Постановление Правительства Астраханской области от 6 июля 2007 г. N 273-П "О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов"

Постановление Правительства Астраханской области
от 6 июля 2007 г. N 273-П
"О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов"

Во исполнение подпункта 3.5.4 пункта 3.5. раздела 3 плана мероприятий по проведению административной реформы в Астраханской области в 2006-2008 годах, утвержденного постановлением Губернатора Астраханской области от 10.02.2006 N 54 "О проведении административной реформы в Астраханской области в 2006-2008 годах", Правительство Астраханской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов.

2. Агентству по печати и информационным коммуникациям Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

3. Постановление вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор Астраханской области

А.А. Жилкин

Методика
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Астраханской области и проектов нормативных правовых актов
(утв. постановлением Правительства Астраханской области от 6 июля 2007 г. N 273-П)

1. Вводные положения

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов (далее - нормативный правовой акт) разработана на основе методики антикоррупционной экспертизы законодательства Российской Федерации и представляет собой инструмент анализа текста нормативного правового акта на предмет наличия коррупциогенных норм права и устранения заложенной в них возможности способствовать коррупционным проявлениям.

Антикоррупционной экспертизе подвергаются нормативные правовые акты, регламентирующие исполнение государственных функций и регулирующие полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами.

Субъектом осуществления полномочий (далее - субъект) также могут являться государственный гражданский служащий и должностное лицо.

Государственным гражданским служащим в соответствии с настоящим документом признается лицо, занимающее должность государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий исполнительных органов государственной власти Астраханской области (далее - исполнительные органы) и лиц, замещающих государственные должности Астраханской области.

Должностным лицом в соответствии со статьей 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьей 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в настоящем документе признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти (то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него) либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в исполнительных органах.

2. Значение терминов, используемых в методике

     Коррупция        - злоупотребление   государственными   гражданскими

                      служащими, должностными  лицами  своими  служебными

                      полномочиями в личных корыстных целях.

     Коррупциоген-    -  особенности   нормативных    правовых    формул,

     ные факторы      способствующие коррупционным проявлениям.

     Норма права      - общеобязательное  правило социального  поведения,

                      установленное  или  санкционированное государством,

                      выраженное   публично   в   формально  определенных

                      предписаниях, охраняемое государством.

     Коррупционный    -    реальная        возможность      использования

     потенциал        соответствующих особенностей  нормативных  правовых

                      формул  в  коррупционных  целях.

     Коррупциоген-    -   норма    права,     обладающая    коррупционным

     ная      норма   потенциалом.

     права

     Коллизия нормы   -  несогласованность  (противоречие  или  различие)

     права            правовых    предписаний,    направленных         на

                      регулирование  одних   и   тех   же   либо  сходных

                      общественных отношений.

     Отсылочная       - норма права, называющая  в  общей форме  правила,

     норма            которые   необходимо   исполнять,   а    конкретное

                      содержание этих правил дается в  других нормативных

                      правовых актах.

     Дискреционные    -  полномочия,  которые   должностное    лицо может

     полномочия       осуществлять     по     собственному    усмотрению.

                      Персональная неконкретность нормы  права определяет

                      необходимость существования  "люфта",  усмотрения в

                      его  поведении,   без   которого    применить норму

                      невозможно.

     Процессуальные   -   определяют   в    каком    порядке   необходимо

     нормы права      реализовывать материальные нормы права.

     Материальные     - устанавливают, что нужно делать для осуществления

     нормы права      нормы права.

     Диспозиция       -  часть  правовой  нормы,  содержащая определенные

     правовой нормы   предписания, запреты.

     Ошибка в праве   -   нормотворческий  орган ошибочно полагает какие-

                      либо   отношения   не   подлежащими    юридическому

                      воздействию; ошибочно  полагает  возможным обойтись

                      конкретизацией  права   в   ходе   его  применения;

                      ошибочно  передает решение  вопроса  на  усмотрение

                      правоприменителя;   решает   вопрос  не   так,  как

                      следовало бы решить в установленной норме.

     Пробел в праве   - отсутствие норм в отношении  фактов  и социальных

                      связей,    находящихся     в    сфере     правового

                      регулирования.

     Юридический      - понятие, объединяющее ошибку в праве  и  пробел в

     дефект           праве.

     Этатизм          -  теории  и  взгляды,   отводящие    решающую роль

                      государству в регулировании общественных процессов.

3. Основное содержание методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов:

3.1. Определяет основные коррупциогенные факторы.

3.2. Содержит инструменты, которые помогают обнаружить коррупциогенные факторы в текстах нормативных правовых актов.

3.3. Разбивает процесс анализа на отдельные стадии и предлагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права.

3.4. Содержит формы анализа и заключения, подготавливаемого по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

4. Коррупциогенные факторы

Коррупциогенные факторы условно разделены на три группы, объединяющие различные аспекты проводимого анализа. Эти группы позволяют оценить соблюдение в нормативных правовых актах правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий государственных гражданских служащих и должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой применения нормативного правового регулирования в анализируемой сфере.

4.1. Широта дискреционных полномочий.

4.1.1. Определение компетенции по формуле "вправе".

4.1.2. Отсутствие административных процедур.

4.1.3. Осутствие конкурсных (аукционных процедур).

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому исполнительные органы обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Нормы права, наделяющие чиновников необоснованными дискреционными полномочиями, составляют основную массу коррупциогенных норм права.

4.2. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, как материальные, требующие от субъекта права больших затрат, так и процессуальные, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил (чрезмерные ограничения). Чем больше правовое ограничение, которое накладывает правовая норма на юридическое (физическое) лицо, тем более она коррупциогенна.

Причинами коррупциогенности данных факторов являются:

- "этатистская" идеология нормативного правового акта;

- ошибка в праве, которая наделяет чиновника коррупциогенными дискреционными полномочиями;

- пробел в праве;

- коллизии норм права.

4.3. Отсылочные нормы права.

Часто диспозиция правовой нормы формулируется как отсылочная.

Причиной коррупциогенности отсылочных норм является определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной отрезок можно назвать периодом широких дискреционных полномочий, полученных на совершенно законных основаниях. Эксперту необходимо оценить характер отсылок к федеральным законам, законодательству субъекта Российской Федерации, подзаконному регулированию.

5. Инструмент обнаружения коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов
нормативных правовых актов

Для обнаружения коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов эксперту следует:

5.1. Выписать все полномочия субъекта, которые касаются юридических (физических) лиц.

5.2. Определить, какие полномочия диктуют субъекту единственный вариант, а какие предоставляют возможность выбора разных вариантов поведения.

5.3. Для тех полномочий, которые предоставляют возможность выбора разных вариантов поведения, определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного варианта.

5.4. Выявить причину коррупциогенности дискреционных полномочий.

5.5. О полномочиях, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, заполнить оценочный лист 1 (форма - в приложении N 1 к методике).

5.6. Заполнить таблицу 1 (приложение N 2) форм преследования собственного интереса, то есть тех конкретных действий, к которым можно прибегать для извлечения собственной выгоды (далее - формы преследования собственного интереса), используя широту дискреционных полномочий.

5.7. Выписать все полномочия субъекта, которые касаются юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них некоторых ограничений, (контрольные процедуры, требование представить информацию, и т.п.).

5.8. Проделать процедуру, указанную в пункте 5.7, в отношении нескольких нормативных правовых актов со сходной сферой действия.

5.9. Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативных правовых актах и выявить нормы права, накладывающие чрезмерные ограничения.

5.10. Выявить причину коррупциогенности нормы права.

5.11. Заполнить оценочный лист 2 (приложение N 3) по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений.

5.12. Заполнить таблицу 2 (приложение N 4) форм преследования собственного интереса, используя чрезмерные ограничения, наложенные на гражданских и юридических лиц.

5.13. Выписать все отсылочные нормы.

5.14. Заполнить оценочный лист 3 (приложение N 5).

5.15. Заполнить таблицу 3 (приложение N 6) форм преследования собственного интереса, используя отсылочные нормы.

5.16. Для выявления коллизий проанализировать нормативные правовые акты, регулирующие смежные отношения или наиболее общие вопросы.

6. Этапы антикоррупционной экспертизы

6.1. Подготовительная стадия

Шаг N 1. Сбор информации.

Провести мониторинг:

- нормативных правовых актов, принятых в предыдущем году;

- СМИ и научных публикаций о коррупционных ситуациях;

- решений Конституционного Суда Российской Федерации;

- СМИ о законопроектах, подготавливаемых ведомствами или находящихся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Шаг N 2. Анализ информации.

Выбрать нормативные правовые акты, которые регламентируют исполнение государственных функций и регулируют полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области во взаимоотношениях с гражданами и негосударственными юридическими лицами.

На основе анализа сообщений СМИ, публикаций в научных изданиях о коррупционных ситуациях составить список:

- возможных форм преследования должностными лицами и государственными гражданскими служащими корыстного интереса (что именно они делают для того, чтобы извлечь дополнительный доход);

- коррупционных стратегий поведения.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации могут послужить важным источником информации о коррупциогенных нормах права, так как антиконституционность и коррупциогенность взаимосвязаны друг с другом.

Публикации в СМИ, которые посвящены рассматриваемым в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроектам, а также вновь принимаемым нормативным актам, содержат анализ указанных нормативных актов, описание их недостатков, в том числе и их коррупциогенности.

6.2. Стадия проведения антикоррупционной экспертизы

Задачи эксперта:

6.2.1. Опираясь на знание практики и реально применяемых коррупционных схем, используя инструмент обнаружения коррупциогенных факторов, выявить в тексте нормативного правового акта коррупциогенные нормы права и разработать рекомендации по устранению коррупционного потенциала.

6.2.2. Подготовить заключение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, которое должно содержать две части: описательную и табличную.

В описательной части необходимо указать:

- наименование нормативного правового акта;

- наименование иных нормативных правовых актов, которые использовались для выявления коррупциогенных норм права, а в табличной:

- заполнить сводную таблицу наличия коррупциогенных норм права в нормативном правовом акте (приложение N 7);

- заполнить таблицу предложений по устранению коррупциогенного потенциала (приложение N 8).