Решение Астраханского областного суда от 14 апреля 2009 г. Признаны недействующими статьи 9.1, 16, 17, 18 Закона Астраханской области об административных правонарушениях, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в области бюджетного законодательства, находящегося в исключительном ведении Российской Федерации, и распитие пива в общественных местах, поскольку ответственность за такие правонарушения уже установлена федеральным законодательством и субъект РФ не может устанавливать и дублировать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение (извлечение)

Решение Астраханского областного суда
от 14 апреля 2009 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2009 года решение оставлено без изменения.

Прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Астраханской области от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях", указав, что статьи 16, 17, 18 оспариваемого Закона, устанавливающие административную ответственность за нецелевое использование средств бюджета Астраханской области или местных бюджетов, нарушение сроков возврата средств бюджета Астраханской области или местных бюджетов, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами бюджета Астраханской области или местных бюджетов, статья 9.1 Закона Астраханской области, устанавливающая административную ответственность за распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12 процентов объема готовой продукции на набережных, площадях, в скверах и парках, за исключением мест, в которых разрешена продажа и потребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, противоречат федеральному законодательству, так как приняты с превышением нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель прокуратуры Астраханской области О. заявление поддержала, просила его удовлетворить по основаниям, изложенным выше.

Представитель Государственной Думы Астраханской области Б. и представители Губернатора Астраханской области Р. и Ч. требования прокурора не признали.

Представитель Управления Министерства юстиции РФ по Астраханской области У. поддержала доводы заявителя.

Выслушав представителя прокуратуры Астраханской области, представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных прокурором требований.

Статьями 16, 17, 18 Закона Астраханской области от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нецелевое использование средств бюджета Астраханской области или местных бюджетов, нарушение сроков возврата средств бюджета Астраханской области или местных бюджетов, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами бюджета Астраханской области или местных бюджетов.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации - система, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В силу ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится в соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Правовые последствия несоблюдения должностными лицами органов местного самоуправления условий предоставления бюджетных кредитов из бюджета субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации установлены ст.ст. 289, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым на руководителей - получателей бюджетных средств при нецелевом использовании, невозврате либо несвоевременном возврате бюджетных средств, полученных на возвратной основе, несвоевременном перечислении платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, налагаются штрафы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьями 15.14, 15.15, 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена соответствующая административная ответственность должностных лиц.

Указанные в данных составах административные правонарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, что в основном и предопределило установление на федеральном уровне ответственности в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1, пункт 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

По смыслу приведенных положений закона субъект Российской Федерации не вправе принимать правовые нормы по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации ограничены Бюджетным кодексом РФ, который не относит установление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства к предмету собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, содержащимся в подпункте "г" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Установлением статьями 16, 17, 18 Закона Астраханской области "Об административных правонарушениях", оснований и порядка привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства орган государственной власти субъекта вышел за пределы компетенции, предоставленной ему ст. 8 Бюджетного кодекса.

Доводы представителей Государственной Думы Астраханской области и Губернатора Астраханской области о том, что согласно Определению Конституционного Суда от 8 апреля 2004 года N 137-О субъекты Российской Федерации не лишены статьями 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового регулирования, основаны на неверном толковании правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в данном определении, поскольку из него не следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать ответственность за правонарушения в области финансов, а лишь указывается на то, что субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ, при условии соответствующего воспроизведения диспозиции указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

Статьей 9.1 Закона Астраханской области от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12 процентов объема готовой продукции на набережных, площадях, в скверах и парках, за исключением мест, в которых разрешена продажа и потребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В силу ст. 72 ч. 1 п. "к" Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство об административных правонарушениях согласно ст. 1.1 ч. 1 КоАП РФ состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российском Федерации, отнесено ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации.

Статьей 2, частью 1 статьи 3 Федерального закона от 07.03.2005 N 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе" установлен запрет на потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях, несовершеннолетними, кроме того, в любых общественных местах.

Субъектам Российской Федерации предоставлено лишь право устанавливать порядок определения органами местного самоуправления мест общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 3 Федерального закона).

Иных прав Законом субъекту Российской Федерации не предоставлено. Действие данного Федерального закона распространяется на отношения по розничной продаже пива с содержанием этилового спирта более 0,5%.

Законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации.

Установление субъектом Российской Федерации в оспариваемой норме административной ответственности по вопросу, имеющему федеральное значение, за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральным законом, вопреки требованиям статьи 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, противоречит Федеральному закону.

Доводы представителей Государственной Думы Астраханской области и Губернатора Астраханской области о том, что установив статьей 9.1 административную ответственность за распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в местах, не указанных в части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.03.2005 N 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе", а также в части 1 статьи 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях региональный законодатель осуществил в пределах полномочий субъекта Российской Федерации опережающее правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в отсутствие норм федерального законодательства, несостоятельны.

Согласно статье 3 Федерального Закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным законом в течение трех месяцев.

В соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Из содержания статей 2 и 3 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом.

Ограничения розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, установлены Федеральным законом N 11-ФЗ от 07.03.2005 "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе".

В статье 2 указанного Федерального закона перечислены объекты, в которых запрещена розничная продажа пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Пунктом 2 статьи 3 этого же Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено лишь установление для органов местного самоуправления порядка определения мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе. При этом указано, что установление таких мест общественного питания должно производиться с учетом положений настоящего Федерального закона. Иных полномочий субъекту Российской Федерации не предоставлено.

На основании изложенного и, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 251 - 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление прокурора Астраханской области удовлетворить.

Признать статьи 9.1, 16, 17, 18 Закона Астраханской области от 04.09.2007 N 49/2007-ОЗ "Об административных правонарушениях" не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и правовых актов, принятых Государственной Думой Астраханской области.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10-ти дней.