Постановление Правительства Астраханской области от 2 октября 2006 г. N 351-П "О концепции отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы"

В целях совершенствования управления финансово-бюджетным комплексом Астраханской области, реформирования региональных финансов, реализации распоряжения Правительства Астраханской области от 10.11.2005 N 193-Пр "О мероприятиях по реформированию региональных и муниципальных финансов Астраханской области"

Правительство Астраханской области постановляет:

1. Одобрить и утвердить концепцию отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы (прилагается).

2. Определить государственным заказчиком отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы министерство финансов Астраханской области.

3. Министерству финансов Астраханской области (Миронов С.К.) в срок до 1 ноября 2006 года разработать отраслевую целевую Программу реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006-2008 годы и представить ее на одобрение Правительства Астраханской области в установленном порядке.

4. Агентству по печати и информационным коммуникациям Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

5. Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор Астраханской области

А.А. Жилкин

Концепция
отраслевой целевой Программы реформирования региональных финансов
Астраханской области на 2006-2008 годы (далее - Программа)
(утв. постановлением Правительства Астраханской области от 2 октября 2006 г. N 351-П)

1. Обоснование проблемы и причин ее возникновения

Актуальность проведения реформ системы управления региональными финансами в Астраханской области вызвана необходимостью формирования долгосрочных конкурентных преимуществ области, что будет способствовать росту социальных показателей уровня и качества жизни населения области, повышению доверия населения к органам государственной власти, создаст дополнительные предпосылки развития экономики.

Первичным ограничением экономического роста является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления. В первую очередь - это качественные характеристики человеческого и социального капитала, являющиеся важнейшими составляющими системы управления Астраханской области. Человеческий и социальный капитал характеризуется качественными и количественными показателями способности трудоспособного населения, проживающего на территории области, к созданию добавленной стоимости и показателями их социальной обеспеченности для реализации потенциала создания добавленной стоимости.

Актуальность реформирования управления финансово-бюджетным комплексом определяется также ежегодным ростом бюджетных обязательств Астраханской области, связанным с устойчивым ростом зарплат в бюджетном секторе, наращиванием финансирования социальной сферы и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В настоящее время бюджетный механизм имеет следующие проблемы:

- схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые "снизу", от бюджетополучателей, и не обеспечивает возможности управлять достижением результатов;

- ограничение доходной части областного бюджета приводит к невозможности удовлетворения в бюджетных средствах в полном объеме всех получателей бюджетных средств;

- традиция "управления затратами, а не результатами" ведет к росту расходов областного бюджета, пропорциональному росту доходов, так как не позволяет сформировать достаточный объем Бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Технологии работы с областным бюджетом, ориентированные на создание Бюджета развития (БОР, результативное управление), не находят пока широкого применения в схемах управления, что становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе;

- многократно растет количество муниципальных образований, имеющих значительные различия в социально-экономическом развитии, налоговом потенциале и бюджетной обеспеченности, с которыми областной бюджет должен выстраивать межбюджетные отношения;

- недостаточна квалификация специалистов финансово-экономических органов-участников бюджетного процесса;

- низок уровень программно-технического оснащения участников бюджетного процесса.

Решение данных проблем усложняет необходимость одновременного проведения реформ по переходу на казначейское исполнение областного и местных бюджетов и изменение системы бюджетного учета.

Переход на казначейское исполнение бюджета обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего с 1 января 2006 года казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней, а также постановлением Губернатора Астраханской области от 30.08.2002 N 432а "О концепции перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета".

Переход на новые межбюджетные отношения обусловлен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Изменение системы бюджетного учета и отчетности обусловлено введением Министерством финансов Российской Федерации Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.01.2005 N 5н, и Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н.

Внедрение принципов и процедур управления по результатам в органах исполнительной власти Российской Федерации лежит в основе проводимого в настоящее время реформирования системы государственного управления.

Направление "Управление по результатам" занимает первое место в системе мероприятий, изложенной в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. (Концепция одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р). Система управления по результатам внедряется для реализации на практике принципа: государственный аппарат должен достигать общественно значимых целей. В отличие от традиционных систем управления по нормативам в системе, ориентированной на результат, оценка общественно значимых результатов административных решений и действий активно используется в процессе принятия решений. Требуется пересмотр принципов бюджетного управления с учетом административной реформы, с одной стороны, и задачами стратегического развития области, с другой. Задачами такой реформы являются внедрение методики бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы стимулов эффективной реализации административной и бюджетной реформ.

Исходя из анализа сложившейся ситуации решение обозначенных проблем возможно путем создания эффективной системы координации мероприятий правового, организационного, технического, технологического характера, направленной на реформирование региональных финансов.

2. Определение целей реформирования и обоснование их выбора

Основными целями программы являются выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области, совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом области, повышение эффективности управления бюджетными средствами за счет осуществления следующих задач:

- улучшение качества планирования и исполнения областного и местных бюджетов с учетом максимальной мобилизации финансового потенциала области и обеспечения целевого и оптимального использования бюджетных средств для достижения максимального результата;

- совершенствование межбюджетных отношений;

- повышение уровня квалификации участников бюджетного процесса;

- техническое оснащение и объединение участников бюджетного процесса в единую информационную сеть;

- выработка и применение системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала Астраханской области и системы ответственности за их достижение и эффективность (целесообразность, результативность, экономичность) деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области;

- формирование и внедрение в практическую деятельность системы государственного управления бюджетирования, ориентированной на достижение результата (роста показателей человеческого и социального капитала), предусматривающей механизмы саморазвития в отношении уровня подготовки специалистов, применяемых технологий управления и информационного обеспечения, расширения сфер (отраслей) применения.

Реализация мероприятий позволит обеспечить эффективное управление финансовыми ресурсами, создать единую информационную систему бюджетного процесса и будет способствовать решению задач социально-экономического развития Астраханской области.

3. Срок реализации Программы

Сроком реализации программных мероприятий установлен период 2006-2008 годов.

4. Система программных мероприятий

В рамках реализации Программы основные мероприятия определены по следующим направлениям:

- управление финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета;

- внедрение программного комплекса, современных средств вычислительной техники, телекоммуникаций и формирование единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса;

- совершенствование межбюджетных отношений между исполнительными органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления муниципальных образований;

- применение программно-целевых методов бюджетного планирования, ориентированных на результат;

- повышение квалификации сотрудников в области казначейских технологий, межбюджетных отношений и бюджетного учета, управления финансами.

При управлении финансовыми ресурсами на основе казначейского метода исполнения областного бюджета предусматриваются:

- внедрение программного комплекса и его совершенствование;

- инвентаризация получателей бюджетных средств, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов;

- совершенствование системы планирования лимитов бюджетных обязательств (графиков финансирования) в пределах прогнозируемых ресурсов по датам в течение месяца;

- полный учет бюджетных обязательств по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, не допускающий несанкционированной кредиторской задолженности;

- нормативно-методическое обеспечение казначейской системы исполнения областного бюджета;

- совершенствование казначейской системы исполнения областного бюджета на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.

При внедрении современных средств вычислительной техники, формировании единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса предусматриваются:

- приобретение и установка технических средств для финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей;

- приобретение и установка сетевого оборудования для финансовых органов и распорядителей бюджетных средств;

- приобретение и установка общесистемного и специального программного обеспечения и его сопровождение.

В области применения бюджетирования, ориентированного на результат, и применения системы измеримых показателей роста человеческого и социального капитала предусматривается разработка методических и финансовых подходов к выделению бюджетных ресурсов исходя из достижения общественно значимых, измеримых результатов. Их целевые значения устанавливаются на этапе стратегического планирования - важнейшего процесса в этой концепции управления. Планируемые конечные результаты исполнительных органов государственной власти Астраханской области будут определяться на основе стратегических целей и задач социально-экономического развития Астраханской области и входящих в ее состав муниципальных образований, в первую очередь в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и малого предпринимательства. Эти цели и задачи связаны с федеральными приоритетами, целями и задачами, поставленными в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). По данному блоку реформирования предусматривается реализация следующих направлений реформирования:

4.1. Выбор приоритетных направлений развития Астраханской области, в наибольшей степени влияющих на значение показателей роста человеческого и социального капитала, переход на бюджетирование по результатам, которые дадут наибольший эффект в достижении роста выбранного целевого показателя.

4.2. Реформа бюджетного процесса и управления расходами:

- преобразование бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;

- совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов;

- обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства;

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов.

4.3. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах:

- установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

- формирование среднесрочных ведомственных программ расходов;

- формирование среднесрочных региональных целевых программ развития;

- использование среднесрочного финансового планирования;

- формирование реестров расходных обязательств Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области.

4.4. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение должностей государственной гражданской службы Астраханской области и повышение квалификации государственных гражданских служащих Астраханской области.

4.5. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения.

4.6. Совершенствование системы финансирования инвестиций:

- мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;

- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов.

4.7. Создание условий для развития доходной базы областного бюджета:

- организация оперативного учета задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет;

- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов;

- повышение деловой активности;

- организация учета объектов, находящихся в государственной собственности Астраханской области, и предоставление информации заинтересованным лицам;

- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Астраханской области.

4.8. Совершенствование долговой политики:

- внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Астраханской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- формализация процедур предоставления государственных гарантий Астраханской области.

4.9. Совершенствование межбюджетных отношений:

- внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи;

- формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи;

- формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам;

- организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

4.10. Создание автоматизированной системы управления, предназначенной для автоматизации деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организованной на основе принципов и процедур управления по результатам.

4.11. Стимулирование административной и бюджетной реформ в муниципальных образованиях Астраханской области.

5. Источники финансирования

Финансирование программных мероприятий предусматривается за счет средств федерального и областного бюджетов.

6. Результаты реализации Программы

Реализация данной Программы должна обеспечить:

- создание системы показателей, характеризующей результативность деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области в зависимости от степени достижения показателей роста человеческого и социального капитала;

- создание нормативно регламентированной системы управления, стимулирующей исполнительные органы государственной власти Астраханской области к достижению роста показателей результативности их деятельности;

- создание единой информационной финансово-бюджетной системы, обеспечивающей автоматизацию бюджетного планирования, всех операций по исполнению областного бюджета, включая операции по регистрации денежных обязательств бюджетополучателей, ведению бухгалтерского учета по исполнению смет бюджетных учреждений и формированию ежедневной полной и разнообразной отчетности;

- осуществление обоснованного планирования доходов и расходов областного бюджета, ориентированного на результат;

- прозрачность бюджетного процесса;

- улучшение качества взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса;

- мобилизация в областной бюджет дополнительных ресурсов за счет ускорения оборота денежных средств и сокращения их нецелевого использования;

- замещение банковских кредитов беспроцентными, временно свободными остатками средств на счетах бюджетополучателей и использование этих средств для финансирования первоочередных расходов;

- недопущение несанкционированной кредиторской задолженности и предотвращение ее роста;

- рост и учет всех доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- повышение качества управления бюджетными ресурсами за счет централизации средств на едином счете и оперативно получаемой информации о потребностях в расходах;

- своевременное финансирование бюджетных обязательств;

- оптимизация межбюджетных отношений со всеми муниципальными образованиями области;

- подготовка квалифицированных кадров для всех участников бюджетного процесса.

Одним из сопутствующих эффектов реализации Программы является повышение качества подготовки финансовой отчетности и аналитического сопровождения управления бюджетными средствами. Затраты, связанные с реализацией Программы, окупаются в течение одного года.