Постановление главы администрации Астраханской области от 27 марта 2002 г. N 124 "Об областной целевой Программе реформирования региональных финансов на 2002 - 2003 годы" (утратило силу)

Постановление главы администрации Астраханской области
от 27 марта 2002 г. N 124
"Об областной целевой Программе реформирования региональных финансов на 2002 - 2003 годы"

ГАРАНТ:

Постановлением Губернатора Астраханской области от 17 мая 2004 г. N 149 настоящее постановление признано утратившим силу

В соответствии с проектом технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, осуществляемой Правительством РФ с 2000 года на средства займа Международного банка реконструкции и развития, и в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Астраханской области по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг постановляю:

1. Утвердить областную целевую Программу реформирования региональных финансов на 2002 - 2003 годы (прилагается).

2. Определить государственным заказчиком Программы финансовое управление администрации области.

3. Комитету экономического развития и торговли администрации области (Максимова) в течение всего периода реализации Программы при формировании бюджета включать ее в перечень областных целевых программ.

4. Финансовому управлению администрации области (Евлашев) осуществлять финансирование Программы в пределах ассигновании, предусмотренных на эти цели в областном бюджете.

5. Контроль за выполнением данного постановления возложить на первого заместителя главы администрации области Жилкина А.А.

Глава администрации области

А.П. Гужвин

Областная целевая программа
реформирования региональных финансов на 2002 - 2003 годы
(утв. постановлением главы администрации области от 27 марта 2002 г. N 124)

Паспорт
областной целевой Программы реформирования региональных финансов

Наименование Программы	-	областная целевая Программа реформирования региональных финансов на 2002 - 2003 годы
Основание для разработки Программы	-	проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, осуществляемой Правительством РФ с 2000 года на средства займа Международного банка реконструкции и развития
Государственный заказчик и разработчик Программы	-	финансовое управление администрации области
Цель и задачи Программы	-	повышение эффективности деятельности органов государственной власти Астраханской области и органов местного самоуправления области по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг
Сроки реализации Программы	-	2002 - 2003 годы
Исполнители основных мероприятий Программы	-	финансовое управление администрации области, комитет экономического развития и торговли администрации области
Объемы и источники финансирования Программы	-	средства областного бюджета с последующим возмещением из средств Фонда реформирования региональных финансов 2002 год - 149832,9 тыс. руб. 2003 год - 84590,1 тыс. руб.
Ожидаемые конечные результаты	-	инвестиционная поддержка развития Астраханской области в целях продвижения бюджетного устройства области в сторону построения основ бюджетного федерализма
Контроль за исполнением Программы	-	финансовое управление администрации области

1. Краткая характеристика Программы реформирования региональных финансов

Закон Астраханской области об областном бюджете в последние три года принимался в соответствии с бюджетным законодательством. Изменения в бюджет вносятся по строгой процедуре.

Проводится инвентаризация всех региональных и местных законодательных актов для составления перечня скрытых льгот, субсидий и дотаций.

Отклонение фактических параметров бюджета от запланированных - не более 30%.

В структуре регионального бюджета выделяется Бюджет развития.

Общий объем долга не превышает доходы областного бюджета без финансовой помощи; расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15% от доходов областного бюджета без финансовой помощи.

Средневзвешенные нормативы отчислений от регулирующих доходов для всех муниципальных образований устанавливаются не ниже минимальных, закрепленных в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Налоговая система региона соответствует федеральному законодательству.

Администрация области способствует заключению соглашений о постепенном погашении задолженности перед естественными монополиями при одновременном осуществлении текущих платежей.

В отношении должников областного бюджета применяется процедура банкротства.

Ведется консолидированный учет долговых обязательств администрации области.

Задолженность по оплате труда государственных и муниципальных служащих, выплате начислений на фонд оплаты труда в социальные внебюджетные фонды отсутствует.

2. Концепция Программы

Основной целью Программы реформирования является дальнейшее повышение эффективности всех компонентов системы управления общественными финансами Астраханской области, увеличение степени общественной прозрачности системы общественных финансов, совершенствование системы межбюджетных отношений, рационализация управления собственностью.

В соответствии с заявленными целями были выделены пять основных направлений реформирования системы общественных финансов Астраханской области:

- совершенствование процедур формирования бюджета;

- обеспечение общественной прозрачности системы бюджетных финансов;

- совершенствование процесса управления государственным долгом;

- совершенствование процесса управления инвестиционным процессом;

- совершенствование управления государственной собственностью Астраханской области.

3. Обоснование направлений реформирования

3.1. Совершенствование процедур управления бюджетным процессом

3.1.1. Развитие налоговой базы региона

Результаты развития экономики Астраханской области за четыре последних года свидетельствуют о закреплении тенденций устойчивого экономического роста и продолжении динамичного поступательного роста производства в основных отраслях.

За 1997 - 2000 годы обеспечен по сравнению с 1996 годом рост годового валового регионального продукта (130,8%), объемов промышленного производства (162%), валовой продукции сельского хозяйства (105,1%), коммерческого грузооборота (172,7%), оборота розничной торговли (107%), платных услуг населению (131,1%).

В январе - сентябре 2001 года сохранилась положительная динамика макроэкономических показателей в области. За 9 месяцев 2001 года промышленными предприятиями произведено продукции на 1,5% больше, чем за соответствующий период 2000 года, увеличился объем валовой продукции сельского хозяйства на 11%, инвестиций в основной капитал - на 18,8%, оборот розничной торговли - на 9,7%, объем платных услуг - на 14,4%.

Результаты развития экономики положительно сказались на жизненном уровне населения области. По итогам 2000 года показатели жизненного уровня населения области имели положительную динамику. Наблюдался рост доходов, реально располагаемых населением (125,3% к уровню 1999 года), заработной платы (148,5%), реальной заработной платы (125%). Численность зарегистрированных безработных снизилась до 10,2 тыс. человек против 18,6 тыс. человек в 1997 году. Уровень трудоустройства возрос с 29,6% в 1997 году человек в 1997 году. Уровень трудоустройства возрос с 29,6% в 1997 году до 44,7% в 2000 году.

Денежные доходы населения области составили за январь - сентябрь 2001 года 17015,8 млн руб., что на 35,4% выше соответствующего периода 2000 года. Среднедушевые денежные доходы сложились в размере 1854,7 руб. в среднем за месяц, в том числе в сентябре - 2046,2 руб., что на 28,9% выше, чем в сентябре 2000 года и на 5,9% ниже предыдущего месяца.

Реальные денежные доходы за январь - сентябрь 2001 года составили 111,9% к аналогичному периоду прошлого года, в сентябре к соответствующему месяцу 2000 года - 107,1%, к предыдущему месяцу текущего года - 93,2%.

Размер начисленной средней заработной платы в сентябре увеличился по сравнению с сентябрем 2000 года на 42,9% и составил 2835 рублей. При этом размер реальной заработной платы выше уровня сентября 2000 года на 19,2%. Реальная заработная плата за январь - сентябрь составила 116,6% к соответствующему периоду прошлого года.

Состояние рынка труда определялось процессами, происходящими в экономике области. В отчетном периоде поставлено на учет 25,6 тыс. граждан, ищущих работу, из них трудоустроено 19,4 тысячи. Усиление взаимодействия с работодателями позволило увеличить уровень трудоустройства до 52,8% (январь - сентябрь 2000 года - 47,2%).

Численность официально зарегистрированных безработных на 1 октября 2001 года составила 7,3 тыс. человек, уровень зарегистрированной безработицы - 1,5% к численности экономически активного населения.

Текущее положение доходной части бюджета Астраханской области можно квалифицировать как стабильное и динамично развивающееся, но зависящее от налоговых поступлений от ООО "Астраханьгазпром", доля которого в бюджете области около 50%.

В 2000 году высокий процент исполнения годового плана наблюдается по следующим налоговым источникам доходов областного бюджета:

- по налогу на прибыль предприятий и организаций, что связано с увеличением налогооблагаемой базы за счет роста показателя прибыли предприятий области по сравнению с прогнозируемым на 2000 год;

- по подоходному налогу на физических лиц, что объясняется ростом заработной платы и улучшением собираемости;

- по налогу на имущество с предприятий и организаций - за счет увеличения налогооблагаемой базы;

- по акцизам на подакцизные товары, что объясняется ростом облагаемой базы в связи с увеличением выпуска подакцизной продукции, а также ростом потребительских цен;

- по налогу на добавленную стоимость в связи с увеличением объемов производства и погашением недоимки прошлых лет;

- по платежам за пользование природными ресурсами (отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, плата за недра) - в связи с ростом цены на газ и газоконденсат.

По исполнению областного бюджета за 2000 год имеет место профицит. Вместе с тем по прогнозу на 2001 год имеют место негативные тенденции, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства РФ, а также изменением финансовых отношений крупных монополистов, расположенных на территории области, с головными офисами.

Общая сумма доходов областного бюджета на 2001 год в условиях изменения бюджетного и налогового законодательства РФ определена в размере 2598,6 млн рублей.

Расчетная сумма выпадающих доходов областного бюджета исходя из прогноза поступления налоговых и неналоговых доходов в 2001 году с учетом предлагаемых изменений бюджетного и налогового законодательства РФ составит 73,3 млн рублей.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50 процентов от сумм доходов бюджетной системы РФ, собираемых на территории субъектов Федерации.

По данным отчета управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Астраханской области за 1999 год, поступления налоговых платежей, собираемых на территории области, составили 7045,9 млн рублей, в том числе в федеральный бюджет - 3778,3 млн рублей, в бюджет области - 3267,7 млн рублей, что составляет соответственно 53,6 процента и 46,4 процента.

В настоящее время порядок и условия изменения сроков уплаты налогов, сборов и пени в форме предоставления отсрочки, рассрочки, налогового кредита регламентируются статьями 64-68 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.

При этом в соответствии с указанными статьями законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки и рассрочки только по региональным и местным налогам.

Таким образом, часть первая Налогового кодекса Российской Федерации не регламентирует право субъектов Российской Федерации изменять сроки уплаты федеральных налогов в части, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также сроки уплаты региональных и местных налогов в форме налогового кредита в порядке и на условиях, установленных Налоговым кодексом.

Кроме того, часть первая Налогового кодекса Российской Федерации также четко не регламентирует права субъектов Российской Федерации по установлению льгот по федеральным налогам в части, зачисляемой в региональные и местные бюджеты.

Таким образом, действующим налоговым законодательством регламентируется право субъектов Российской Федерации распоряжаться доходами, подлежащими зачислению в соответствующие региональные и местные бюджеты.

Льготы, предоставляемые налогоплательщикам в рамках областного законодательства, незначительны. Прогнозируемая сумма выпадающих доходов областного бюджета в связи с предоставлением льгот по налогу на прибыль, налогу на имущество предприятий и земельному налогу, предусмотренных отдельным категориям плательщиков на 2001 год, расчетно составляет около 8,4 млн рублей.

Обоснование включения в Программу

Администрация Астраханской области предусматривает выполнение следующих мероприятий, способных компенсировать указанные потери:

- пересмотр в сторону уменьшения налоговых льгот;

- сокращение доли отсроченных, рассроченных платежей;

- проведение совместно с контролирующими органами мероприятий по увеличению собираемости налоговых платежей;

- сокращение недоимки по налоговым платежам в областной бюджет;

- проведение мероприятий с органами местного самоуправления по мобилизации доходов консолидированного бюджета (пересмотр ставок земельного налога, налога на имущество физических лиц, арендной платы, установление приоритетных магистральных направлений для расчета единого налога на вмененный доход);

- совершенствование законодательства Астраханской области в целях увеличения доходной базы областного бюджета (увеличение базовой доходности для плательщиков единого налога на вмененный доход).

Бюджетная политика, касающаяся расходной части областного бюджета, в 2002 году предусматривает:

- экономию бюджетных средств;

- сохранение принципа бездефицитности бюджета.

В соответствии с этим основные действия администрации Астраханской области предполагается направить на:

- контроль и оценку эффективности целевого использования бюджетных средств и, соответственно, сокращение нерациональных затрат;

- инвентаризацию и оценку государственного имущества Астраханской области (земли и недвижимости), а также распределение по формам собственности;

- оздоровление экономической среды путем реализации процедуры банкротства неэффективных и убыточных предприятий, которые не в состоянии осуществлять расчеты с бюджетом, поставщиками и иными кредиторами;

- обеспечение открытости и прозрачности процедур размещений областных государственных и муниципальных заказов, а также создание условий для повышения их привлекательности;

- увеличение прав и ответственности органов местного самоуправления за использование находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов.

С целью дальнейшего совершенствования налоговой базы региона и улучшения ее состояния необходима разработка концепции развития налоговой базы Астраханской области. Указанная концепция должна быть утверждена главой администрации области. Аналогичные концепции должны быть разработаны всеми репрезентативными муниципальными образованиями.

Реализация обозначенных мероприятий позволит мобилизовать доходы консолидированного и областного бюджетов за счет увеличения собираемости налоговых платежей, сокращения недоимки, а также расширения налогооблагаемой базы предприятий, получающих государственную поддержку в форме предоставления налоговых льгот инвесторам Астраханской области, инвестирующим средства в производство.

3.1.2. Разработка и внедрение методики "Управление по результатам" при распределении бюджетных средств

В настоящее время в Астраханской области существует нормативная система определения бюджетных потребностей региона, основанная на натуральных оценках бюджетных потребностей и сложившейся практики расходования средств областного бюджета в предыдущих периодах. Соответственно этому принципу распорядители бюджетных средств, прямые бюджетополучатели и подчиненные бюджетополучатели формируют бюджетные заявки.

Действующая система формирования бюджетных заявок не стимулирует бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств на поиск рационального распределения бюджетных лимитов исходя из предпочтений потребителей бюджетных услуг, определение и выявление таких предпочтений, снижение издержек расходования бюджетных средств, определение задач бюджетополучателя как организации и четких целей их деятельности вместе с детальными планами (бюджетными программами) достижения этих целей. Поэтому потребность в организации на уровне администрации области, отдельных бюджетополучателей действенной системы управления качеством и эффективностью бюджетных расходов отдельных бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств очевидна.

Одним из элементов такой системы управления расходами бюджетных средств является практика "управления по результатам" или иначе - "практика управления эффективностью расходов" на уровне финансового управления и на уровне конкретных бюджетополучателей. Управление эффективностью позволяет определять задачи бюджетных учреждений, устанавливать им правильные цели их деятельности и разрабатывать ряд бюджетных программ для достижения этих целей. Кроме того, практика управления эффективностью позволяет использовать результаты анализа бюджетных показателей и сравнительного анализа для оценки выполнения бюджетных программ и их корректировки на этой основе.

Разработка и внедрение предполагает следующие этапы:

1. Внедрение качественного анализа результативности производимых расходов силами подразделений администрации области как обязательного этапа бюджетного процесса.

2. Разработка и внедрение системы оценки качества и эффективности работы бюджетных учреждений на основе специально разработанных бюджетных показателей (индикаторов).

3. Проведение сравнительного анализа эффективности работы бюджетных учреждений с аналогичными предприятиями частного сектора.

4. Разработка и публикация аналитических докладов о работе бюджетной системы региона.

5. Привлечение независимых экспертов для проведения оценки эффективности и результативности осуществленных бюджетных расходов.

Внедрение качественного анализа результативности производимых расходов силами подразделений администрации области как обязательного этапа бюджетного процесса позволит сформировать картину компетентности органов власти в вопросах распределения различного рода ресурсов на территории региона.

Разработка и внедрение системы оценки качества и эффективности работы бюджетных учреждений на основе специально разработанных бюджетных показателей (индикаторов) позволит достичь:

- определения качества выполнения бюджетных программ и степени удовлетворенности населения ими;

- повышения эффективности работы персонала и снижения издержек предоставления бюджетных услуг за счет концентрации усилий персонала на конкретных направлениях работы;

- определения размера необходимых финансовых ресурсов при составлении бюджетных заявок (т.к. предыдущие бюджетные показатели устанавливают соответствие между качеством работы бюджетного учреждения и финансовыми затратами);

- сравнения эффективности различных программ при выборе между альтернативными направлениями расходования бюджетных средств.

Проведение сравнительного анализа эффективности работы бюджетных учреждений с аналогичными предприятиями частного сектора позволит определять степень удовлетворенности потребителей бюджетными услугами, а также уровень качества предоставляемых услуг в каждом из секторов.

Разработка и публикация аналитических докладов о работе бюджетной системы региона даст целостную картину функционирования общественного сектора экономики, а также позволит обеспечить большую информационную открытость бюджетной системы региона.

Привлечение независимых экспертов для проведения оценки эффективности и результативности осуществленных бюджетных расходов обеспечит получение" независимых оценок, а также будет способствовать формированию обоснованных и четких выводов, являющихся основой для понимания направлений дальнейшего совершенствования системы управления общественными финансами.

План реформирования

1. Разработка методики качественного анализа результативности производимых расходов силами подразделений администрации области как обязательного этапа бюджетного процесса.

2. Внедрение качественного анализа результативности производимых расходов как обязательного этапа бюджетного процесса.

3. Разработка системы оценки качества и эффективности работы бюджетных учреждений на основе специально разработанных бюджетных показателей (индикаторов).

4. Внедрение системы оценки качества и эффективности работы бюджетных учреждений на основе специально разработанных бюджетных показателей (индикаторов).

5. Проведение сравнительного анализа эффективности работы бюджетных учреждений с аналогичными предприятиями частного сектора.

6. Разработка аналитических докладов о работе бюджетной системы региона.

7. Публикация аналитических докладов о работе бюджетной системы региона.

8. Привлечение независимых экспертов для проведения оценки эффективности и результативности осуществленных бюджетных расходов.

Оценка финансового эффекта планируемых к осуществлению расходов

Реализация методики "Управление по результатам" не дает прямого финансового эффекта, но позволяет обеспечить управленцев информацией, необходимой для принятия решений о путях реформирования бюджетной системы региона.

3.1.3. Разработка четких и формальных приоритетов в расходовании бюджетных средств

В связи с введением в действие Бюджетного кодекса РФ в Астраханской области не существует нормативно-правового документа, регламентирующего приоритетность расходования бюджетных средств.

Подобие концепции приоритетов расходования средств существовало в виде финансирования защищенных статей бюджета. С их отменой перестали использоваться официальные приоритеты финансирования. В связи с недостаточностью бюджетных средств необходима разработка концепции приоритетов.

Практика Астраханской области показывает, что защищенность определенных статей бюджета существует. Подобные статьи в области называются приоритетными. К приоритетным статьям относят:

- выплату заработной платы работникам бюджетной сферы;

- погашение внутреннего долга;

- финансовую помощь муниципальным образованиям.

Концепция приоритетов расходования бюджетных средств позволяет разрешать спорные моменты по финансированию той или иной статьи бюджета, полностью исполнять плановые показатели бюджета.

В соответствии с Программой реформирования будет осуществлена разработка концепции приоритетов расходования бюджетных средств. Концепция должна представлять собой документ, в котором все статьи бюджета, разбитые по экономической и функциональной классификациям, ранжированы по степени значимости.

Кроме того, концепция должна предусматривать ранжирование направлений расходования для каждого получателя средств.

При разработке концепции необходимо учитывать, что такие направления, как выплата зарплаты работникам бюджетной сферы и обслуживание долговых обязательств, являются наиболее приоритетными среди всех статей бюджета и направлений расходования для каждого получателя.

Учитывая детальность проработки концепции, целесообразно разрабатывать ее на 1 год и менять приоритеты в соответствии с изменяющейся ситуацией.

Для успешной реализации данного направления предлагается следующий план:

1 этап. Утверждение концепции приоритетов расходования бюджетных средств (состояние на конец IV квартала 2002 года):

Разработка методики и алгоритма составления концепции приоритетов расходования бюджетных средств.

Утверждение проекта концепции главой администрации области.

Утверждение концепции Государственной Думой Астраханской области и внесение изменений в Закон Астраханской области "Об областном бюджете".

2 этап. Использование концепции в практике работы финансового управления администрации области (состояние на конец III квартала 2003 года).

3 этап. Равномерное исполнение всех расходных статей бюджета (состояние на конец IV квартала 2003 года).

Оценка рисков осуществления реформы, оценка чувствительности

Программы к воздействию внешних факторов.

Так как разработка и применение концепции приоритетов расходования средств является одним из ключевых моментов в бюджетной политике региона, возможно появление определенных рисков.

Прежде всего, концепция приоритетов зависит от решений и нормативно-правовых актов в области налогово-бюджетной и экономической политики, принимаемых на федеральном уровне. Внесение изменений на федеральном уровне может потребовать корректировки системы приоритетов расходования бюджетных средств.

Оценка эффекта планируемых к осуществлению расходов

Утверждение концепции необходимо для обеспечения принципа прозрачности и эффективного взаимодействия органов управления в бюджетном процессе. Реализация концепции позволит снизить уровень социальной напряженности, создаст более благоприятные условия для привлечения инвестиций в регион.

3.1.4. Разработка и внедрение детальной системы учета внебюджетных средств бюджетных учреждений

Учет внебюджетных средств ведется бюджетными учреждениями в соответствии с действующим законодательством.

Закрепленный Бюджетным кодексом Российской Федерации принцип общего покрытия расходов устанавливает, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На основании данного принципа самостоятельное распоряжение бюджетным учреждением доходами, полученными от разрешенной ему коммерческой деятельности, и приобретенным за счет этих доходов имуществом, возможное на основании ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 161 ч. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, недопустимо.

Очевидно, что лишение бюджетных учреждений прав самостоятельного распоряжения доходами от платных услуг может привести к сворачиванию их коммерческой деятельности, что в условиях недофинансирования из бюджета повлечет ухудшение их состояния.

Исходя из этого, органы государственной власти области должны иметь представление о размере и направлениях использования доходов от внебюджетных источников, чтобы определять необходимый объем бюджетных ассигнований на содержание бюджетных учреждений. Отражение доходов от внебюджетных источников на внебюджетных счетах в коммерческих банках не позволяет органам государственной власти области при действующей системе учета строить такое представление.

Таким образом, разработка и внедрение собственной системы учета внебюджетных средств бюджетных организаций администрацией Астраханской области может способствовать экономии расходования бюджетных средств.

Проведение сравнения альтернативных механизмов по эффективности

Проблему прозрачности внебюджетных финансовых потоков бюджетных организаций можно решать через перевод всех внебюджетных счетов из коммерческих банков в ведение органов регионального казначейства.

Предложения и рекомендации, направленные на то, чтобы вести внебюджетные счета бюджетных учреждений в органах казначейства, в настоящее время неприменимы для Астраханской области, так как вопрос о внедрении регионального казначейства на территории области еще не определен.

Обоснование выбора принципиального решения

В настоящее время наиболее эффективным механизмом решения проблемы прозрачности внебюджетных финансовых потоков бюджетных организаций для администрации Астраханской области является разработка и внедрение собственной системы учета внебюджетных средств бюджетных организаций.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Разработка системы учета внебюджетных средств бюджетных организаций:

- выявление недостатков существующих методов, форм и процедур учета;

- разработка новых методов и форм учета;

- разработка новой процедуры учета в соответствии с новым методами и формами.

2. Внедрение системы учета внебюджетных, средств бюджетных организаций:

- разработка и принятие положения о системе учета внебюджетных средств бюджетных организаций;

- определение участников процесса учета, их функций, обязанностей и ответственности;

- организация работ по учету внебюджетных средств бюджетных организаций в соответствии с принятым положением.

Эффект от реализации системы учета внебюджетных средств бюджетных учреждений

Внедрение системы учета внебюджетных средств позволит сэкономить бюджетные средства при финансировании бюджетных учреждений, сформировать представление о размерах и направлениях использования доходов бюджетных организаций от внебюджетных источников. Также будет возможно произвести классификацию бюджетных учреждений по степени финансирования из внебюджетных источников, применить опыт учета внебюджетных средств бюджетных организаций при проектировании системы регионального казначейства.

3.1.5. Совершенствование процедур предоставления льгот

В 1998 году администрацией Астраханской области предоставлялись налоговые льготы по налогу на имущество предприятий, налогу на прибыль. Сумма предоставленных налоговых льгот исчислялась долей, зачисляемой в областной бюджет.

Льгота по налогу на имущество предприятий предоставлялась предприятиям бытового обслуживания населения, водопроводно-канализационного хозяйства, спортивных обществ, заготовки и хранения сельхозпродуктов.

Льгота по налогу на прибыль предоставлялась благотворительным организациям, предприятиям бытового обслуживания населения, предприятиям и организациям в части доходов, полученных от сборов, утилизации, переработки и захоронения промышленных и бытовых отходов.

В 1999 году администрацией области предоставлялись налоговые льготы по налогу на имущество предприятий, налогу на прибыль.

Сумма предоставленных налоговых льгот исчислялась долей, зачисляемой в областной бюджет.

В 2000 году согласно Закону Астраханской области "О налогообложении, сборах и других платежах на территории Астраханской области" предоставлялись налоговые льготы по налогу на имущество предприятий, налогу на прибыль. Сумма предоставленных налоговых льгот исчислялась долей, зачисляемой в областной бюджет.

С 1998 года индивидуальные налоговые льготы по платежам в областной бюджет на территории Астраханской области не предоставлялись.

Налоговые льготы предоставлялись предприятиям области по следующим принципам:

- льготы предоставляются категориям налогоплательщиков по отраслевому признаку, виду или роду деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- предоставление налоговых льгот или их размер не может зависеть от формы собственности предприятия или его организационно-правовой формы;

- предоставляемые налоговые льготы должны стимулировать наполнение доходной части бюджета области, расширение налогооблагаемой базы или решение социальных задач,

Администрация области в период разработки проекта областного бюджета рассчитывает выпадающие доходы от предоставленных Законом Астраханской области "О налогообложении, сборах и других платежах на территории Астраханской области" налоговых льгот.

Порядок предоставления налоговых отсрочек утверждается законом Астраханской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Условия и порядок предоставления отсрочки по уплате региональных налогов следующие:

1. Отсрочка по уплате региональных налогов может быть предоставлена налогоплательщику в доле средств, поступающих в областной бюджет, на срок от одного до шести месяцев в пределах календарного года с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности.

2. Отсрочка по уплате региональных налогов предоставляется под залог имущества налогоплательщика либо гарантию (поручительство).

3. При предоставлении отсрочки по уплате региональных налогов) на сумму задолженности начисляются проценты. Размер процентной ставки может быть не более одной второй ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действовавшей на момент предоставления отсрочки.

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 03.09.99 N 1002 "О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом", от 23.05.2001 N 410 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от 03.09.99 N 1002" и главы администрации Астраханской области от 03.07.2001 N 343 "О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед областным бюджетом" установлены следующие условия и порядок предоставления рассрочки (реструктуризации) задолженности по уплате региональных налогов:

1. Реструктуризация задолженности по региональным налогам в доле средств, зачисляемых в областной бюджет, представляет собой изменение срока уплаты налогов, сборов и пеней, начисленных за нарушение налогового законодательства Российской Федерации, с последующей единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком сумм задолженности.

2. Реструктуризация задолженности организаций Астраханской области проводится по задолженности, образующейся по состоянию на первое января каждого года.

В сумму подлежащей реструктуризации задолженности по обязательным платежам в областной бюджет не включается задолженность, отсроченная к взысканию в соответствии с принятыми ранее решениями о предоставлении отсрочки (рассрочки) уплаты задолженности по налоговым платежам, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита.

3. Реструктуризация задолженности организаций по налоговым платежам в областной бюджет проводится на следующих условиях:

а) уплата текущих платежей по налогам и сборам в сумме обязательных начислений в течение двух месяцев, предшествующих месяцу подачи заявления о реструктуризации задолженности;

б) срок реструктуризации задолженности - от четырех до шести лет;

в) своевременная и полная уплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей в областной бюджет;

г) начисление в течение первой половины срока реструктуризации процентов на сумму реструктуризированной задолженности (кроме пеней) по ставке, не превышающей одну вторую ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за период действия рассрочки;

д) уплата реструктуризированной задолженности производится налогоплательщиком ежеквартально в размере не менее пяти процентов суммы задолженности в срок начиная с даты принятия решения о реструктуризации до 10-го числа первого месяца отчетного квартала;

е) уплата начисляемых на сумму реструктуризированной задолженности процентов производится ежеквартально в срок до 10-го числа первого месяца отчетного квартала.

4. Решение о реструктуризации задолженности организаций по налоговым платежам в областной бюджет или об отказе в проведении реструктуризации задолженности принимается налоговыми органами в течение 30 дней со дня получения заявления налогоплательщика.

5. Погашение реструктуризированной задолженности производится налогоплательщиком ежеквартально равными долями в течение периода, на который предоставлена рассрочка, в срок начиная с даты принятия решения о реструктуризации до 10-го числа первого месяца отчетного квартала.

6. Решение о реструктуризации задолженности по налоговым платежам в областной бюджет подлежит отмене в следующих случаях:

а) неуплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей в областной бюджет, начисляемых в период реструктуризации, в течение 30 дней с момента возникновения обязательства по уплате налога;

б) несвоевременная уплата сумм реструктуризированной задолженности и начисленных процентов.

В рамках реформирования данного направления предусматривается внедрение в практику работы специалистов администрации области методики оценки финансовых потерь от предоставления налоговых льгот.

Применение методики финансовой оценки потерь областного бюджета от предоставления налоговых льгот позволит при планировании бюджета видеть общую картину по предоставляемым налоговым льготам. Сводный список предприятий с льготным налогообложением позволит оценить группы льготируемых предприятий, более тщательно принимать решения по налоговым льготам.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1 этап (состояние на конец III квартала 2002 года). Закрепление критериев предоставления налоговых льгот; утверждение постановлением главы администрации области методики расчета возможных потерь от предоставления льгот.

Применение методики финансовой оценки потерь бюджета от предоставления налоговых льгот позволит более рационально подходить к предоставлению льгот и снизить потери областного бюджета.

Оценка финансового эффекта планируемых к осуществлению расходов

Возможно получение определенного финансового результата вследствие снижения объема предоставляемых льгот.

3.1.6. Реформирование системы межбюджетных отношений в Астраханской области на основе методических рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений в субъектах РФ

Основополагающим принципом при формировании внутриобластных бюджетных взаимоотношений является принцип равенства бюджетных прав органов местного самоуправления во взаимоотношениях с Астраханской областью, определенный пунктом 2 статьи 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Средства из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований направляются на выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности доходами в муниципальных образованиях области, не обеспеченных собственными доходами в полной мере.

Министерством финансов РФ были разработаны Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. В рамках реализации Программы реформирования предполагается использование рекомендуемых методов для совершенствования межбюджетных отношений в Астраханской области.

Несмотря на проработанные и подробные варианты методик распределения трансфертов, приведенных в Методических рекомендациях, администрация Астраханской области придерживается точки зрения, что необходимо доработать существующую методику в соответствии с ними, а не выбирать один из предлагаемых результатов по причине сложности приводимых расчетов. На основании опыта работы администрация области считает, что лишь наиболее простая методика, отвечающая целям частичного выравнивания муниципальных образований, может быть достаточно быстро внедрена и по ней возможна эффективная работа.

Администрация области планирует доработать существующую методику, внести в нее часть "оценка расходных потребностей муниципалитетов" для более обоснованного расчета сумм, необходимых муниципалитетам на осуществление собственных полномочий.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

Разработка репрезентативного набора бюджетных функций, необходимых для исполнения муниципальными образованиями области.

Разработка методики (или индикаторов) оценки обязательных расходов (минимальной бюджетной обеспеченности муниципалитета) (на основании репрезентативного набора бюджетных функций) с целью предотвращения завышения муниципалитетами расходов на исполнение собственных полномочий для получения большего размера трансферта.

Разработка схемы определения источников формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований в зависимости от изменения налогового законодательства.

Разработка методики определения нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в бюджеты муниципалитетов, в т.ч. в связи с изменением налогового законодательства. Методика должна быть основана на оценке обязательных расходов муниципалитетов (см. выше).

Этап внедрения:

Законодательное утверждение разработанной методики.

Внедрение методики позволит:

- в связи с оценкой объема необходимых расходов бюджетов избежать выделения излишнего или недостаточного объема средств муниципальным образованиям области;

- оценить и обоснованно распределить налоговые поступления по федеральным регулирующим налогам.

3.1.7. Совершенствование системы разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления области

Основным принципом формирования расходной части бюджета является четкое разграничение расходов на финансирование решения вопросов местного значения, которые непосредственно возложены на муниципальные образования, и финансирование органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые должны передаваться муниципальному образованию в соответствии с законами вместе с необходимыми финансовыми средствами.

На данный момент этот принцип при бюджетном планировании в Астраханской области выполняется не в полной мере.

Основную долю (89% от общей суммы расходов) во всех расходах областного бюджета Астраханской области составляет доля расходов совместного финансирования. Такие сферы, как:

- "государственное управление"

- "фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу"

- "государственные пособия гражданам, имеющим детей"

- "финансовая помощь бюджетам других уровней",

финансируются из областного бюджета. Все остальные расходы финансируются совместно.

Имеют место факты финансирования из областного бюджета тех статей, которые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должны финансироваться из федерального или муниципального бюджета. Например, за счет областного бюджета осуществлялось финансирование федеральных структур на территории области, производилась выплата заработной платы учителям. Данные прецеденты возникают в результате того, что по некоторым расходам, отнесенным Бюджетным кодексом РФ к федеральному ведению, финансирование не всегда идет равномерно, поэтому некоторые из этих расходов финансирует администрация области.

В области сложилась система, в соответствии с которой формирование расходных частей бюджетов происходит с верхнего уровня на нижний: планирование расходов областного бюджета происходит после утверждения расходов федерального бюджета, а муниципальные образования планируют бюджеты, когда известны объемы трансфертов из областного бюджета.

Работа администрации Астраханской области над вопросом о четкой системе разграничения полномочий по сферам совместного ведения в 2000 году уже имела результаты, когда некоторая часть расходов была передана в федеральное ведение и часть расходов подлежала возмещению из федерального уровня.

Разработка детального разграничения всех расходных полномочий между региональными и местными уровнями власти по нормативно-правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг с минимальным объемом полномочий совместного ведения позволит произвести систематизацию расходов и обеспечить исполнение наведенных расходов передачей дополнительных доходов.

3.1.8. Совершенствование системы адресной социальной поддержки

Федеральным законом от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" определено, что получателями социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Социальная помощь в Астраханской области предоставляется малоимущим гражданам и малоимущим семьям из числа нетрудоспособного населения, т.е. социальная помощь не предоставляется трудоспособным членам семьи и семьям, не имеющим детей в возрасте до 16 лет.

В условиях перехода к рыночным отношениям, развития местного самоуправления коренным образом изменяется сущность, состав и содержание задач и функций служб социальной защиты населения. Особая роль на этом этапе принадлежит областной службе - департаменту труда и социального развития администрации области. Основными задачами департамента труда и социального развития администрации области становятся:

- исполнение федеральных законов по социальной поддержке населения;

- формирование региональных программ социальной защиты различных категорий населения.

При повышенном внимании к вопросам социальной защиты населения появляется необходимость в информации о состоянии защищенности самых разных слоев населения, включая лиц, работающих на предприятиях и в организациях, а не только пенсионеров и нетрудоспособных граждан. В такой ситуации информационный фонд департамента труда и социального развития администрации области может стать основой для создания более общей распределенной базы" данных по населению - социального кадастра народонаселения, входящего в состав единой системы государственных информационных ресурсов Астраханской области.

В целях прогнозирования объема нужных средств необходимо иметь информацию о малообеспеченных гражданах трудоспособного возраста, не обращающихся в органы социальной защиты населения в настоящее время.

Наличие единой базы данных по малоимущим гражданам и малоимущим семьям позволит получить информацию о численности, в том числе по категориям семей, претендующих на получение социальной помощи. При этом администрация области получит возможность формирования и поддержания непрерывной информационной карты жителей области, что позволит строить различные прогностические модели структурных изменений контингента населения в конкретном временном интервале, проводить мониторинги социально уязвимых групп населения, а постоянно меняющаяся информационная база является основой для разработки социальных программ адресной поддержки населения, а в текущем периоде это позволит сделать социальную помощь адресной.

3.1.9. Структурная реформа жилищно-коммунального хозяйства и расходов бюджета на нее

Реформа жилищно-коммунального хозяйства является одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства.

Одним из наиболее важных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства области является ресурсосбережение.

Разработана Программа ресурсосбережения в Астраханской области, включающая в себя разработанные мероприятия по всем отраслям экономики региона, в том числе и по жилищно-коммунальному хозяйству. В соответствии с принятым Законом Астраханской области "Об энергосбережении и повышении эффективности использования топлива и энергии" проводится организационная работа по созданию областного центра энергосбережения.

В целях решения задач по энергоресурсосбережению и повышению эффективности использования топлива и энергии на территории Астраханской области в 1996 году начата реализация проекта "Перевод котельных на газообразное топливо". В первом полугодии 2001 года работы по переводу котельных на газообразное топливо велись на 25 объектах.

В среднем себестоимость 1 Гкал вырабатываемой тепловой энергии за отопительный сезон 2000 - 2001 года составляет по котельным, работающим на газе, - 156 рублей, мазуте - 626 рублей, печном топливе - 950 рублей. С уменьшением затрат при переходе на газовое топливо сокращаются расходы бюджета по статьям "возмещение разницы в тарифах", "компенсация льготным категориям граждан", "отопление объектов социальной сферы". Затраты на проведение работ по газификации котельных окупаются в среднем в течение одного года. Высвобождающиеся средства направляются на продолжение работ по газификации области.

На базе ОАО "АКМА" (г. Астрахань) освоено производство АОГВ и блочных котельных установок. Производственные мощности завода позволяют полностью удовлетворить потребность области в данной продукции. За первое полугодие 2001 года для социальной сферы и жилищного хозяйства выпущено 72 АОГВ и 129 котлов КО-100.

Проводимые реформы жилищно-коммунального хозяйства, поэтапный переход на новую систему оплаты коммунальных услуг с увеличением предельного уровня платежей граждан и сокращением бюджетных ассигнований, а также дальнейшее удорожание энергоносителей требуют решения ряда проблем по повышению эффективности и экономичности использования энергоресурсов в жилищно-социальной сфере. Немаловажное место в решении этого вопроса занимает внедрение средств учета и регулирования потребления газа, воды и тепла.

Опыт внедрения приборов учета в России и за рубежом показывает, что установка коммерческих приборов учета энергоресурсов обеспечивает до 25% снижения их расхода в инфраструктуре городов и населенных пунктов за счет эффективного и экономичного энергоиспользования. При этом высвобождаются мощности энергоснабжающих предприятий, которые могут быть использованы на повышение качества энергообеспечения потребителей и развитие нового строительства, улучшается экологическая ситуация.

Конкурсы на обслуживание жилищного фонда проводятся не в полном объеме, так как муниципалитеты не имеют возможности выполнить свои договорные обязанности в части финансирования. Кроме того, ограниченные сроки действия договоров не способствуют стремлению подрядных организаций к развитию производственных баз, реализации ресурсосберегающих мероприятий с относительно продолжительными сроками окупаемости (2 - 3 года).

Основное снижение себестоимости предоставляемых услуг достигается не за счет проведения конкурсных торгов, а за счет проведения организационных и технических мероприятий, внедрения ресурсосберегающих технологий, проверки правильности установления тарифов.

В целях активизации внедрения реформы жилищно-коммунального хозяйства проведен анализ производственно-финансовой деятельности 2 предприятий жилищно-коммунального хозяйства Икрянинского района, который показал, что эти предприятия находятся в кризисном состоянии. Для выхода из создавшейся ситуации намечено провести эксперимент по оздоровлению производственно-финансовой деятельности данных предприятий, внедрению реформы жилищно-коммунального хозяйства, модернизации основных фондов.

Это послужило основанием для разработки данных мероприятий по оснащению приборами учета энергоресурсов предприятий жилищно-социальной сферы. Мероприятия разработаны департаментом по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу администрации области и регионально-энергетической комиссией Астраханской области совместно с органами местного самоуправления области.

Реализация мероприятий предусматривается в 2 этапа.

На первом этапе в 2001 - 2002 годах предстоит установить приборы учета на границах раздела между поставщиками энергоресурсов и муниципальными предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, а также оснастить приборами учета здания организаций и учреждений бюджетной сферы и муниципальный жилой фонд.

На втором этапе, который начнется с 2002 года, завершается внедрение приборов учета на границах раздела и осуществляется повсеместное оснащение общедомовыми приборами учета муниципального жилищного фонда области.

Практический опыт установки приборов учета на объектах жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы области показывает, что плата за энергоресурсы при внедрении приборного учета сокращается в среднем на 10 - 20%. Это достигается как за счет упорядочения расчетов между поставщиками и потребителями за энергоресурсы по фактическому их отпуску, так и за счет рационального потребления ресурсов потребителями.

3.2. Обеспечение общественной прозрачности системы бюджетных финансов

3.2.1. Мониторинг и распространение информации об областном бюджете

Распространение информации о бюджете в Астраханской области происходит через следующие виды источников:

- базы данных "Гарант" и "Консультант", которые периодически обновляются;

- официальные периодические издания ("Астраханские известия"), в которых публикуются законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, имеющие непосредственное значение для населения области и затрагивающие интересы региона, а также систематическая информация о принятых законах Астраханской области, постановлениях и распоряжениях главы администрации Астраханской области;

- Интернет (сайты администрации Астраханской области, Государственной Думы Астраханской области, администраций муниципальных образований и др.), где в свободном доступе находится информация об областном бюджете, бюджетах муниципальных образований области и архивы нормативных правовых актов Астраханской области за последние годы.

В настоящее время утвержденного набора аналитических индикаторов состояния бюджета нет.

Мониторинг показателей состояния областного бюджета и долга администрации области необходим для формирования целостной картины качества управления общественными финансами, а также для принятия обоснованных управленческих решений.

Распространение информации об областном бюджете и долге администрации области преследует цели повышения инвестиционной привлекательности и информационной открытости региональных и местных бюджетов.

Совершенствование постоянного состава индикаторов и аналитических докладов на их основе поможет фиксировать изменение состояния сферы общественных финансов и строить целостную картину работы бюджетной системы региона.

Регулярная публикация аналитических индикаторов состояния областного бюджета и долга администрации области в сравнении со значениями аналогичных показателей за предыдущие периоды времени в средствах массовой информации и Интернете позволит обеспечить прозрачность бюджетной системы региона.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Разработка процедуры мониторинга областного бюджета и долга администрации области с постоянным набором индикаторов:

- разработка системы индикаторов состояния областного бюджета и долга администрации области;

- определение периодичности проведения мониторинга областного бюджета и долга администрации области.

2. Разработка процедуры распространения информации об областном бюджете и долге администрации области:

- сведения пользователей информации об областном бюджете и долге администрации области;

- определение структуры информации об областном бюджете и долге администрации области в зависимости от вида пользователя;

- определение периодичности распространения информации об областном бюджете и долге администрации области.

3. Распространение информации о бюджете и долге администрации области с постоянным набором индикаторов:

- публикация информации в официальных периодических изданиях органов государственной власти администрации области;

- размещение информации на отдельном специализированном web-сайте (создание запланировано в данной программе реформирования).

Осуществление мониторинга и распространение информации о бюджете не дают прямого финансового эффекта, но позволяют повысить общественную прозрачность системы общественных финансов Астраханской области.

3.2.2. Создание web-сайта для публикации информации по общественным финансам и системы его регулярного обновления

Web-сайт администрации Астраханской области находится в Интернете по следующему адресу: findep@astrakhan_region.ru. Сайт содержит как общую информацию о Астраханской области, так и информацию о структурных подразделениях администрации. Там также в свободном доступе находится информация о бюджете и архивы нормативных актов Астраханской области за последние годы. Однако на указанном сайте не производится регулярного обновления информации о состоянии системы общественных финансов.

Публикация информации по общественным финансам в сети Интернет не только обеспечит информационную открытость и прозрачность бюджетной системы в регионе, но и позволит заинтересованным пользователям быстро получать новую и достоверную информацию. Очевиден тот факт, что при наличии сложно структурированного web-сайта размещение большого количества информации станет причиной замедленной работы web-сайта администрации Астраханской области. Поэтому считается необходимым создать новый сайт в соответствии с новыми целями и новыми требованиями к его содержанию.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

Разработка принципиального задания на web-сайт.

Разработка и запуск web-сайта.

Обеспечение регулярного обновления информации.

3.3. Процесс управления государственным долгом

Выполнение ограничений по параметрам государственного долга.

Совершенствование методов управления государственным долгом

Государственный долг Астраханской области учитывается в единой долговой книге, ведущейся в электронной форме. На 1-е число каждого месяца производится:

- перерасчет суммарного долга с учетом курса иностранных валют, установленного Банком России;

- корректировка объема долговых обязательств с учетом погашенных и вновь выданных гарантий и поручительств;

- корректировка сумм на обслуживание и погашение привлеченных кредитных ресурсов.

Таким образом, администрация Астраханской области производит постоянный мониторинг объемов долговых обязательств Астраханской области и расчет долговой нагрузки на областной бюджет за счет обслуживания и погашения долговых обязательств. Расчет остатков задолженности и составление консолидированного графика платежей производится отдельно по каждому виду долговых обязательств. На текущий момент администрацией области не применяется метод дисконтирования для определения приведенной стоимости долга на основе ставки рефинансирования, устанавливаемой Центральным банком РФ.

На территории Астраханской области принята и реализуется программа управления совокупным долгом. Основной принцип осуществления заимствований состоит в приоритете инвестиционных долгосрочных целей над текущим финансированием. Сложившаяся на сегодняшний день в Астраханской области система управления государственным долгом является работоспособной, что в полной мере подтверждается состоянием государственного долга Астраханской области. Наряду с этим администрация области прорабатывает различные варианты для повышения эффективности системы управления государственным долгом Астраханской области. Одной из работ в данном направлении является разработка и внедрение методики расчета "временной" стоимости долговых обязательств и затрат на обслуживание государственного долга, которая бы позволяла учитывать целый ряд экономических показателей, отражающих макроэкономическую ситуацию в стране.

Основными этапами реформирования по данному направлению будут являться следующие:

- разработка методики расчета "временной" стоимости долговых обязательств;

- применение методики расчета "временной" стоимости долговых обязательств;

- составление консолидированного остатка задолженности по всем видам долговых обязательств;

- составление консолидированного графика платежей по всем долговым обязательствам;

- расчет стоимости долга в соответствии с методикой.

Постоянное отслеживание "реальной" стоимости государственного долга и платежей на его обслуживание позволит повысить эффективность системы управления долговыми обязательствами за счет постоянного мониторинга изменений объемов государственного долга в зависимости от изменения макроэкономической ситуации, что позволит администрации области быстро в зависимости от ситуации принимать необходимые решения и тем самым избежать проблем с исполнением своих долговых обязательств.

3.4. Инвестиционный процесс

3.4.1. Развитие форм государственной поддержки реализации инвестиционных проектов, стимулирование инвестиционной активности и привлечения средств отечественных и иностранных инвесторов в регион

В соответствии с Законом Астраханской области об инвестиционной деятельности в Астраханской области от 29.07.98 N 30 государственная поддержка инвестиционной деятельности осуществляется в следующих формах:

- предоставление налоговых льгот;

- предоставление государственных гарантий области;

- снижение ставки кредитования проекта за счет средств областного бюджета;

- реальная помощь в поиске потенциального инвестора.

Существующие способы государственной поддержки развития инвестиционной деятельности направлены на оказание поддержки проектов, реализуемых по инициативе предприятий. Вместе с тем необходимость активизации экономического роста, обеспечения сбалансированности развития всех отраслей экономики требует перехода от поддержки инвестиционных проектов к стимулированию реализации проектов, инициируемых администрацией области, исходя из общей концепции развития экономики региона.

Основная часть инвестиций из бюджета направляется на развитие социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства на безвозвратной основе. Доля лимитов капитальных вложений, направляемых в производство, не превышает 5%. Все это сокращает возможности государственного управления инвестиционными процессами на территории области, лишает администрацию области возможности проведения активной инвестиционной политики.

С целью изменения сложившегося положения разработан и принят Государственной Думой Закон Астраханской области "О бюджете развития Астраханской области". В соответствии с ним Бюджет развития, являясь составной частью областного бюджета, формируется в составе расходов областного бюджета. Основной целью деятельности Бюджета развития является оказание государственной поддержки реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих рост производства и структурную перестройку экономики Астраханской области, стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств отечественных и иностранных инвесторов в регион.

Помимо действующих видов господдержки, активная инвестиционная политика администрации области с использованием средств Бюджета развития будет осуществляться через:

- финансирование участия администрации области в уставном капитале вновь создаваемых для целей реализации инвестиционных проектов предприятий;

- финансирование особо важных инвестиционных проектов, реализуемых предприятиями, в состав учредителей которых входит администрация области;

- финансирование инвестиционных проектов в рамках областных целевых программ производственного назначения;

- финансирование инвестиционных проектов, реализуемых на условиях лизинга;

- снижение процентной ставки по привлеченным для реализации инвестиционных проектов кредитам.

В развитие всех направлений использования средств Бюджета развития приняты постановления главы администрации области, определяющие порядок предоставления средств Бюджета развития:

- от 23.10.2001 N 511 "Об управлении Бюджетом развития Астраханской области";

- от 24.10.2001 N 517 "Об утверждении Положения об оказании поддержки из областного бюджета по снижению процентной ставки по кредитам, привлеченным для реализации инвестиционных проектов";

- от 30.10.2001 N 525 "О порядке финансирования доли администрации области в уставном капитале вновь создаваемых предприятий с целью реализации инвестиционных проектов".

Необходима разработка и принятие главой администрации области постановлений, утверждающих соответствующие порядки предоставления средств Бюджета развития:

- о порядке финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках утвержденных областных целевых программ производственного назначения;

- внесение изменений в Порядок обеспечения агропромышленного комплекса продукцией машиностроения на лизинговой основе, утвержденный постановлением главы администрации области от 25.09.2000 N 314.

Реализация направлений государственного инвестирования в соответствии с Законом Астраханской области "О Бюджете развития Астраханской области" позволит мобилизовать средства частных инвесторов, значительно превышающие объемы расходов Бюджета развития, обеспечивая мультипликативный эффект инвестиций. Так, на каждый рубль вложенных бюджетных средств предполагается привлечение 5,15 руб. дополнительных инвестиций.

3.4.2. Повышение эффективности и результативности форм государственной поддержки, оказываемой предприятиям, реализующим инвестиционные проекты

В соответствии с действующим инвестиционным законодательством Астраханской области по инвестиционным проектам, реализуемым предприятиями региона, оказываются следующие формы государственной поддержки:

- предоставление налоговых льгот по налогу на прибыль и имущество в результате присвоения проекту статуса "одобренный инвестиционный проект" или "особо важный инвестиционный проект";

- предоставление поручительства администрации области под привлекаемые кредитные ресурсы банка для реализации инвестиционного проекта;

- снижение за счет средств областного бюджета процентной ставки по кредиту банка (до 50%), привлеченному для реализации инвестиционного проекта;

- содействие в привлечении инвестиций, в том числе и кредитных ресурсов.

Все перечисленные виды государственной поддержки предоставляются на конкурсной основе по результатам проведения многоканальной экспертизы инвестиционного проекта. К проведению экспертизы привлекаются структурные подразделения администрации области.

За период 1998 - 2000 годов государственная поддержка в виде налоговых льгот предприятиям, предоставления государственных гарантий области и снижения процентной ставки по привлеченным кредитам была оказана 37 инвестиционным проектам.

Анализ результатов реализации данных инвестиционных проектов показал, что оказание государственной поддержки способствовало:

- созданию дополнительно 892 рабочих мест;

- введению в действие производственных мощностей на ряде предприятий области;

- увеличению объемов производства на предприятиях, реализующих инвестиционные проекты (прирост объемов производства по данным предприятиям составил от 8% до 236%).

В то же время выявлен ряд негативных моментов:

- 8 (22%) из 37 проектов, получивших государственную поддержку на начало 2001 года, не реализованы;

- 15 проектов, имеющих право на налоговые льготы, ими не воспользовались.

Основными причинами такой ситуации являются недостаточная проработанность инвестиционных проектов, представляемых предприятиями для получения государственной поддержки, с точки зрения реальности источников финансирования проекта, отсутствие организационного сопровождения структурными подразделениями администрации области.

Отсутствие в настоящее время налаженной системы мониторинга за ходом осуществления инвестиционных проектов, целевым использованием инвестиционных ресурсов и эффективностью инвестиционных проектов является одним из главных факторов низкой эффективности форм государственной поддержки реализации инвестиционных проектов.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Унификация документов, представляемых предприятиями и организациями области на получение государственной поддержки. Разработка типовых форм бизнес-планов, представляемых предприятиями на получение государственной поддержки.

2. Определение направлений экспертизы инвестиционных проектов на различные формы государственной поддержки.

3. Обеспечение информированности предприятий области о существующей законодательно-нормативной правовой базе Астраханской области в сфере инвестиционной деятельности.

4. Разработка процедуры мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке администрации области:

- определение этапов инвестиционного процесса;

- определение показателей эффективности инвестиционных проектов для каждого этапа;

- определение расчетных формул;

- определение допустимых значений показателей;

- определение возможных результатов и формирование типовых выводов;

- определение периодичности отслеживания изменений в инвестиционных проектах.

5. Внедрение процедуры мониторинга хода реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств или использующих областные гарантии и поручительства:

- реализация Положения о мониторинге инвестиционных проектов, осуществляемых предприятиями области при государственной поддержке администрации области, утвержденного постановлением главы администрации области от 10.09.2001 N 464;

- определение участников процесса мониторинга, их функций, полномочий и ответственности;

- организация работ по внедрению процедуры мониторинга эффективности инвестиционных проектов.

Эффект, достигаемый реализацией механизмов повышения эффективности и результативности инвестиционных вложений.

Реализация всех вышеперечисленных механизмов позволит унифицировать документы (бизнес-планы), представляемые предприятиями и организациями области на получение государственной поддержки, определить направления экспертизы инвестиционных проектов на различные формы государственной поддержки, осуществлять систематический контроль за целевым использованием инвестиционных ресурсов и ходом реализации проектов.

3.4.3. Разработка и внедрение механизма предоставления администрацией Астраханской области государственного обеспечения выполнения обязательств предприятия перед кредитором в виде предоставления государственной гарантии области или залога государственного имущества

Действующий порядок предоставления гарантий администрации области определен Положением о порядке обеспечения государственных гарантий области, предоставляемых при реализации инвестиционных проектов, прошедших конкурсный отбор, утвержденным постановлением главы администрации области от 14.12.99 N 442. Предоставление гарантий проводится на конкурсной основе по результатам прохождения многоканальной экспертизы проекта. Порядок конкурсного отбора регламентируется Положением о конкурсе инвестиционных проектов на предоставление поручительств администрации области под привлекаемые заемные средства, утвержденным постановлением главы администрации области от 16.10.97 N 425.

Одним из условий получения гарантии администрации области являлось предоставление предприятием - получателем гарантии залогового обеспечения не только банку-кредитору, но и администрации области. Необходимость предоставления "двойного" залога делает государственные гарантии недоступными для большинства предприятий области. Имеется необходимость внесения изменений в действующие нормативные акты, регламентирующие порядок и условия предоставления государственной гарантии, и приведение их в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Необходимо разработать четкий формальный алгоритм предоставления государственной гарантии, определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы администрацией области.

План мероприятий

1. Разработка положения о порядке предоставления администрацией области государственного обеспечения выполнения обязательств предприятия перед кредитором для реализации инвестиционных проектов:

- разработка порядка и условий предоставления государственных гарантий области;

- разработка порядка и условий предоставления залога государственного имущества области.

2. Разработка форм основных договоров при предоставлении государственного обеспечения:

- разработка формы договора поручительства;

- разработка формы договора залога государственного имущества;

- разработка формы соглашения администрации области с предприятием - получателем государственной гарантии.

Разработка и внедрение четкого формального алгоритма определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы администрацией области, позволит, с одной стороны, повысить эффективность системы управления долговыми обязательствами региона за счет снижения расходов на обслуживание обязательств, а также построить систему, исключающую возможные злоупотребления при выдаче областных гарантий.

3.4.4. Повышение эффективности и результативности инвестиционных вложений

В Астраханской области государственная поддержка инвестиционной деятельности осуществляется в следующих формах:

- прямое инвестирование за счет средств бюджета;

- предоставление инвестиционных кредитов за счет средств бюджета;

- предоставление инвесторам областных гарантий в форме залога и поручительства;

- предоставление инвесторам организационной и правовой поддержки;

- предоставление целевых субвенций из бюджета в соответствии с инвестиционными договорами;

- льготное налогообложение инвесторов;

- предоставление иных форм государственной поддержки инвестиционной деятельности, не противоречащих действующему федеральному и областному законодательству.

Оценка эффективности инвестиционных проектов проводится администрацией Астраханской области в соответствии сМетодическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики, Министерством финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21.06.99 N ВК 477.

В ходе исполнения инвестиционных проектов администрация области осуществляет проверки целевого использования средств. К данной работе также привлекается контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации по Астраханской области. Однако подобные проверки не периодичны.

Отсутствие в настоящее время налаженной системы мониторинга эффективности инвестиционных проектов в регионе является одним из главных факторов возникновения задолженности по инвестиционным проектам.

Мониторинг эффективности инвестиционных проектов позволит на протяжении всего периода финансирования проекта не только систематически оценивать и контролировать целевое использование средств, но и оценивать отдачу от их вложения.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Разработка процедуры мониторинга эффективности инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств или использующих областные гарантии и поручительства:

- определение этапов инвестиционного процесса;

- определение показателей эффективности инвестиционных проектов для каждого этапа;

- определение расчетных формул;

- определение допустимых значений показателей;

- определение возможных результатов и формирование типовых выводов;

- определение периодичности отслеживания изменений за инвестиционными проектами.

2. Внедрение процедуры мониторинга эффективности инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств или использующих областные гарантии и поручительства:

- разработка положения о мониторинге эффективности инвестиционных проектов;

- определение участников процесса мониторинга, их функций, полномочий и ответственности;

- организация работ по внедрению процедуры мониторинга эффективности инвестиционных проектов.

Реализация всех вышеперечисленных механизмов позволит произвести инвентаризацию областных программ и осуществлять систематический контроль за исполнением обязательств по инвестиционным проектам.

3.4.5. Разработка и внедрение системы оценки рисков при выдаче областных гарантий и поручительств

На территории Астраханской области принята и реализуется программа управления совокупным долгом. Основной принцип осуществления заимствований состоит в приоритете инвестиционных долгосрочных целей над текущим финансированием, в связи с этим широко распространена практика предоставления областных государственных гарантий. В данном случае гарантии применяются как инструмент, обеспечивающий реализацию инвестиционных социально значимых проектов, при этом гарантии выдаются как в рублях, так и в иностранной валюте.

Основным риском при выдаче областных государственных гарантий является риск перехода условного обязательства в реальное обязательство, риск того, что получатель гарантии не выполнит свои обязательства перед кредитором и администрация области должна будет производить эти выплаты из собственных средств. Второй, не менее значимый риск, валютный, который возникает вследствие оперирования администрацией области долговыми обязательствами в иностранной валюте. В случае непринятия во внимание данных рисков возникает угроза весьма значительных финансовых убытков.

В связи с этим администрацией Астраханской области в первую очередь прорабатываются способы страхования администрации области от невыполнения своих обязательств заемщиками перед кредиторами.

Планируется разработать и принять закон Астраханской области "Об обеспечении страхования рисков, связанных с использованием средств областного бюджета, территориального дорожного фонда и областной собственности". Видами страхования, связанными с использованием средств областного бюджета, территориального дорожного фонда и областной собственности, имеющими первоочередное значение, являются:

- страхование проектно-изыскательских, строительно-монтажных работ;

- страхование работ по реконструкции и капитальному ремонту при осуществлении финансирования из средств областного бюджета;

- страхование работ по строительству и реконструкции дорог при осуществлении финансирования из средств территориального дорожного фонда;

- страхование недвижимого имущества, находящегося в собственности области;

- страхование предметов залога заемщиками, получающими кредитные ресурсы из областного бюджета.

В рамках работ по Программе реформирования предполагается разработка и внедрение системы оценки рисков при выдаче областных гарантий и поручительств.

Основными этапами реформирования по данному направлению являются:

- типологизация рисков, которые возникают при выдаче областных гарантий и поручительств;

- разработка критериев оценки рисков;

- разработка механизмов страхования рисков;

- внедрение в деятельность администрации системы управления рисками.

Проведение работы по оценке и управлению рисками при выдаче областных гарантий и поручительств позволит администрации снизить или избежать потенциальных потерь при выдаче областных гарантий.

3.4.6. Разработка и внедрение четкого формального алгоритма определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы администрацией области

Предоставление гарантий осуществляется на основании Положения о конкурсе инвестиционных проектов на предоставление поручительств администрации области под привлекаемые заемные средства, утвержденного постановлением главы администрации области от 16.10.97 N 425.

Обращения претендентов в администрацию области на получение поручительства для реализации инвестиционных проектов и программ направляются в комитет экономического развития и торговли администрации области для оценки полноты представленных документов и подготовки материалов, необходимых для рассмотрения целесообразности и эффективности реализации предлагаемого проекта инвестиционной комиссии. Для экспертной оценки представленных проектов (программ) комитет экономического развития и торговли запрашивает заключения соответствующих отраслевых комитетов, департаментов администрации области или при необходимости иных учреждений и организаций вплоть до проведения независимой экспертизы.

Основные нормативно-правовые акты, которыми руководствуется администрация области при выдаче гарантий, - Бюджетный кодекс РФ и Положение о конкурсе инвестиционных проектов на предоставление поручительств администрации области под привлекаемые заемные средства, утвержденное постановлением главы администрации области от 16.10.97 N 425. Согласно Положению процедура предоставления областных гарантий администрацией области происходит в несколько этапов.

Государственные гарантии предоставляются претендентам на конкурсной основе. Конкурсы на предоставление государственных гарантий для реализации инвестиционных проектов являются открытыми. Конкурсы проводятся инвестиционным советом при администрации области, созданным постановлением главы администрации области от 20.08.98 N 362.

Для участия в конкурсе претендент направляет на имя главы администрации области проект кредитного договора, в обеспечение которого запрашивается государственная гарантия; письмо, подтверждающее готовность кредитора участвовать в кредитовании проекта, для осуществления которого запрашивается государственная гарантия, и его согласие принять на себя риск, не покрываемый государственной гарантией; предложения по обеспечению государственной гарантии и др.

Основной принцип осуществления заимствований состоит в приоритете инвестиционных долгосрочных целей над текущим финансированием, поэтому практика предоставления областных государственных гарантий широко распространена. В связи с этим необходимо иметь четкий формальный алгоритм определения размера залога и доли заимствований, которые могут быть гарантированы администрацией области.

Разработка и внедрение четкого формального алгоритма определения размера залога и доли заимствований, которые могут быть гарантированы администрацией области, позволит, с одной стороны, повысить эффективность системы управления долговыми обязательствами региона за счет снижения расходов на обслуживание обязательств, а также построить систему, исключающую возможные злоупотребления при выдаче областных гарантий.

3.4.7. Повышение социальной ориентированности областной инвестиционной программы. Разработка и использование критериев общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов

Частичное закрепление сфер деятельности, на развитие которых могут направляться бюджетные средства и привлекаться бюджетные гарантии, отражено в Законе Астраханской области от 29.07.98 N 30 "Об инвестиционной деятельности в Астраханской области". Объектами инвестиционной деятельности являются вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства во всех отраслях и сферах народного хозяйства, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность. В этом же документе определены основные критерии оценки инвестиционного проекта при конкурсном отборе:

- бюджетная эффективность;

- социальная значимость;

- экономическая эффективность и финансовая устойчивость;

- срок окупаемости проекта.

Предполагается сформировать и утвердить перечень сфер деятельности, финансирование которых может полностью или частично проводиться за счет бюджетных средств.

Данный перечень позволит наиболее эффективно использовать бюджетные средства и бюджетные гарантии, а также использовать их по целевому назначению. Этот перечень позволит выделить те социально значимые сферы, в которых могут использоваться бюджетные средства.

В процессе возникновения дефицита бюджета при приоритетном финансировании данный перечень сфер будет финансироваться в первую очередь. Следует также отметить, что сферы деятельности, указанные в данном перечне, не могут быть связаны с несением коммерческих рисков. Перечень может меняться каждый год, но он должен быть законодательно закреплен в законе Астраханской области об областном бюджете на соответствующий год.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Разработка и закрепление перечня сфер деятельности, для развития которых администрацией Астраханской области могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии:

- разработка перечня сфер деятельности, для развития которых администрацией области могут привлекаться бюджетные средства и бюджетные гарантии;

- законодательное закрепление данного перечня в нормативно-правовом акте Астраханской области;

- разработка изменений в Положение о конкурсе инвестиционных проектов на предоставление поручительств администрации области под привлекаемые заемные средства, утвержденное постановлением главы администрации области от 16.10.97 N 425.

2. Законодательное закрепление перечня сфер использования бюджетных средств и бюджетных гарантий, который охватывает лишь социально значимые сферы, не связанные с несением коммерческих рисков, использование средств по целевому назначению:

- разработка перечня сфер использования бюджетных средств и бюджетных гарантий, который охватит лишь социально значимые сферы, не связанные с несением коммерческих рисков;

- ежегодное законодательное закрепление в законе Астраханской области об областном бюджете на соответствующий год перечня сфер использования бюджетных средств и бюджетных гарантий, который охватит лишь социально значимые сферы, не связанные с несением коммерческих рисков.

3. Разработка критериев общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов администрации области, которые соответствуют приведенным в базовой модели определениям. Законодательное закрепление критериев общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов администрации области:

- разработка критериев общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов;

- закрепление данных критериев в Законе Астраханской области "Об инвестиционной деятельности в Астраханской области".

4. Достижение уровня, когда более 70% инвестиционных проектов администрации области соответствуют законодательно утвержденным критериям общественной значимости и общественной полезности:

- законодательное закрепление критериев общественной значимости и общественной полезности инвестиционных проектов;

- отказ от финансирования проектов, не представляющих общественной значимости и общественной полезности, за счет бюджетных средств.

3.4.8. Создание системы учета и прогнозирования потенциальных потребностей региона

В повышении эффективности финансового управления регионом немаловажную роль играет качественное финансирование капитальных расходов.

В настоящее время каждый бюджетополучатель определенной инфраструктуры (транспорт, ЖКХ и т.д.) самостоятельно анализирует текущее состояние дел и передает предложения (заявки) по финансированию капитальных расходов на рассмотрение бюджетораспорядителям, которые, в свою очередь, передают заявки на финансирование в соответствующие отраслевые отделы администрации области. Далее по определенным критериям отбираются необходимые заявки на капитальное финансирование, которые закладываются в бюджет предстоящего года. Все остальные заявки не финансируются до тех пор, пока бюджет на стадии исполнения не будет иметь фактические доходы, превышающие запланированные показатели, т.е. пока областной бюджет не будет исполняться с дополнительными доходами. В этом случае происходит пересмотр бюджета и выходят поправки к закону Астраханской области об областном бюджете, в которых уже закладываются суммы на финансирование тех заявок, которые были не заложены в бюджет изначально.

В то же время существуют потенциальные потребности в средствах на капитальные расходы, финансирование которых невозможно без использования дополнительных источников средств.

Предлагается ввести механизм мониторинга потенциальных потребностей области в капитальных расходах и мониторинга возможных источников дополнительных средств для более эффективного и своевременного финансирования капитальных расходов и получения общей картины потребностей в финансировании капитальных расходов.

Для учета потенциальных потребностей необходимо:

- разработать систему учета потенциальных потребностей;

- вести мониторинг потенциальных потребностей.

Для учета возможных источников финансирования необходимо:

- организовать работу по поиску дополнительных источников финансирования;

- вести систему учета возможных дополнительных источников финансирования.

Реализация данного мероприятия позволит более обоснованно формировать областную инвестиционную программу.

3.5. Управление собственностью

3.5.1. Повышение эффективности управления собственностью

Управление объектами государственной собственности на территории Астраханской области осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Основными областными нормативными документами, регулирующими отношения в указанной сфере, являются Закон Астраханской области от 27.11.96 N 34 "Об управлении государственной собственностью Астраханской области", постановления главы администрации области, регламентирующие деятельность комитета имущественных отношений администрации области, фонда госимущества области и др.

Несмотря на то, что действующее законодательство уже нормирует сферу управления государственной собственностью, все вопросы должны решаться в рамках единых целей и принципов.

Необходимость в доработке и утверждении концептуального документа по управлению государственной собственностью вызвана невозможностью эффективно решать вопросы регулирования и управления государственным сектором экономики в регионе без создания единого правового и методологического пространства на всей территории Астраханской области.

Основные проблемы в системе управления государственной собственностью связаны с наличием у органов государственной власти области большого количества собственности различного вида. В управлении областной и местных администраций помимо недвижимости, учреждений и предприятий находится часть долевой собственности в приватизированных предприятиях. Полномочия органов государственной власти области в управлении этими предприятиями практически не используются для увеличения неналоговых доходов или повышения эффективности деятельности предприятий. Районные администрации также не в полной мере пользуются правами собственника.

Отсутствие данных о состоянии собственности и ее эффективном использовании порождает чрезмерные затраты областного бюджета и недополучение неналоговых доходов, поэтому очевиден тот факт, что проведение анализа эффективности использования госимущества должно быть основанием для решения вопросов, касающихся эффективного управления государственной собственностью. Методическое закрепление данного вида работ позволит формализовать процедуру проведения анализа эффективности использования имущества на всей территории Астраханской области.

План реформирования

1. Разработка и утверждение концепции управления государственной собственностью на территории Астраханской области.

2. Разработка методики и проведение анализа эффективности использования госимущества области.

Эффект, достигаемый при повышении эффективности управления собственностью

Система повышения эффективности управления государственной собственностью Астраханской области обеспечивает принятие обоснованных решений по уменьшению (увеличению) активов, способствует уменьшению затрат бюджета и увеличению его доходной части, оптимизации структуры собственности на территории региона.

3.5.2. Сокращение доли государственной собственности

Принятие решений о сокращении объема государственной собственности на территории региона осуществляется на основе анализа финансовых результатов деятельности унитарных предприятий и управления пакетами акций в уставных капиталах акционерных обществ, а также на основе анализа технического состояния недвижимости. Концепции сокращения объема государственной собственности в Астраханской области не существует.

Приоритетным направлением деятельности органов управления госимуществом в области является повышение эффективности управления пакетами акций акционерных обществ, закрепленных в областной собственности.

В настоящее время для реализации задач учета и отражения реального объема долей участия в коммерческих предприятий и организациях, находящихся в государственной собственности, администрация области ведет реестр акционерных обществ с пакетом акций, закрепленным за государством.

В 2002 году сокращение объема государственной собственности предполагается осуществлять в основном за счет продажи долей участия в коммерческих предприятиях и организациях, находящихся в государственной собственности.

Сокращение доли государственной собственности в Астраханской области за счет продажи долей участия в коммерческих предприятиях и организациях преследует цели оптимизации управленческих затрат, что, прежде всего, подразумевает сокращение количества пакетов акций до уровня, позволяющего органам власти реализовывать регулирующую и контролирующую функции.

Решения администрации области о продаже долей участия в коммерческих предприятиях и организациях обеспечит процесс оптимизации структуры государственной собственности по отношению, к пакетам акций за счет сокращения количества неликвидных акций и акций, приносящих малые дивиденды, а также процесс уменьшения роли органов государственной власти области в тех акционерных обществах, которые не имеют социальной значимости.

Разработка концепции сокращения объема государственной собственности позволит оптимизировать указанные процессы.

План реформирования с подробным описанием каждого этапа и последовательности действий

1. Разработка концепции сокращения объема государственной собственности Астраханской области.

2. Утверждение концепции сокращения объема государственной собственности Астраханской области.

3. Организация работ по сокращению объема государственной собственности в соответствии с концепцией ее сокращения.

Разработка и принятие концепции сокращения доли государственной собственности, методик и системы индикаторов в рамках концепции позволит оптимизировать структуру государственной собственности Астраханской области.

3.5.3. Повышение эффективности деятельности государственных унитарных предприятий

На данный момент возникла необходимость создания процедуры учета показателей, в соответствии с которыми оценивается эффективность деятельности унитарных предприятий и предприятий, имеющих значительную долю госимущества Астраханской области в уставном капитале.

Разработка документа, определяющего методику осуществления мониторинга деятельности унитарных предприятий, позволит повысить эффективность хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий.

План реформирования

1. Разработка методики мониторинга деятельности унитарных предприятий и предприятий, имеющих значительную долю госимущества Астраханской области в уставном капитале.

2. Проведение на регулярной основе мониторинга эффективности деятельности государственных унитарных предприятий.

Повышение эффективности деятельности государственных унитарных предприятий позволит распространить передовой опыт хозяйственной деятельности и сократить непроизводственные расходы.

3.6. Информационное обеспечение проекта реформирования

3.6.1. Пилотный проект разработки и принятия решений в области управления общественными финансами

В настоящее время в Астраханской области не имеется опыта разработки и эксплуатации комплексных систем поддержки принятия решений в сфере управления общественными финансами.

Внедрение компьютерных систем поддержки принятия решений в сфере управления общественными финансами позволит:

- организовать систему всеобъемлющего учета бюджетных расходов и доходов;

- осуществлять анализ эффективности расходования бюджетных средств;

- более обоснованно принимать решения по управлению общественными финансами;

- осуществлять эффективный контроль расходования бюджетных средств;

- осуществлять разработку принципиального задания, технического задания; закупку оборудования;

- реализовать информационную систему;

- вести обучение персонала.

Внедрение компьютерных систем поддержки принятия решений в сфере управления общественными финансами позволит информационно обеспечить полный комплекс работ по реформированию системы управления общественными финансами.

3.6.2. Подготовка ведущих управленческих кадров

Специалисты финансовых структур Астраханской области имеют высокую квалификацию в условиях существующего распределения функций и системы организации работ. Подавляющее большинство ведущих сотрудников имеют большой практический опыт работы, высшее экономическое образование, отлично разбираются в специфике выполняемых работ.

Руководители финансовых структур уделяют большое внимание вопросам переподготовки. Периодически (как правило, не реже одного раза в два - три года) ведущие сотрудники финансовых структур проходят различные курсы переподготовки в образовательных учреждениях (в том числе в Москве).

В администрации области и муниципальных образованиях регулярно проводятся мероприятия по переподготовке работников финансовых структур, финансируемые из областного бюджета. Часть сотрудников обучается в высших и средних специальных учебных заведениях.

С точки зрения обеспечения текущего бюджетного процесса квалификация персонала является адекватной и достаточной.

Данное мероприятие основано на том, что при реформировании системы управления и выполнении крупных программ и проектов ведущие сотрудники финансовых органов должны работать в условиях изменения структуры и содержания системы работ.

Разработка и реализация программ такого масштаба неминуемо потребуют слаженной работы специалистов различных структурных подразделений администрации области в режиме реализации больших проектов и программ, а также плотного взаимодействия специалистов администрации области и муниципальных образований.

Для успешной реализации программы переподготовки персонала финансовых структур для работы в условиях реформирования системы управления необходимо разработать программы переподготовки сотрудников финансовых органов.

Реализация программы переподготовки персонала не дает прямого финансового эффекта, но позволяет внедрить все предложенные методики Программы реформирования и выйти на более качественный уровень работы сотрудников финансовых структур.

3.6.3. Реформирование системы региональной статистики*

В настоящее время в Астраханской области наблюдается разобщенность использования статистической информации областными органами государственной власти, недостоверность представляемой органами местного самоуправления информации, что влияет на сроки и качество при принятии решений.

Не решается проблема обеспечения достоверной информацией, согласованной с данными государственной статистики, органов местного самоуправления.

В ходе реформирования статистики необходимо:

- оптимизировать систему статистических показателей;

- решить задачу обеспечения высокой оперативности и максимальной достоверности статистических данных;

- в условиях развития методов выборочных обследований сохранить полный учет хозяйствующих субъектов на территории области.

Реформирование системы региональной статистики на территории Астраханской области необходимо для:

- управления социально-экономическими процессами в области;

- разработки прогнозов социально-экономического развития области, городов и районов области;

- формирования регионального бюджета;

- формирования взаимовыгодных и эффективных межбюджетных отношений, совершенствования налогооблагаемой базы;

- проведения мониторингов развития отраслей экономики.

Основными задачами Программы являются:

- определение статуса региональной статистической информации как основополагающей в создании единого статистического информационного пространства Астраханской области;

- совершенствование действующей договорной системы обеспечения статистической информацией представительных и исполнительных органов власти области;

- обеспечение соответствия региональной статистической информации современному уровню требований объективности, качества, оперативности и адекватности социально-экономической ситуации;

- координация деятельности структурных подразделений администрации области по формированию информационных ресурсов;

- внедрение новых методологий статистического наблюдения на региональном и муниципальном уровнях;

- внедрение современных электронно-издательских систем, современных средств вычислительной техники и телекоммуникаций.

Система программных мероприятий

Программные мероприятия формируются из 5 блоков:

- формирование системы статистических показателей (в том числе по муниципальным образованиям);

- организация мониторинга на основе разработанной системы показателей;

- реализация современных методов формирования информационных ресурсов и информационных технологий в области статистической деятельности;

- совершенствование системы распространения статистических данных и работы с потребителями статистической информации;

- техническое обеспечение обслуживания базы данных.

Реализация Программы обеспечит:

- создание информационно-статистических ресурсов хозяйствующих субъектов, муниципальных образований Астраханской области, основанных на единой системе показателей и предназначенных для принятия управленческих решений;

- формирование информационной системы региональной статистики, хранение информации в базах данных, санкционированный доступ к информации;

- формирование и актуализацию баз данных, необходимых для расчета прогнозов и сценариев развития районов, городов и области в целом.

4. Финансовое обеспечение Программы

Финансирование расходов Программы осуществляется за счет средств областного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели. При успешном выполнении Программы из средств федерального бюджета будут компенсированы расходы по направлениям Программы следующим образом:

- по реализации программы реформирования региональных финансов - до 80% расходов;

- по погашению долговых обязательств и кредиторской задолженности - до 60% расходов;

- по капитальным вложениям в общественную инфраструктуру - до 40% расходов.

5. Руководство Программой

Общее руководство Программой осуществляет глава администрации Астраханской области.

Координатором от лица администрации Астраханской области выступает финансовое управление администрации области.

В исполнении Программы задействованы:

- Государственная Дума Астраханской области;

- финансовое управление администрации области;

- комитет экономического развития и торговли администрации области;

- комитет имущественных отношений администрации области;

- департамент труда и социального развития администрации области;

- отраслевые департаменты, комитеты, управления администрации области;

- администрации муниципальных образований.

Основным рабочим органом по реализации мероприятий Программы является рабочая группа. Группа должна осуществлять мониторинг выполнения Программы и решать возникающие проблемы.

Дополнительным механизмом регулирования взаимоотношений администрации области и муниципальных образований является то, что финансирование конкретных мероприятий по Программе реформирования на территории муниципальных образований будет производится лишь при условии выполнения всех ее требований.

Контроль за реализацией Программы осуществляет финансовое управление администрации Астраханской области.

_____________________

* Мероприятия данного раздела входят в состав самостоятельной областной целевой программы "Реформирование системы региональной статистики в условиях рыночной экономики на 2002 - 2005 годы", утвержденной постановлением главы администрации области от 12.10.2001 N 507.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.