Постановление главы администрации Астраханской области от 30 августа 2002 г. N 435а "О концепции управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области"

В целях совершенствования системы управления государственным имуществом, находящимся в собственности Астраханской области, усиления роли государства в управлении государственным сектором экономики области постановляю:

1. Одобрить прилагаемые:

- Концепцию управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области (приложение 1);

- план подготовки нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию Концепции (приложение 2).

2. Структурным подразделениям администрации области организовать работу по реализации Концепции управления имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области.

Глава администрации области

А.П. Гужвин

Приложение 1
к постановлению главы
администрации области
от 30 августа 2002 г. N 435а

Концепция
управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области

Введение

Концепция управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области (далее - Концепция) разработана на основе Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года N 1024.

В основу Концепции положены практический опыт и существующая система управления государственным имуществом на территории области с перспективой ее развития и совершенствования.

Концепция ориентирована на реализацию действующих и включение новых механизмов эффективного использования государственного имущества и повышения деловой активности коммерческих и некоммерческих организаций, успешной реализации институциональных преобразований на территории области.

Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики области в севере управления государственным сектором экономики, под которой понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, находящегося в собственности Астраханской области (далее - областная собственность или областное имущество), основанным на праве хозяйственного ведения, закрепленного за областными государственными унитарными предприятиями (далее - предприятия), или на праве оперативного управления, закрепленного за государственными учреждениями (далее именуются - учреждения), а также имущественных прав области, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством области в бюджетный процесс).

Не являются предметом рассмотрения настоящей Концепции природные ресурсы, принадлежащие области, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

Целями разработки Концепции являются:

- формулирование требований к системе управления областной собственностью на современном этапе;

- определение оптимальных границ, степени и способов влияния области на общий хозяйственный оборот;

- определение основных направлений, способов, методов и механизмов использования собственности области для решения задач, стоящих перед Астраханской областью.

Концепция содержит три раздела.

В первом разделе рассматриваются цели, задачи, принципы и механизмы управления областным имуществом.

Во втором разделе нашла отражение политика Астраханской области в сфере оптимизации объема и структуры областной собственности.

В третьем разделе рассмотрены вопросы осуществления политики Астраханской области в сфере приватизации областного имущества, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в области приватизации областного имущества.

I. Управление областным имуществом

1. Цели, задачи и принципы управления областным имуществом

Концепция отражает необходимость усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за областной собственностью.

Политика Астраханской области, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

оптимизация структуры областной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечение максимального количества объектов права областной собственности в коммерческий оборот;

увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления областной собственностью;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышение конкурентоспособности продукции предприятий, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Реализация указанных целей органами государственной власти области позволит осуществить решение следующих задач:

формирование правового поля по регулированию отношений управления областной собственностью, детальная правовая регламентация процессов управления;

завершение разграничения собственности между Российской Федерацией, Астраханской областью и муниципальными образованиями;

разработка и реализация системы учета этих объектов и оформления прав на них;

инвентаризация объектов недвижимости и ценных бумаг, находящихся в областной собственности; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов;

классификация объектов права областной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления в целях эффективного пообъектного управления;

- обеспечение прав Астраханской области как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью областного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих (в целях настоящей Концепции под управляющими понимаются руководители предприятий, учреждений, представители Астраханской области в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительные управляющие государственным имуществом, управляющие компаниями);

совершенствование участия в процессе управления предприятиями и организациями федеральной и муниципальной собственности, расположенными на территории Астраханской области;

программно-информационная поддержка всех элементов системы управления областной собственностью на основе современных технологий.

Концепция предусматривает:

- увязывание вопросов управления собственностью с бюджетным процессом;

- ежегодное принятие (корректировку) областных программ и плана мероприятий по ее реализации.

Концепцией предусматривается завершение процесса разграничения собственности на территории области на собственность Российской Федерации, Астраханской области и муниципальных образований, иных государств, физических и юридических лиц.

Права собственности на имущество Российской Федерации, Астраханской области и муниципальных образований, иных государств на территории области регулируются законодательством Российской Федерации и Астраханской области, международным правом, договорами с соответствующими субъектами.

В процессе разграничения осуществляется межевание земель, занятых областными объектами, и регистрация прав Астраханской области на соответствующие земельные участки.

Разграничение собственности осуществляется как в процессе "сплошной" инвентаризации и регистрации прав на объекты, так и при проведении соответствующих процедур по конкретным объектам.

При передаче имущества в процессе разграничения собственности предусматриваются:

а) инвентаризация передаваемого имущества;

б) ответственность органов за сохранность и эксплуатацию имущества до и после передачи;

в) условия и способы разрешения возникающих конфликтов;

г) механизмы передачи неиспользуемых объектов, принадлежащих другим субъектам управления.

В основу настоящей Концепции положены следующие принципы управления областным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:

1.1. Определение цели управления

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) постановлением главы администрации области о его создании должна быть определена и зафиксирована цель, которую он преследует и достижению которой служит.

1.2. Выбор способа достижения цели

Способ достижения цели, то есть детальные экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления, должен быть предложен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения государственных интересов Астраханской области (цели государства) возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

1.3. Построение системы управления

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов Астраханской области должны быть детально регламентированы.

Действующая на настоящий момент в Астраханской области система управления государственной и муниципальной собственностью является несовершенной. Все уровни управления являются разрозненными и невзаимосвязанными, отсутствует системность подхода.

Практика управления федеральной собственностью, минуя администрацию области, отвечающую за положение дел в области, ошибочна и вносит элементы неразберихи и волокиты в систему управления экономикой области. Затруднены процессы определения уровня собственности памятников истории и архитектуры, объектов гражданской обороны, что приводит к недопустимым во взаимоотношениях органов госуправления судебным процессам и к бесхозяйственности в использовании объектов недвижимости.

Муниципальные органы управления имущества действуют обособленно и подчинены порой только политической воле глав муниципальных образований.

Создание единой, взаимосвязанной и вертикально построенной системы управления имуществом (федеральная - областная муниципальная) на территории области позволит проводить единую политику в сфере управления собственностью всех видов, устранить "политические окраски" во взглядах на эти процедуры.

Кроме того, необходимо разработать и принять новую редакцию Закона Астраханской области "Об управлении государственной собственностью Астраханской области", поскольку в нынешнем варианте он не отвечает требованиям дня и существу решаемых задач.

1.4. Обеспечение эффективности управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению областным имуществом.

1.5. Обеспечение профессионализма управления

Учитывая, что непосредственное управление рядом объектов является функцией, несвойственной государству. Астраханская область крайне заинтересована в профессиональном управлении областным имуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться созданием системы их подготовки и аттестации.

Вышеуказанные принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются настоящей Концепцией применительно к таким объектам управления, как:

предприятия и учреждения;

пакеты акций, находящиеся в областной собственности, доли области в уставных капиталах хозяйственных обществ;

объекты недвижимости, находящиеся в областной собственности.

2. Управление предприятиями и учреждениями

2.1. Оценка состояния управления предприятиями и учреждениями

В связи с созданием в 2002 году в структуре администрации области комитета имущественных отношений - уполномоченного органа по распоряжению областным имуществом и земельными ресурсами Астраханской области, система управления областным имуществом и областными предприятиями в настоящее время находится в стадии формирования и разработки ряда основополагающих методик и нормативов, регулирующих имущественные отношения.

Существующая система управления областным имуществом включает:

- учет и ведение реестра областного имущества;

- установленный порядок назначения управляющих, определения размера заработной платы, условий их работы и отчетности по результатам работы предприятия;

- утвержденный примерный устав предприятия и трудовой договор с управляющим;

- анализ хозяйственной деятельности предприятий;

- контроль за использованием и сохранностью областного имущества.

Функции по управлению предприятиями в части сохранности и материальной ответственности распределены между комитетом имущественных отношений администрации области и отраслевыми структурными подразделениями администрации области (далее - отраслевые органы).

Комитет имущественных отношений администрации области:

закрепляет за предприятиями и учреждениями имущество, относящееся к собственности области, на правах хозяйственного ведения либо оперативного управления, а также согласовывает вопросы распоряжения движимым имуществом предприятий и учреждений;

согласовывает учредительные документы предприятий и учреждений и кандидатуры управляющих;

принимает решения о дальнейшем использовании областного имущества в пределах своей компетенции, готовит и вносит такие предложения в администрацию области;

выполняет другие функции.

Отраслевые структурные подразделения администрации области:

вносят в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений;

утверждают учредительные документы предприятий и учреждений;

назначают и освобождают от должности управляющих, заключают, изменяют и расторгают трудовые договоры с ними;

выполняют другие функции.

Отраслевые структурные подразделения администрации области осуществляют контроль за исполнением сметы бюджетных расходов, реализацией уставной деятельности.

В настоящее время в области имеется 52 областных государственных унитарных предприятия с численностью персонала 5,3 тыс. человек.

Отраслевая структура предприятий достаточно разнообразна, представлена предприятиями сельского хозяйства, промышленности: полиграфической, рыбной подотраслей, а также фармацевтической деятельности.

Проведена работа по постановке на учет всех предприятий и учреждений. Назначение управляющих производится в соответствии с установленным порядком, но не со всеми управляющими предприятий заключены договоры, не все уставы предприятий приведены в соответствие с примерным уставом предприятия.

Несмотря на существование проблемы неэффективности функционирования предприятий, не уделялось должного внимания необходимости проведения финансового анализа деятельности областных предприятий.

Постановлением главы администрации, области от 23.07.2002 г. N 343 утверждены финансово-экономические показатели ежеквартального мониторинга областных предприятий и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых имеется доля Астраханской области, в соответствии с которыми проводится анализ хозяйственной деятельности предприятий с направлением результатов в соответствующие отраслевые органы для принятия мер.

Результаты проведенного мониторинга финансово-хозяйственной деятельности областных предприятий показали следующее.

По итогам полугодия текущего года удельный вес прибыльно работающих предприятий от общего количества составил 67%. Абсолютная величина чистой прибыли на 01.07.02 по сравнению с аналогичным периодом прошлого года возросла в 2,7 раза и составила 16 млн. руб. Однако на рост прибыли оказала влияние деятельность небольшого числа предприятий, в то время как основная масса предприятий имеет крайне незначительные финансовые результаты.

В настоящее время большая часть предприятий осуществляет свою деятельность неэффективно: объем выполняемых работ и предоставляемых услуг недостаточен для обеспечения устойчивого формирования прибыли, не уделяется должное внимание оптимизации себестоимости.

Также необходимо отметить, что в собственности области имеются предприятия, деятельность которых общественно необходима, но не решены вопросы финансирования этой деятельности, что ставит их на грань фактической ликвидации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично управляющим предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются гражданским законодательством. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, узок и однозначен. Вмешательство государственных органов в деятельность предприятий (их управляющих) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, управляющие предприятиями самостоятельно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Действующее законодательство, эффективно защищая права управляющих, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

На практике широкие полномочия управляющих предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции.

Отсутствуют порядок и практика получения собственником части прибыли предприятия, хотя и в гражданском законодательстве, и в уставах отдельных предприятий это предусмотрено.

Таким образом, деятельность многих организаций, созданных в форме государственных унитарных предприятий, не соответствует целям и задачам, для осуществления которых они созданы, следовательно, существующая система управления предприятиями и учреждениями нуждается в реформировании.

На территории области зарегистрировано 129 областных государственных учреждений.

Учреждения созданы для осуществления управленческих, социально-культурных и других функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за' счет средств областного бюджета.

Нередки случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества, часть его используется в коммерческих целях, в том числе путем передачи в аренду. При этом доходы от использования областного имущества не перечисляются и не учитываются в областном бюджете.

Отраслевые структурные подразделения администрации области, имеющие подведомственные учреждения, не способствуют организации учета закрепленного за ними областного имущества. Мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений ими не проводятся.

Основные выводы:

деятельность многих организаций, созданных в форме областных государственных унитарных предприятий, не соответствует целям и задачам, для осуществления которых они созданы;

существующая система управления предприятиями и учреждениями нуждается в реформировании;

имеющееся количество предприятий и учреждений не соответствует возможностям области по управлению ими и контролю за их деятельностью.

2.2. Цели и задачи управления предприятиями и учреждениями

Цели и задачи управления предприятиями и учреждениями заключаются в стимулировании региональной экономики в направлении увеличения доходности производства и эффективности использования государственного имущества, а также в наиболее полной реализации государственных функций управленческого, социального, культурного, образовательного и прочего некоммерческого характера при оптимизации расходов бюджета на содержание государственных учреждений.

Основными задачами государственного управления в отношении предприятий являются:

- обеспечение дополнительных поступлений в областной бюджет части прибыли предприятий;

- поддержание необходимого уровня производства и качества продукции;

- достижение конкурентоспособности выпускаемой продукции, финансовое оздоровление предприятий, обеспечение их инвестиционной привлекательности;

- сохранение рабочих мест и увеличение заработной платы работников предприятий;

- сохранение профиля деятельности, качества услуг социально значимых предприятий и уровня цен на их продукцию (работы, услуги).

Основными направлениями государственной политики Астраханской области в сфере управления учреждениями являются:

- сохранение профиля деятельности учреждений здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, спорта;

- оптимизация количества областных учреждений, в том числе путем ликвидации учреждений, не обеспечивающих деятельность, предусмотренную их уставами;

- усиление контроля со стороны отраслевых органов исполнительной власти Астраханской области за использованием по назначению бюджетных средств, направляемых на финансирование текущей деятельности подведомственных учреждений, в том числе в рамках аудита финансовой отчетности по исполнению смет расходов учреждений;

- внесение изменений в учредительные документы учреждений, предусматривающих возможность осуществления видов деятельности, приносящей доходы и направленной на достижение уставных целей и соответствующих им;

- осуществление инвентаризации областного имущества, находящегося в оперативном управлении у учреждений Астраханской области, и контроля за его целевым использованием;

- проведение комитетом имущественных отношений администрации области и отраслевыми органами оценки обеспеченности учреждений имуществом, изъятие излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению.

2.3. Механизм управления предприятиями и учреждениями

Эффективность управления предприятиями и учреждениями связана с построением системы взаимоотношений органов государственного управления с управляющими предприятиями и учреждениями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника.

Реализация системы управления предполагает:

а) разработку нормативно-правовой базы распоряжения областным имуществом;

б) определение круга и количества предприятий и учреждений, необходимых для выполнения государственных функций.

Для оптимизации количества предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях:

- использование имущества, приватизация которого запрещена;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач;

- осуществление деятельности, предусмотренной действующий законодательством исключительно для государственных унитарных предприятий;

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

В случае принятия решений о несоответствии деятельности предприятий и учреждений определенным задачам осуществляется:

преобразование предприятий в акционерные общества, приватизация соответствующего областного имущества иным способом;

передача предприятий и учреждений в муниципальную собственность;

ликвидация предприятий и учреждений;

в) определение цели Астраханской области применительно к каждому предприятию и учреждению, которое состоит в следующем:

установление обязательных требований к представлению управляющими предприятиями и учреждениями в отраслевые органы предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;

установление отраслевыми органами обязательных требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных предложений, правил и порядка их оценки;

установление отраслевыми органами требований к показателям деятельности предприятий, а также порядка их оценки;

проведение отраслевыми органами аттестации управляющих предприятиями с использованием современных методов оценки качества менеджмента. При этом в состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются с правом решающего голоса представители муниципальных образований, на территории которых находятся соответствующие предприятия;

установление отраслевыми органами порядка принятия решений о применении мер ответственности к управляющим (вплоть до расторжения трудового договора) за невыполнение установленных обязательных требований при подготовке предложений о способе достижения целей и выполнения задач управления предприятиями и несоответствие результатов деятельности предприятий утвержденным в установленном порядке основным экономическим показателям;

утверждение отраслевыми органами цели деятельности предприятия (учреждения), программы (плана, бизнес-плана) его деятельности, конкретизирующей способ достижения цели, что является основой взаимодействия между государством и руководителем (управляющим государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Невыполнение такой программы (плана, бизнес-плана) является основанием для привлечения к ответственности управляющего;

г) установление порядка отчетности управляющих о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения. Непредставление отчетов влечет те же последствия, что и непредставление программы (плана, бизнес-плана);

д) установление порядка принятия управленческих решений по отношению к предприятиям и учреждениям при недостижении ими цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана).

При обосновании невозможности достижения цепи, выполнения программы (плана, бизнес-плана) могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия или учреждения, о приватизации государственного имущества, об изменении программы (плана, бизнес-плана). В противном случае отраслевыми органами применяются меры ответственности к управляющим.

Назначение управляющего должно производиться, как правило, на альтернативной основе;

е) усиление контроля за работой предприятий, учреждений и управляющих, для чего необходимо:

осуществлять учет уставов предприятий и учреждений, а также договоров с управляющими в комитете имущественных отношений администрации области в рамках ведения реестра областного имущества;

подготовить постановления главы администрация области, которыми утвердить формы примерных уставов учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, музеев, театров и др. областной формы собственности, договоров с их управляющими, а также схему согласования, утверждения и внесения изменений в уставы учреждений и порядок заключения, расторжения и изменения договоров с их управляющими;

отраслевым органам провести проверку учредительных документов предприятий и привести их в соответствие с примерным уставом; привести организационно-правовую форму всех предприятий и учреждений в соответствие с требованиями законодательства, привести договоры с управляющими предприятиями и учреждениями в соответствие с примерным договором;

создать и поддерживать единую информационную систему, содержащую сведения о деятельности и финансово-экономическом состоянии предприятий и учреждений;

отраслевым органам устанавливать по согласованию с комитетом экономического развития и торговли администрации области основные экономические и иные качественные показатели работы предприятий и учреждений, в соответствии с которыми оценивается эффективность их деятельности;

отраслевым органам проводить периодический анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений, достигнутых ими основных экономических показателей по результатам отчетов и данным проверок контролирующих органов.

На этапе согласования комитетом имущественных отношений администрации области уставов предприятий и учреждений и договоров, заключаемых с управляющими, подлежат анализу:

соответствие устава предприятия и учреждения примерному уставу, в том числе в части порядка владения, распоряжения и пользования имуществом, перечисления в областной бюджет части прибыли предприятия, ежегодного утверждения основных экономических показателей деятельности предприятия и осуществления контроля за их выполнением, ежегодного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия с привлечением независимых аудиторов;

соответствие договора с управляющим предприятием и учреждением примерному договору, в том числе в части компетенции и прав управляющего, обязанностей сторон, ответственности управляющего за результаты финансово-хозяйственной деятельности и стимулирования его эффективной работы, условий изменения и расторжения договора,

наличие в реестре областной собственности имущества, закрепленного за предприятием и учреждением.

В случае несоответствия устава предприятия и учреждения и договора с управляющим примерному уставу и примерному договору комитетом имущественных отношений администрации области может быть отказано в их согласовании.

В случае согласования комитетом имущественных отношений администрации области устава предприятия и учреждения и договора с управляющим соответствующие данные заносятся в реестр областного имущества;

ж) установление принципов определения части прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в областной бюджет в виде дохода собственника от использования имущества, и порядка такого перечисления;

з) максимальное сохранение имущества ликвидируемого предприятия,учреждения в областной собственности.

Отраслевыми органами совместно с комитетом имущественных отношений администрации области формируются ликвидационные комиссии. Вместе с тем работа комиссий в отдельных случаях малоэффективна по следующим причинам:

- несовершенна действующая законодательная база, которая должна защищать права собственника (в данном случае Астраханской области) при принятии решения о ликвидации предприятия и изъятии государственного имущества;

- недостаточный ведомственный контроль за деятельностью областных предприятий;

- слабая заинтересованность со стороны отраслевых органов в подборе квалифицированных специалистов в состав ликвидационных комиссий и контроле за их работой;

- наличие значительных сумм кредиторской задолженности, в том числе в бюджеты различных уровней и коммунальным службам за энергоносители, отсутствие денежных средств и имущества для погашения всей накопившейся задолженности.

В целях совершенствования системы ликвидации предприятий и учреждений путем упрощения процедуры ликвидации, а также сокращения сроков и финансовых затрат необходимо:

- инициировать работу по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательной и нормативно-методической базы Астраханской области, регламентирующей порядок создания, реорганизации и ликвидации областных предприятий и учреждений, и разработать методические и инструктивные документы по проведению ликвидационных мероприятий, включая подготовку соглашений по порядку взаимодействия отраслевых органов, участвующих в процессе ликвидации;

- обеспечивать проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий, предусматривающего возможность выбора оптимальной формы ликвидации неплатежеспособных предприятий;

- разработать в рамках действующего законодательства упрощенную процедуру ликвидации предприятий и учреждений путем четкой и слаженной работы всех заинтересованных отраслевых органов, предусматривающую минимизацию пакета документов, необходимого для полного завершения ликвидационного процесса;

- разработать и обосновать комплекс мер по финансовому обеспечению ликвидационных мероприятий в установленные законодательством сроки и определить источники финансирования ликвидационных мероприятий.

Практическая реализация изложенных подходов предполагает создание соответствующей им правовой основы.

2.4. Контроль эффективности управления предприятиями и учреждениями

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

приведение количества предприятий и учреждений в соответствие с объемом и содержанием государственных функций;

оптимизация расходов бюджета на содержание учреждений;

создание системы экономического мониторинга и усиление контроля за деятельностью предприятий;

проведение аттестации руководителей унитарных предприятий;

содействие погашению унитарными предприятиями кредиторской задолженности;

улучшение финансово-экономических результатов деятельности оставшихся предприятий и учреждений;

увеличение доходов бюджета от коммерческого использования областного имущества, высвобождаемого в результате реорганизации предприятий и учреждений;

относительное снижение издержек производства, цен на определенные виды товаров и услуг.

3. Управление объектами недвижимости, находящейся в областной собственности

3.1. Оценка состояния управления объектами недвижимости, находящейся в областной собственности

Общая площадь зданий и сооружений, находящихся в областной собственности, составляет 1777,5 тыс. кв. метров. В аренду предоставлен нежилой фонд, находящийся в областной собственности, общей площадью 28300,66 кв. метров, от аренды которого в областной бюджет поступило в 2001 году 5,952 млн. рублей, за 7 месяцев 2002 года - 3,066 млн. рублей. Таким образом, зафиксировано снижение доходности от использования недвижимости на 1,8 процента.

Основной причиной снижения стало приведение порядка сдачи областного имущества в соответствие с действующим законодательством, в результате чего предоставлено право областным предприятиям самостоятельно заключать договоры аренды и использовать арендные платежи.

Как показал анализ, существующая система управления недвижимостью в Астраханской области нуждается в совершенствовании с учетом того, что:

- отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит к постоянному занижению стоимости областного имущества, недополучению арендных платежей, существует ситуация, когда Астраханская область сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных;

- права Астраханской области на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- не определены порядок использования и источники финансирования расходов по содержанию объектов недвижимости, не имеющих спроса, и объектов, которые не могут быть реализованы в силу их низкой ликвидности (например, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения);

- информационное обеспечение процесса управления недвижимым имуществом не соответствует необходимым требованиям;

- слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;

- большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность.

Получаемые от использования недвижимости доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является главным основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.

Однако несмотря на столь "внушительный" объем находящейся у Астраханской области собственности управление недвижимостью зачастую неэффективно, а сам механизм управления требует кардинального реформирования.

3.2. Цели и задачи управления объектами недвижимости

Основная цель - создать экономически эффективную систему управления недвижимым имуществом, находящимся в областной собственности, результатом которой должно стать максимально возможное повышение доходности от использования объектов областной недвижимости.

Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечивать также достижение следующих целей:

обеспечение служебными площадями для размещения областных органов власти и управления;

наиболее эффективное использование объектов недвижимости, содержание объектов недвижимости в надлежащем техническом состоянии.

В основу управления недвижимостью должен быть положен принцип индивидуального (пообъектного) управления недвижимостью, для чего необходимо:

по итогам инвентаризации объектов недвижимости, находящихся в областной собственности, сформировать полный реестр областного имущества: предприятий, учреждений, хозяйственных обществ с долей участия области и объектов недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости;

создать единую информационную систему, позволяющую учитывать наличие объектов, находящихся в областной собственности, и их движение;

сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);

сохранить практику заключения договоров аренды имущества, закрепленного за предприятиями на праве хозяйственного ведения, с участием комитета имущественных отношений администрации области;

обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за пользование областной недвижимостью, со ставками, сложившимися на рынке;

использовать все возможные меры влияния на арендаторов по своевременному расчету за аренду государственного имущества, в том числе расторжение договоров аренды и взыскание задолженности по арендной плате в судебном порядке;

предусмотреть, что средства от аренды имущества образовательных учреждений, учреждений культуры, поступающие этим организациям, учитываются в доходах областного бюджета; аналогичный подход должен быть для средств, направляемых арендаторами на проведение неотложных ремонтно-восстановительных работ;

создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать при распоряжении областным имуществом различные правовые конструкции (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал и т.д.), ориентируясь на максимальную эффективность и обоснованность в каждом конкретном случае;

создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;

урегулировать вопросы приобретения Астраханской областью недвижимости, четко определив цели, для достижения которых могут быть произведены такие действия;

установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления; определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий, исключения его из состава имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);

определить балансодержателя неликвидных объектов недвижимости, установив источники их финансирования;

выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество областных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Провести изъятие указанного имущества;

использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку Астраханская область при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками, определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;

обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление областной недвижимостью.

3.3. Механизм управления объектами недвижимости

Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в конкретном структурном подразделении администрации области. В настоящее время таковым является комитет имущественных отношений администрации области.

Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).

Первым шагом стала сплошная инвентаризация объектов недвижимости, в результате которой получена информация, позволяющая оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.

С учетом данных реестра государственной собственности Астраханской области должна быть проведена регистрация прав собственности Астраханской области на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.

Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:

безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;

использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;

запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;

максимальное сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;

прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов (конкурса или аукциона);

упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков;

объекты незавершенного строительства, объекты, требующие реконструкции, должны предоставляться на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не пользующиеся спросом, должны предоставляться инвесторам безвозмездно либо под соответствующий интересам Астраханской области инвестиционный проект.

Необходимо предусмотреть, продажу тех объектов недвижимости, затраты на содержание которых превышают получаемую от их использования доходность.

Изложенные принципы должны быть реализованы в соответствующих нормативных актах, принимаемых уполномоченными органами государственной власти Астраханской области.

3.4. Контроль эффективности управления объектами недвижимости

Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:

увеличение доходов бюджета от использования областного имущества;

своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;

сближение ставок за аренду областного имущества и рыночных ставок арендной платы;

обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.

4. Управление акциями, долями Астраханской области в уставных капиталах хозяйственных обществ

4.1. Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время Астраханская область является участником (акционером) 15 акционерных обществ, где ее доля превышает 25% уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства. В число хозяйственных обществ, в уставном капитале которых имеется доля собственности Астраханской области, вошло на конец 2001 года 28 предприятий. В зависимости от степени участия Астраханской области в уставных капиталах акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:

100 процентов акций находятся в собственности Астраханской области - 1 акционерное общество;

более 50 процентов - 2 акционерных общества;

от 25 до 50 процентов - 13 акционерных обществ;

менее 25 процентов - 6 акционерных обществ.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля Астраханской области:

открытые акционерные общества - 17;

закрытые акционерные общества - 5;

общества с ограниченной ответственностью и товарищества - 6.

Из всех выше указанных хозяйственных обществ в 2001 году 6 сработало с общей чистой прибылью 7433,5 тыс. рублей. Учитывая областные вложения в размере 25209,92 тыс. рублей в уставный капитал обществ, отдача с одного вложенного рубля за 2001 год составила 0,2 процента (за счет перечисленных дивидендов). ОАО "Агроинкомбанк" было единственным акционерным обществом, перечислившим дивиденды по результатам хозяйственной деятельности за год в областной бюджет в размере 52,49 тыс. рублей.

В число рентабельных предприятий, не выплачивающих дивиденды, вошли 000 "Транспортная фирма "Русь", ЗАО "Астраханьнефтепром", ОАО "Астраханский спиртзавод" с чистой годовой прибылью соответственно 2942 тыс. рублей, 730 тыс. рублей и 216 тыс. рублей.

Анализ финансово-хозяйственной деятельности, а также выявление причин невыплаты дивидендов затрудняются из-за отсутствия бухгалтерской отчетности, а также отчетов управляющих области в органах управления хозяйственными обществами. Несмотря на письма с напоминаниями в адрес управляющих, большинство игнорирует исполнение постановлений главы администрации Астраханской области от 26.04.2000 N 155, от 23.07.2002 N 343, что затрудняет оценку наиболее доходного объема пакета акций, закрепленных в областной собственности.

В одном акционерном обществе 100 процентов акций находятся в областной собственности.

Специальное право на участие Астраханской области в управлении акционерных обществ ("золотая акция") в настоящее время не реализуется.

Астраханская область управляет принадлежащими ей акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах и обществах через институт управляющих (представителей), назначаемых главой администрации Астраханской области.

Учитывая количество хозяйственных товариществ и обществ, в которых Астраханская область является участником (акционером), их значимость для экономики Астраханской области, отраслевую специфику указанных организаций и ряд иных факторов, нельзя признать эффективной систему управления посредством института таких управляющих по следующим причинам:

а) существующий порядок назначения государственных служащих управляющими не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности управляющих, которые могли бы существенно снизить риски Астраханской области;

б) участие в качестве управляющих в основном государственных служащих создает проблему, качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые Астраханская область назначает своими управляющими государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление. В то же время вознаграждение и возмещение затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниями могут быть поставлены в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации и производиться за счет прибыли организации. Практика привлечения доверительных управляющих и управляющих компаниями также в большей степени отвечает требованиям профессионального управления и обеспечения ответственности за его результаты;

в) поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных товариществах и обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность управляющих Астраханской области и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов. Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед управляющими и закрепления в договорах с управляющими программы мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их понимания государственных интересов, с другой, к отсутствию оснований для применения мер ответственности за неэффективность управления (указанные негативные последствия отчетливо проявляются в случае, когда управляющий в акционерном обществе, решающем стратегические задачи, прилагает усилия к увеличению дивидендов от деятельности общества);

г) отсутствуют четкая и единообразная система отбора, подготовки и оценки управляющих, разработки способов достижения цели государства, а также отчетность управляющих, контроль за ними, обоснованные подходы к определению их полномочий;

д) отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах и обществах, в которых участвует Астраханская область;

е) действующий порядок передачи акций, принадлежащих Астраханской области, в доверительное управление громоздок. Хотя он предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, но не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего;

ж) отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, участником (акционером) которых является Астраханская область, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Таким образом, не представляется возможным составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель Астраханской области не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния;

з) учредительные документы акционерных обществ не соответствуют достижению целей Астраханской области и защите ее интересов.

4.2. Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями, долями, находящимися в областной собственности, являются:

обеспечение выпуска продукции (товаров, работ, услуг), имеющей стратегическое значение для Астраханской области;

развитие производства, увеличение выпуска продукции и достижение хозяйственными обществами, акции, доли, паи которых находятся в областной собственности, высоких производственных показателей;

повышение конкурентоспособности продукции (услуг), производимой хозяйственными обществами, улучшение их финансового состояния и результатов хозяйственно-экономической деятельности;

повышение рыночной стоимости акций хозяйственных обществ;

привлечение инвестиций в хозяйственные общества;

увеличение доходов областного бюджета за счет дивидендов (прибыли), выплачиваемых по находящимся в областной собственности акциям, долям хозяйственных обществ;

сохранение рабочих мест в хозяйственных обществах;

оптимизация количества и структуры пакетов акций, долей, находящихся в областной собственности, сокращение расходов, связанных с управлением.

4.3. Механизм управления акциями (долями)

Эффективность управления акциями (долями) хозяйственных обществ определяется схемой взаимоотношений органов государственного управления с хозяйственными обществами и участия в процессе управления ими, стимулирующей деятельность последних в интересах Астраханской области.

Схема взаимоотношений органов государственного управления с хозяйственными обществами и участия в процессе управления ими определяется следующими направлениями повышения эффективности управления:

а) применительно к каждому случаю участия Астраханской области в хозяйственных обществах должна быть осознана и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих либо назначаемые из числа государственных служащих.

Утвержденные отраслевыми органами области и комитетом имущественных отношений администрации области предложения (программы деятельности представителя) должны стать неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющих.

Кроме того, необходимо нормативно определить:

пределы полномочий управляющих в зависимости от их категории и характера объекта управления, порядок взаимодействия представителей с отраслевыми органами и комитетом имущественных отношений администрации области при принятии управляющим решений, выходящих за пределы его полномочий;

обязательные требования к форме и содержанию предложений по способу достижения целей Астраханской области (программы деятельности управляющего), обязательные критерии оценки достижения результата управления в деятельности хозяйственных обществ.

Необходимо установить, что при обосновании невозможности достижения цели Астраханской области, выполнения программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия Астраханской области в хозяйственном обществе, о распоряжении акциями (долями, паями) иным образом, об изменении целей или программы деятельности управляющего.

Представляется необходимым составить перечень тех обществ, в которых цель Астраханской области не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности возможностей влияния.

Следует разработать систему обучения и повышения квалификации управляющих;

б) при управлении пакетами акций, находящихся в областной собственности, в целях осуществления функций, возложенных на органы государственной власти Астраханской области, необходимы:

координация работы отраслевых органов в процессе управления пакетами акций комитетом имущественных отношений администрации области;

установление порядка и проведение аттестации специалистов на право участия в управлении хозяйственными обществами;

назначение управляющих области в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, из числа профессионалов, в том числе из числа специалистов отраслевых органов, комитета имущественных отношений администрация области, фонда госимущества Астраханской области;

выдача комитетом имущественных отношений администрации области письменных указаний управляющим области для голосования в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности, по согласованию с отраслевыми органами;

направление в комитет имущественных отношений администрации области и отраслевые органы не менее 10 процентов средств от поступивших в областной бюджет дивидендов по акциям, находящимся в областной собственности, на цели финансирования расходов, связанных с управлением акциями;

приобретение акций организации для усиления государственного участия, если это необходимо для выполнения задач, стоящих перед Астраханской областью, и для этого есть достаточные ресурсы;

установление механизма сохранения пакета (доли участия) при осуществлении дополнительных эмиссии;

замена находящегося в областной собственности пакета акций на специальное право ("золотая акция");

пересмотр уставов хозяйственных обществ с позиций обеспечения интересов Астраханской области;

в) в целях увеличения неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение, не требующим значительных инвестиционных вложений:

приватизация пакетов акций в соответствии с уже определенными механизмами (аукцион, специализированный аукцион, коммерческий конкурс с инвестиционными и/или социальными условиями) с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;

в отношении обществ с ограниченной ответственностью и закрытых акционерных обществ - вывод из общества в порядке реализации преимущественного права их приобретения участниками с получением стоимости доли, определяемой в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности;

г) в целях привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и поддержки отечественных товаропроизводителей:

использование пакетов акций, находящихся в областной собственности, в качестве обеспечения инвестиций или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия области в уставном капитале;

приобретение акций Астраханской областью в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций при наличии обоснований с позиции эффективности, доходности подобного размещения имущества и социально-экономической целесообразности и их последующая продажа или передача в доверительное управление;

д) в целях оптимизации управленческих затрат:

сокращение количества находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовывать регулирующую и контрольную функции. Отчуждение акций (долей, паев) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая государством в деятельности хозяйственного общества, может быть достигнута иным, кроме участия, способом;

продажа мелких пакетов неликвидных акций с использованием механизма обратного выкупа акций акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с Федеральным законом "Об акционерных обществах";

продажа мелких пакетов неликвидных акций в случае невозможности их реализации на аукционе работникам этих акционерных обществ по номинальной стоимости;

е) осуществление институциональных преобразований в экономике:

В отношении организаций, имеющих значительную задолженность перед областным бюджетом, предполагается принимать решение о реорганизации или банкротстве по инициативе собственника с тем, чтобы капитализировать задолженность в ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации "чистых" эффективных компаний.

4.4. Контроль эффективности управления акциями (долями)

Реализация предложенных мероприятий должна привести к следующим результатам:

к увеличению доходов от управления находящимися в областной собственности пакетами акций;

к сокращению количества находящихся в областной собственности пакетов акций, в первую очередь из числа мелких и неликвидных;

к функционированию механизма учета и контроля организаций, в которых Астраханская область участвует, а также отчетности и контроля управляющих;

к наполнению и усилению практического значения реестра пакетов акций (долей) областной собственности.

II. Оптимизация объема и структуры областной собственности

5. Общая оценка текущего состояния областного имущества

На момент проведения инвентаризации (апрель - июль 2002 г.) в областной собственности числилось 2336 объектов недвижимого имущества, в том числе в хозяйственном ведении находилось 1270 зданий и сооружений, в оперативном управлении - 948, в пользовании и аренде юридических и физических лиц - 118. Балансовая стоимость этого имущества составляла 6753,6 млн. рублей. В процессе проведенного переучета областного недвижимого имущества выявлено 519 неучтенных объектов, отнесенных к областной собственности, балансовой стоимостью 483,1 млн. рублей.

С целью освобождения государственных организаций от несвойственных им функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения на территории Астраханской области проводится процесс передачи этих объектов в муниципальную собственность. Однако данный процесс протекает чрезвычайно медленно, так как органы муниципальной власти отказываются от исполнения установленного законом требования - принять в собственность объекты жилого фонда, до сих пор находящиеся на балансе государственных организаций. Основным обоснованием их отказа является требование предварительного финансирования дальнейшего содержания имущества, которое не имеет законодательной основы, а, следовательно, не может быть выполнено. В настоящее время сложилась позитивная судебная практика рассмотрения споров о понуждении исполнить обязательство - принять в муниципальную собственность объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, однако необходимо отказаться от решения вопроса в затяжных судебных процессах и упорядочить процесс передачи имущества надлежащему собственнику.

В настоящее время комитетом имущественных отношений администрации области ведется реестр областной государственной собственности. Ведение данного реестра позволяет вести учет имущества Астраханской области и осуществлять контроль за его использованием. Однако в процессе инвентаризации, проведенной комитетом имущественных отношений администрации области в нынешнем году, было выявлено большое количество объектов, относящихся к областной собственности, не учтенных в реестре. Это связано с тем, что порядок внесения имущественных объектов в реестр носит заявительный характер, а, следовательно, комитет имущественных отношений администрации области не вправе обязать пользователей неучтенного имущества обратиться с заявлением о внесении его в реестр. Таким образом, инвентаризация областного имущества является единственным способом выявления неучтенных объектов имущества, а также позволяет установить состав областной собственности.

Астраханская область участвует в уставных капиталах 28 хозяйственных обществ. В 15 из них доля Астраханской области превышает 25 процентов. В администрации области ведется работа по оптимизации фондового портфеля Астраханской области, освобождению его от пакетов акций, долей неэффективно работающих организаций.

Принимаются меры по усилению контроля за использованием недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, с целью выявления неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества.

6. Цели, задачи и принципы оптимизации объема и структуры областной собственности

Целью политики Астраханской области в сфере оптимизации объема и структуры областной собственности в соответствии с настоящей Концепцией является повышение эффективности использования имущественного и производственного потенциала Астраханской области для развития предпринимательской деятельности и повышения благосостояния населения.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

определение принципов и критериев, на основе которых будет приниматься решение о сохранении объектов в областной собственности;

вовлечение в гражданский оборот объектов, находящихся в областной собственности, оптимизация структуры областной собственности, включая структуру участия Астраханской области в хозяйственных обществах;

уменьшение бюджетных расходов на управление областным имуществом;

обеспечение контроля за выполнением инвестиционных и социальных условий собственниками приватизированного областного имущества;

учет фактора социальной направленности в процессе оптимизации объема и структуры областного имущества.

Оптимизация объема и структуры областного имущества основывается на следующих основных принципах:

1. Решения о целесообразности приватизации или передачи в муниципальную собственность областного имущества принимаются в порядке, установленном действующим законодательством, с учетом необходимости повышения эффективности использования данного имущества.

2. Определение способа приватизации, а также целесообразности передачи в муниципальную собственность каждого объекта, находящегося в областной собственности, осуществляется с учетом интересов Астраханской области с привлечением при необходимости оценщиков, аудиторов, финансовых консультантов.

7. Основные меры по реализации политики Астраханской области в сфере оптимизации объема и структуры областной собственности

Процесс оптимизации объема и структуры областной собственности должен базироваться на следующих принципах:

необходимость сохранения в областной собственности имущества, предназначенного для обеспечения функций органов государственной власти Астраханской области;

сохранение влияния органов государственной власти Астраханской области в отраслях, имеющих стратегическое значение для развития экономики Астраханской области;

увеличение поступлений в бюджет в результате проведения работы по оптимизации объема и структуры областной собственности в результате уменьшения бюджетных расходов на содержание имущества, увеличения налогооблагаемой базы.

В процессе оптимизации объема и структуры областной собственности в первую очередь необходимо учитывать возможность ее использования в соответствии с критериями социальной значимости и полезности. Следует признать недопустимой приватизацию имущества, находящегося в областной собственности, используемого для реализации важных функций в социальной сфере.

Основными мерами, призванными обеспечить достижение поставленной цели в процессе оптимизации объема и структуры областной собственности Астраханской области, должны стать:

дифференцированный подход к приватизации областного имущества в зависимости от его ликвидности;

приватизация имущества, находящегося в областной собственности, с оплатой в рассрочку в случаях и порядке, установленных действующим законодательством;

принятие решений о приватизации имущества, находящегося в областной собственности, или о передаче муниципальным образованиям данного имущества на основе тщательного анализа долгосрочных перспектив его использования;

учет мирового опыта предпродажной подготовки областной собственности с привлечением независимых консультантов, аудиторов, оценщиков;

сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов. Астраханской области при приватизации имущества или его передаче в муниципальную собственность.

Оптимизация объема и структуры областной собственности должна рассматриваться как структурный элемент единой политики по управлению областной собственностью, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения рынка Астраханской области товарами и услугами;

обязательный учет при проведении оптимизации объема и структуры областной собственности социальных последствий, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, на которых расположены данные предприятия, охраны окружающей среды и здоровья граждан.

8. Методы реализации политики Астраханской области в сфере оптимизации объема и структуры областной собственности

Методы реализации политики Астраханской области в сфере приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.

В отношении унитарных предприятий необходимо:

разработать и внедрить в практику государственного управления методику оценки эффективности деятельности предприятий Астраханской области;

определить оптимальное количество предприятий с учетом функций органов государственной власти Астраханской области, в необходимых случаях в установленном действующим законодательством порядке осуществить их преобразование в открытые акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

провести в порядке, установленном действующим законодательством, приватизацию или передачу в муниципальную собственность объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для нужд Астраханской области, преимущественно в целях создания новых производств. При приватизации признать предпочтительным продажу указанных объектов путем проведения коммерческого конкурса с инвестиционными условиями;

изучить возможность и целесообразность формирования в Астраханской области вертикально интегрированных промышленных структур, использующих областное имущество. При создании таких структур, исходить из требований антимонопольного законодательства.

При принятии решений в процессе приватизации областного имущества необходимо учитывать предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Астраханской области требования к процедуре, срокам и способам приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, возможность увеличения доходов областного бюджета в результате приватизации и перспективное развитие приватизируемого предприятия.

В отношении пакетов акций, находящихся в областной собственности, необходимо:

проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в областной собственности, маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них перед принятием решения об их продаже. Размеры пакетов акций, способы и сроки их приватизации должны определяться с учетом интересов потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии их интересам Астраханской области;

оказывать при приватизации низколиквидных пакетов акций предпочтение проведению коммерческого конкурса по продаже акций с инвестиционными и (или) социальными условиями в качестве способа приватизации. При этом целесообразно проведение предварительного независимого анализа инвестиционных условий.

В отношении недвижимости, находящейся в областной собственности, необходимо провести там, где это целесообразно, приватизацию излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества, в том числе закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями.

Для этого, необходимо классифицировать недвижимое имущество согласно целям его использования для выявления фактов его нецелевого использования и излишних объектов.

Государственный контроль в процессе реализации данной Концепции будет проводиться в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством Астраханской области.

III. Приватизация областного имущества

9. Основные цели, задачи и принципы приватизации на территории области и меры ее реализации

В результате преобразования государственных предприятий в акционерные общества в Астраханской области на 1 января 2002 года общее число приватизированных предприятий составило 172. В частности, в агропромышленном комплексе приватизировано 27 процентов предприятий, в строительстве - 12 процентов, в торговле и бытовом обслуживании - 35 процентов, в других отраслях - 26 процентов.

В связи с завершением этапа массовой приватизации изменяются государственные приоритеты в области приватизации и в соответствии с этим определяются новые задачи, это предполагает переход от приватизации как бюджетообразующего фактора к идеологии поддержки и развития производства.

Основной целью приватизации на новом этапе является создание слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятия, расширение производства, создание новых рабочих мест, продвижение продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках. Необходимо обеспечить привлекательность приватизации как инструмента привлечения инвестиций, препятствующего банкротству и, ликвидации экономически и социально значимых предприятий, а также предприятий, обладающих уникальными технологиями.

Важнейшими принципами политики Астраханской области в сфере приватизации должны стать:

- принятие приватизационных решений на основе анализа планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, предоставляющих Астраханской области право принятия своевременных мер воздействия на недобросовестных инвесторов;

- комплексный мониторинг и постприватизационная поддержка предприятий;

- приватизация низколиквидных предприятий по невысокой цене при условии принятия потенциальным собственником инвестиционных и социальных обязательств;

- приватизация предприятий как единого имущественного комплекса, включающего земельный участок, при наличии экономической целесообразности.

Несмотря на то, что на территории области большая часть государственного имущества в результате массовой приватизации была разгосударствлена, цели, ради которых это делалось, не были достигнуты, и вопрос о приватизации государственной собственности остается в повестке дня.

Это связано с необходимостью снижения расходов областного бюджета на функционирование предприятий областной собственности и народнохозяйственного комплекса области в целом, вовлечения в гражданский оборот максимального числа объектов государственной собственности, привлечения инвестиций в экономику за счет инвесторов, готовых взять на себя обязательства по реализации на долгосрочной основе инвестиционных и социальных программ, расширению производства, созданию новых рабочих мест.

Приватизация выступает в качестве средства изменения формы собственности и формирования эффективного хозяйствующего субъекта.

Указанная задача решается путем реорганизации предприятия, формирования объекта приватизации и изъятия "излишнего" имущества, управления материальными и нематериальными активами - долями (пакетами акций).

Принятие решений о приватизации предприятий производится по индивидуальным схемам, предусматривающим перевод предприятий из "режима выживания" в "режим развития" путем:

а) изменения формы собственности и организационно-правовой формы предприятий;

б) отчуждения областью имущественных объектов;

в) реорганизации имущественных комплексов предприятий и модернизации производств;

г) проведения предпродажной подготовки объектов приватизации;

д) долгосрочного инвестирования предприятий;

е) определения формы продажи пакетов акций.

Решение о приватизации включает в себя анализ финансово-экономического и фактического состояния объекта приватизации, четкое видение судьбы конкретного предприятия, его места в хозяйственной жизни с учетом стратегии развития Астраханской области.

В цепях эффективного управления областной собственностью необходимо определить приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, являющегося областной собственностью, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения областного имущества в собственность физических и юридических лиц.

В целях реализации Федерального закона РФ "О приватизации государственного и муниципального имущества" на территории Астраханской области планируется разработка программы приватизации областного имущества, которая должна содержать прогноз проведения приватизации областного имущества в соответствующих отраслях экономики Астраханской области, увеличения инвестиций в экономику вследствие приватизации государственного имущества, порядок выбора способов приватизации областного имущества и принятия решений о его приватизации, а также порядок принятия решений об использовании в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на участие государства в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"), порядок оценки стоимости приватизируемого областного имущества, порядок и нормативы распределения денежных средств, полученных в результате приватизации администрации области ежегодно, не позднее 1 мая, необходимо представлять в Государственную Думу Астраханской области отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации областного имущества за прошедший год и проект программы приватизации на очередной год.

Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации областного имущества за прошедший год должен содержать перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов областных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного областного имущества Астраханской области с указанием способа, срока и цены сделки приватизации.

Принятие решений о приватизации предприятий должно основываться на тщательном анализе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных бизнес-планов развития предприятий, предпочтительности привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществить реальные инвестиции, заключении приватизационных договоров, которые детально регламентируют взятые инвестором обязательства.

Приватизация должна рассматриваться не как единичный акт, связанный с единовременным пополнением бюджета, а как инструмент политики Астраханской области, направленной на получение в перспективе отдачи в форме стабилизации и расширения налогооблагаемой базы, создание дополнительных рабочих мест, наполнение рынка товарами и услугами. Одним из важных элементов при принятии решений о приватизации должен стать учет социальных последствий приватизации.

С целью сведения до минимума риска в отношении приватизируемого имущества должен быть обеспечен эффективный контроль со стороны Астраханской области на всех этапах приватизационного процесса - подготовки областного имущества к приватизации, непосредственного проведения процедуры приватизации и выполнения новым собственником взятых на себя обязательств.

В случае невыполнения покупателем указанных условий конкурса, а также ненадлежащего их выполнения, в том числе нарушения установленных сроков выполнения таких условий и объемов их выполнения, объект приватизации, приобретенный покупателем, подлежит безвозмездному возвращению в областную собственность, а продавцы имущества обязаны в судебном порядке предъявить иски или возбудить дела о расторжении таких сделок приватизации, возмещении причиненных убытков и применении иных последствий в соответствии с законодательством и договорами купли-продажи.

Контроль за ходом приватизации должен охватывать весь процесс, начиная от обоснованности выбора тех или иных объектов в качестве объектов приватизации, тщательного анализа претендентов на право участия в аукционах и конкурсах по продаже областного имущества, бизнес-планов по выполнению инвестиционных или социальных обязательств, принимаемых новыми собственниками в отношении объектов, подлежащих приватизации, и заканчивая контролем за своевременным и полным исполнением новыми собственниками взятых на себя обязательств и применением процедур, сводящих к минимуму риск неисполнения таких обязательств от штрафных санкций до возвращения имущества в областную собственность.

Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели в области приватизации, должны стать дифференцированный подход к предприятиям в зависимости от их ликвидности. Высоколиквидные предприятия должны приватизироваться исходя из необходимости соблюдения баланса привлечения инвестиций на развитие предприятий и привлечения максимально возможных поступлений доходов в бюджет Астраханской области от их продажи. Приватизация низколиквидных предприятий должна осуществляться в основном исходя из необходимости привлечения эффективных собственников, которые могут подтвердить свою готовность и умение осуществить реальные инвестиции, принять на себя обязательства по выполнению в полном объеме инвестиционных и социальных условий по развитию предприятия, сохранению или созданию дополнительных рабочих мест, решению экологических и других задач.

Принятие решений о приватизации предприятий должно основываться на тщательном анализе представленных потенциальным инвестором долгосрочных планов развития предприятий и заключения договоров, детально регламентирующих взятые на себя покупателем обязательства. При этом ориентация на интересы инвесторов должна основываться на непротиворечии этих интересов интересам Астраханской области.

Способ приватизации каждого объекта должен выбираться исходя из необходимости достижения сформулированных выше целей.

10. Методы и формы постприватизационной поддержки предприятий разных отраслей и форм собственности

Оказание государственной постприватизационной поддержки на региональном (областном) уровне связано с определением обязательного набора требований, которые должно выполнить приватизированное предприятие, претендующее на ту или иную форму господдержки. Такими требованиями должны быть:

а) выполнение предприятием в ходе приватизации и в постприватизационный период всех условий, утвержденных ему в плане приватизации (сохранение установленного количества рабочих мест, выполнение в полном объеме и в срок условий инвестиционного конкурса, сохранение профиля предприятия, заданного в плане и др.);

б) наличие разработанных и утвержденных собранием акционеров плана и бюджета реструктуризации;

в) использование приватизированными предприятиями всех средств господдержки на возвратной основе и исключительно на покрытие расходов, утвержденных в плане и бюджете реструктуризации.

В целях организационного обеспечения планируемых Астраханской областью экономических преобразований, а также разработки и осуществления собственных областных программных мероприятий по оказанию поддержки приватизированным предприятиям, находящимся в сложном экономическом положении, предлагается создать в комитете имущественных отношений администрации области специальное подразделение по разработке и реализации областной программы постприватизационной поддержки предприятий.

Деятельность большинства приватизированных предприятий отягощена наличием крупных долгов. Попытки Астраханской области принудительно взыскать долговые обязательства путем безакцептных списаний задолженности по налогам, применения к должникам процедур банкротства успеха не приносят, поскольку взыскание обращается на имущество должников, а спрос на это имущество, как правило, или полностью отсутствует или является крайне низким.

Выход из создавшегося положения может быть найден В данной ситуации приемлем ранее рассмотренный механизм капитализации и конвертации кредиторской задолженности. Предложенный механизм' реструктуризации кредиторской задолженности предприятий позволяет конвертировать одну часть этой задолженности в доли Астраханской области в акционерных обществах, а другую - перезачесть на соответствующие суммы дебиторской задолженности.

Принципиальное отличие этой модели от отсрочки или рассрочки погашения задолженности - ее конвертация (капитализация) в областную собственность с одновременным списанием соответствующих сумм кредиторской задолженности.

Предлагаемый механизм реструктуризации, а точнее, конвертации долгов распространяется на задолженность перед федеральным, региональным и местными бюджетами, а также перед предприятиями теплоэнергоснабжения, которые самым непосредственным образом связаны с областной и местными администрациями. Этим же механизмом могут воспользоваться и другие кредиторы, для которых можно осуществить эмиссию долговых ценных бумаг или привилегированных акций.

Реальное внедрение данного механизма должно быть результатом согласованного взаимодействия администрации области и муниципалитетов, в которых расположены предприятия-должники.

Предприятия, приватизированные в 1992 - 1994 годах, как правило, не обладали источниками необходимых инвестиций В условиях дефицита областного бюджета для них нереально выделение целевого бюджетного финансирования на инвестиционные цели. Поэтому необходим другой путь государственной инвестиционной поддержки - использование части средств от продажи областного имущества и выпуска областных заемных ценных бумаг для сбора средств на реструктуризацию и финансовое оздоровление приватизируемых предприятий под залог пакетов акций или имущественных комплексов, принадлежащих Астраханской области. Основные принципы сочетания бюджетно-фискальной и инвестиционно-реструктуризационной приватизации изложены выше.

Обеспечение успеха модернизации предприятий достигается реализацией на практике эффективных схем лизинга с полным обеспечением. Основной проблемой, препятствующей широкому развитию лизинга, является недоверие лизинговых компаний к способности лизингополучателя своевременно и полно рассчитываться по лизинговым платежам. Роль областной администрации в этой сфере, прежде всего, сводится к предоставлению гарантий по возврату лизинговых кредитов, поддержке лизингодателей путем освобождения от ряда налогов, зачисляемых в областной бюджет. Очевидно, что для каждой лизинговой сделки должны разрабатываться собственная схема и график лизинговых платежей, определяющие взаимоотношения сторон.

Сегодня в области лизинга на первый план выходит интеграция крупных и мелких товаропроизводителей, что объективно обусловлено самим ходом российских экономических реформ. На сегодняшний день подавляющая масса мелких производителей (в первую очередь агропромышленного комплекса) не располагает адекватной материальной базой и не имеет финансовых средств для закупки необходимой техники.

Оптимальной формой разрешения обозначенной выше проблемы является лизинг (в первую очередь финансовый), который с учетом специфических российских условий призван помочь, к примеру, мелким и средним товаропроизводителям. В этом контексте представляется необходимым:

- учреждение под патронажем и при участии администрации области лизинговых компаний, специализирующихся на обслуживании малого предпринимательства, и дальнейшее развитие сети таких компаний при содействии областных органов;

- организация областного методического информационно выставочного лизингового центра со специальным отделом по формированию и ведению базы данных о спросе и предложении на машины и оборудование для малого предпринимательства;

- участие в создании и деятельности межрегиональных лизинговых центров для малого предпринимательства.

Заключение

Значение настоящей Концепции не сводится лишь к упорядочению осуществления Астраханской областью полномочий собственника областного имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов области в государственном секторе экономики.

Последовательная, планомерная и системная реализация настоящей Концепции является реальной предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в области и осуществления важнейшей функции - развивающей и стимулирующей - в отношении экономики Астраханской области.

Необходимо отдельно, в рамках системы управления областным имуществом, рассмотреть вопрос банкротства предприятий.

Выплата предприятием всего объема задолженности может означать исчезновение бизнеса как такового, а также повлечь нежелательное сокращение областного имущества. На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на фискальную составляющую этих процедур, т.е. на скорейшее взыскание задолженности, не дает реальных результатов. В то же время грамотное применение процедур банкротства позволяет осуществлять структурные изменения обанкротившегося предприятия, что приводите будущем к стабильному начислению налогов, к нормальному функционированию производства, увеличению числа рабочих мест, привлечению инвестиций.

Именно при реализации процедур банкротства происходит высвобождение объектов социальной сферы, вовлечение в оборот объектов недвижимости с одновременным сохранением работающих комплексов, производящих продукцию, имеющую реальный спрос. Исходя из этого банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства, создания новых структурных элементов производства.

Таким образом, участие Астраханской области как кредитора в процедурах банкротства должно быть ориентировано на следующее:

на осуществление реструктуризации предприятий;

на долгосрочные перспективы не в ущерб фискальным краткосрочным интересам;

на привлечение эффективных собственников.

Создавая детальные правовые и организационные механизмы реализации настоящей Концепции, необходимо ориентироваться на перспективные социально-экономические интересы Астраханской области, которым должны служить результаты процесса превращения Астраханской области в эффективного собственника.

Концепция призвана объявить приоритеты в области управления городской собственностью, пути совершенствования нормативной базы и на этой основе гарантировать всем участникам экономических отношений равные условия для коммерческой деятельности.

Приложение 2
к постановлению главы
администрации области
от 30 августа 2002 г. N 435а

План
подготовки нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию Концепции управления государственным имуществом, оптимизации его структуры и объема и приватизации в Астраханской области

N п/п	Наименование проекта нормативного правового акта	Ответственные исполнители	Сроки исполнения
1	2	3	4
1.	Закон "Об управлении государственным имуществом Астраханской области"	Комитет имущественных отношений администрации области	2002 г.
2.	Закон Астраханской области "О порядке создания, реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных предприятий и учреждений"	Отраслевые подразделения администрации области Комитет имущественных отношений администрации области	2003 г.
3.	Программа приватизации областного государственного имущества	Комитет имущественных отношений администрации области	2003 - 2004 гг.
4.	Постановление главы администрации области "Об утверждении Положения о фонде государственного имущества Астраханской области"	Комитет имущественных отношений администрации области Фонд государственного имущества Астраханской области	2003 г.
5.	Постановление главы администрации области "О порядке проведения инвентаризации областного государственного имущества"	Комитет имущественных отношений администрации области	2003 г.
6.	Постановление главы администрации области "О мониторинге финансового состояния областных государственных унитарных предприятий"	Комитет экономического развития и торговли администрации области Финансовое управление администрации области	2003 г.
7.	Постановление главы администрации области "О принципах определения и порядке исчисления части прибыли областных государственных унитарных предприятий, подлежащей перечислению в бюджет области"	Комитет экономического развития и торговли администрации области Финансовое управление администрации области Комитет имущественных отношений администрации области	2002 г.
8.	Постановление главы администрации области "Об утверждении методики и нормативов формирования единого объекта недвижимости как объекта управления"	Комитет имущественных отношений администрации области	2003 г.
9.	Постановление главы администрации области "О порядке капитализации долгов организаций-должников перед областным бюджетом"	Комитет экономического развития и торговли администрации области Комитет имущественных отношений администрации области Финансовое управление администрации области	2003 - 2004 гг.