордовия с заявлением о признании пункта 3 статьи 13, пункта 4 статьи 18, статьи 19, пункта 2 статьи 21, абзаца 21 пункта 2 статьи 27 Закона Республики Мордовия от 02.12.2008 г. N 122-3 "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (в редакции от 04.05.2009 г.) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий с момента вступления в силу решения суда (л. д. 2-6).

В обоснование заявления прокурор указал, что пункт 3 статьи 13 и пункт 2 статьи 21 Закона, которыми предусмотрено предоставление из республиканского бюджета субсидий лишь лицам, зарегистрированным на территории городского округа Саранск, противоречат статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также нарушают конституционные права лиц, зарегистрированных в других районах республики, на равное получение государственной поддержки. Данные нормы носят коррупционный характер и нарушают требования пункта 4 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции".

Пункт 4 статьи 18 Закона, предусматривающий предоставление субсидии организациям автомобильного транспорта на возмещение затрат, связанных с оказанием транспортных услуг государственным органам Республики Мордовия, по мнению прокурора, противоречит статьям 69.1, 70, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оплата транспортных услуг, оказываемых государственным органам, относится к обеспечению функций этих органов. Данные услуги могут предоставляться государственным органам путем исполнения размещенных заказов на поставки товаров, работ услуг, а не путем предоставления субсидий в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Оспаривая статью 19 Закона, предусматривающую предоставление из республиканского бюджета субсидий организациям, оказывающим услуги почтовой связи, на возмещение части затрат по ремонту зданий, находящихся в муниципальной собственности и в пользовании отделений связи, прокурор указал, что в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Содержание имущества, находящегося в муниципальной собственности, относится к вопросам местного значения. Более того, в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии предоставляются юридическим лицам. Услуги почтовой связи на территории республики осуществляются филиалом ФГУП "Почта России" и его структурными подразделениями-отделениями почтовой связи, которые не является юридическими лицами.

В обоснование требований о признании недействующим пункта 2 статьи 27 Закона, предусматривающего субвенции муниципальным районам на реализацию государственных полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, прокурор, ссылаясь на пункт 4 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, полагает, что Законом республики о бюджете государственные полномочия по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений на реализацию государственных полномочий по первичному воинскому учету возложены с превышением полномочий при отсутствии республиканского закона о передаче муниципальным районам государственных полномочий по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений, что в свою очередь противоречит требованиям статьи 19 Федерального закона N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В ходе рассмотрения дела 3 августа 2009 года прокурором было представлено заявление об изменении требований, в котором он просил признать недействующими эти же нормы по тем же основаниям, только в редакции Закона Республики Мордовия N 44-3 от 07 июля 2009 года (л.д.).

В судебном заседании С. от имени прокурора Республики Мордовия заявление поддержал по изложенным в нем основаниям и дополнительно объяснил, что абзац первый и четвертый пункта 3 статьи 13 Закона по своему содержанию противоречат друг другу.

В судебном заседании В. от имени Государственного Собрания Республики Мордовия относительно заявления прокурора возразила и просила суд в его удовлетворении отказать, ссылаясь на доводы, изложенные в письменных возражениях.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, Верховный Суд Республики Мордовия удовлетворяет заявление прокурора в части по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного акта органа государственной власти противоречащим закону полностью или в части.

Прокурором оспариваются отдельные положения Закона Республики Мордовия от 02.12.2008 г. N 122-3 "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (в редакции от 07.07.2009 года).

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Согласно абзацу 2 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты бюджетного законодательства Российской Федерации не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В силу статьи 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом Республики Мордовия "О правовых актах республики Мордовия" законы принимаются Государственным Собранием республики Мордовия.

Таким образом, Закон Республики Мордовия "О республиканском бюджете республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее Закон о бюджете) принят Государственным Собранием Республики Мордовия в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и в рамках полномочий законодательного органа республики.

Пунктом 3 статьи 13 Закона о бюджете предусмотрено, что из республиканского бюджета юридическим лицам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, зарегистрированным на территории городского округа Саранск, предоставляются субсидии:

на сохранение и увеличение поголовья скота;

на поддержку производства животноводческой продукции и реализации данной продукции заготовительным и перерабатывающим организациям;

на компенсацию части затрат по приобретению семян первой и второй репродукции зерновых культур организациям, зарегистрированным на территории Республики Мордовия.

Пункт 2 статьи 21 Закона о бюджете гласит: из республиканского бюджета предоставляются субсидии гражданам, личные подсобные хозяйства которых расположены на территории городского округа Саранск, на поддержку производства и реализации продукции животноводства.

Проверяя соответствие федеральному законодательству изложенных норм, за исключением абзаца четвертого пункта 3 статьи 13 Закона о бюджете, суд приходит к следующему выводу.

Одним из принципов, на которых основана бюджетная система Российской Федерации, является принцип самостоятельности бюджетов закрепленный статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации и означающий право органов государственной власти самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов, одной из которых являются субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Данная форма расходов бюджетов конкретизируется в статье 78 Бюджетного кодекса Российской федерации, которая допускает выделение субсидии из бюджета субъекта РФ юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, Услуг в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Из содержания изложенной нормы следует, что к компетенции органов государственной власти субъектов РФ отнесено правовое регулирование случаев, целей, условий, порядка предоставления и возврата субсидий, определение категорий и (или) критериев отбора юридических лиц - получателей данного вида субсидии. При формулировании пунктов 3 статьи 13 и пункта 2 статьи 21 Закона о бюджете Государственное Собрание Республики Мордовия установило в Законе категории получателей субсидии. Ими являются юридические лица и крестьянские (фермерские) хозяйства, зарегистрированные на территории городского округа Саранск (п. 3 ст. 13 Закона) и граждане, личные подсобные хозяйства которых расположены на территории городского округа Саранск (п. 2 ст. 21 Закона).

Довод прокурора о противоречии оспариваемых положений Федеральному закону "О защите конкуренции" основан на суждении о необходимости предоставления субсидий всем без исключения физическим и юридическим лицам, осуществляющим деятельность на территории Республики Мордовия. Такой подход основан на неправильном толковании норм материального права, регулирующих данные отношения.

Как указывалось выше, установление в законе категорий и (или) критериев отбора юридических лиц индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий, предполагает предоставление этого вида государственной поддержки отдельным получателям, отвечающим установленным в Законе требованиям, а не всем обратившимся.

Об этом же свидетельствует и содержание подпункта 4 пункта 2 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", на которую ссылается прокурор, предусматривающей следующее: не является государственной или муниципальной помощью предусмотренное законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий год, местного бюджета на соответствующий год каждому лицу, которое обратилось с просьбой о предоставлении денежных средств и соответствует установленному в указанном законе или нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя и месту ее осуществления получателем.

Таким образом, абзацы первый, второй и третий пункта 3 статьи 13 и пункт 2 статьи 21 Закона о бюджете приняты Государственным Собранием республики Мордовия в пределах предоставленной Бюджетным кодексом Российской Федерации компетенции и федеральным законам не противоречат.

Вместе с тем, абзац четвертый пункта 3 статьи 13 Закона о бюджете, предусматривающий предоставление субсидии на компенсацию части затрат по приобретению семян первой и второй репродукции зерновых культур организациям, зарегистрированным на территории Республики Мордовия, по своему содержанию противоречит абзацу первому этого же пункта, который предполагает предоставление субсидий юридическим лицам и крестьянским (фермерским) хозяйствам, зарегистрированным на территории городского округа Саранск.

Данное обстоятельство указывает на несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации общеправовых требований непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования, а поэтому должно расцениваться как противоречие федеральному закону.

Пунктом 4 статьи 18 Закона предусмотрено предоставление субсидии организациям автомобильного транспорта на возмещение затрат, связанных с оказанием транспортных услуг государственным органам Республики Мордовия.

Удовлетворяя требования прокурора в этой части, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения, установленные настоящим Кодексом применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы).

Статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающая виды бюджетных ассигнований, выделяет как самостоятельный вид ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В свою очередь статья 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относит ассигнования на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений.

Согласно статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 72 БК РФ предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, оплату транспортных услуг, оказываемых государственным органам, в данном случае следует рассматривать исключительно как обеспечение функций этих органов. Данные услуги могут предоставляться государственным органам путем исполнения размещенных заказов на поставки товаров, работ услуг, а не путем предоставления субсидий в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации на возмещение затрат юридических лиц или их недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Удовлетворяя требование прокурора и признавая недействительной статью 19 Закона о бюджете, предусматривающую предоставление из республиканского бюджета субсидий организациям, оказывающим услуги почтовой связи, на возмещение части затрат по ремонту зданий, находящихся в муниципальной собственности и в пользовании отделений связи, суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Закон) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к вопросам местного значения. В пунктах 1, 2 статьи 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, средства бюджета на ремонт муниципального имущества могут быть выделены только собственникам этого имущества, то есть бюджетам муниципальных образований.

Более того, в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии предоставляются юридическим лицам. Услуги почтовой связи на территории республики осуществляются филиалом ФГУП "Почта России" и его структурными подразделениями-отделениями почтовой связи, которые не является юридическими лицами.

Ссылка представителя Государственного Собрания Республики Мордовия на отсутствие финансирования указанных расходов в 2009 году не влияет на принятие решения в этой части.

Отказывая прокурору в признании недействительным пункта 2 статьи 27 Закона, предусматривающего предоставление из Республиканского Фонда компенсаций бюджетам муниципальных районов субвенций на реализацию государственных полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Средства на осуществление передаваемых полномочий предусматриваются в виде субвенций в составе федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете. Предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, осуществляется в порядке, установленном статьями 133 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций передаются бюджетам поселений и городских округов.

В свою очередь абзацы 2 и 3 части 3 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ предусматривают, что субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

В рамках данного правового регулирования действует Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года N 258 "О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому на территориях, где отсутствуют, военные комиссариаты", которым утверждены Правила предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты". Согласно пункту 4 Правил предоставление указанных субвенций органам местного самоуправления из бюджета субъекта Российской федерации осуществляется в порядке, установленном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из содержания изложенных положений следует, что средства на обеспечение федеральных полномочий по первичному воинскому учету поступают из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации, откуда через Республиканский фонд компенсаций передаются в бюджеты органов местного самоуправления по двум вариантам: либо непосредственно в бюджеты поселений и городских округов, либо в бюджеты указанных муниципальных образований через бюджеты муниципальных районов.

Законодатель Республики Мордовия использовал второй вариант. Ссылка прокурора на часть 4 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ основана нa неправильном истолковании подлежащих применению норм, поскольку в соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений лишь в случае передачи органам местного самоуправления поселений отдельных государственных полномочий законом субъекта Российской Федерации. Однако, в данном случае государственными полномочиями по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, органы местного самоуправления поселений и городского округа наделены Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (часть 2 статьи 8).

В этом случае подлежит применению часть 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации. В части, касающейся распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, указанные методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти.

Соответствующая методика утверждена Законом Республики Мордовия "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" (Приложение N 4) (л.д. 101-111), и органы местного самоуправления муниципальных районов не наделялись полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений, как об этом указано в заявлении прокурора.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований в этой части не имеется.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В данном случае суд признает оспоренные нормы недействующими со дня вступления в законную силу решения суда, исходя из заявленных прокурором требований, и учитывая, что Закон республики в оспариваемой части применялся. В силу части 1 статьи 103 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации издержки, понесенные судом в связи с рассмотрением дела, и государственная пошлина, от уплаты которой истец был освобожден, взыскиваются с ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов.

В соответствии с подпунктом б пункта 1 статьи 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации с Государственного Собрания Республики Мордовия должна быть взыскана государственная пошлина в размере 2000 рублей.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Республики Мордовия решил:

заявление прокурора удовлетворить частично.

Признать абзац четвертый пункта 3 статьи 13, пункт 4 статьи 18, статью 19 Закона Республики Мордовия от 02.12.2008г. N 122-3 "О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (в редакции от 07.07.2009 г.) недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

В удовлетворении остальных требований отказать.

Взыскать с Государственного Собрания Республики Мордовия государственную пошлину 2000 (две тысячи) рублей с зачислением в соответствующий бюджет согласно нормативам отчислений, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации.

На решение могут быть поданы кассационная жалоба и кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Мордовия в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.