Постановление Правительства Астраханской области от 30 декабря 2010 г. N 608-П "О концепции отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2011 - 2016 годы"

В соответствии с Федеральным законом от 24.11.96 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Законом Астраханской области от 03.07.2009 N 53/2009-ОЗ "О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области", а также в целях реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденной приказом Федерального агентства по туризму от 06.05.2008 N 51, и создания условий для формирования в Астраханской области конкурентоспособного туристского кластера Правительство Астраханской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую концепцию отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2011 - 2016 годы".

2. Определить государственным заказчиком отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2011 - 2016 годы" министерство спорта и туризма Астраханской области.

3. Министерству спорта и туризма Астраханской области (Дементьев О.В.) разработать отраслевую целевую программу "Развитие туризма в Астраханской области на 2011 - 2016 годы" и внести ее на утверждение Правительства Астраханской области в установленном порядке.

ГАРАНТ:

Пункт 4 настоящего постановления вступает в силу с 1 января 2011 года

4. Признать утратившим силу постановление Правительства Астраханской области от 01.03.2007 N 80-П "О концепции отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2008 - 2010 годы".

5. Агентству связи и массовых коммуникаций Астраханской области (Зайцева М.А.) опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.

6. Постановление вступает в силу со дня его подписания, за исключением пункта 4 постановления, который вступает в силу с 01.01.2011.

И.о. Губернатора Астраханской области

К.А. Маркелов

Концепция
отраслевой целевой программы
"Развитие туризма в Астраханской области на 2011-2016 годы"
(утв. постановлением Правительства Астраханской области от 30 декабря 2010 г. N 608-П)

1. Введение

Туризм - одна из важнейших составляющих современной мировой экономики. Прямые доходы от туризма в мире составляют 3,2% в ВВП, в России - 2,5%, с учетом мультипликативного эффекта - 9,4% в мире и 6,3% в ВВП Российской Федерации.

Туристическая отрасль является на сегодняшний день одной из самых перспективных с точки зрения вложения капитала и развития территории. Она позволяет на базе исторического наследия и рекреационного потенциала создавать привлекательные инвестиционные проекты, реализация которых дает мультипликативный экономический эффект: развитие различных сфер экономической деятельности и увеличение их доходности, увеличение налоговых поступлений, привлечение внутренних и иностранных инвестиций, создание новых рабочих мест, укрепление и создание инфраструктуры, наконец, рост экономической привлекательности самой территории.

Объективно оценивая ситуацию, необходимо отметить, что рынок туристических услуг в Астраханской области значительно отстает в своем развитии от мировых стандартов.

Вместе с тем в последние годы в России произошло серьезное переосмысление роли туризма в формировании экономики регионов и страны в целом. Туризм стал восприниматься как отрасль, способная стать основой развития территорий. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.07.2010 N 1230-р утверждена Концепция федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)".

Благодаря уникальной природе, богатейшему культурному наследию и стратегически выгодному геополитическому положению на Каспии Астраханская область обладает потенциалом для развития конкурентоспособной туристской индустрии, основанной на внутреннем и въездном туризме.

Повышение конкурентоспособности астраханского туристского рынка достигается путем эффективного использования природных, культурно-исторических ресурсов, развития туристско-рекреационных комплексов и региональной инфраструктуры с привлечением профессиональных кадров и высококвалифицированных специалистов.

В целях грамотного рационального использования имеющегося туристического потенциала для обеспечения конкурентоспособности Астраханской области необходима разработка и принятие отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2011-2016 годы" (далее - программа).

2. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения
программными методами

Развитие туристического кластера является основополагающим направлением реализации Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года.

Все страны каспийского региона начинают рассматривать туризм в качестве значимой отрасли экономики. Все страны Каспия инвестируют в туризм, реализуя масштабные проекты. Характерная особенность туристических проектов Астраханской области - ориентация на различные направления туризма. Учитывая эту специфику развития туристской отрасли в регионе, страны Прикаспийского региона не являются друг для друга прямыми конкурентами. Это имеет ряд положительных моментов (в том числе возможность нишевой специализации в регионе), однако снижает возможность сотрудничества и создание единого бренда региона (что становится важным в условиях глобализации).

450-летний юбилей города Астрахани послужил мощнейшим стимулом для развития инфраструктуры, в том числе и туристической, однако произошедшие позитивные изменения преимущественно коснулись города Астрахани. Уровень развития инфраструктуры за пределами городской черты по-прежнему находится на невысоком уровне.

На территории муниципальных образований Астраханской области, перспективных для привлечения туристов, целесообразно формирование культурно-туристских зон, включающих не только памятники архитектуры, истории и культуры, но и объекты, предоставляющие туристам полный комплекс услуг проживания, питания, развлечений, информационного обслуживания и др.

Таким образом, вопросы создания туристской инфраструктуры должны рассматриваться в разрезе развития отдельных муниципальных образований Астраханской области, в том числе и города Астрахани.

Реализация проектов в данной сфере планируется с привлечением долевого федерального финансирования в рамках федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)".

Задача формирования образа Астраханской области как уникального туристского центра на юге России должна стать одной из приоритетных задач, решить которую можно, создав специализированную маркетинговую структуру - туристский информационный центр.

Крайне важно создать центр в форме автономного учреждения Астраханской области, а не коммерческой структуры, так как это позволит наиболее эффективно решать задачу по комплексному продвижению турпотенциала региона и избежать при этом лоббирования узких интересов коммерческих структур.

В сфере управления развитием туризма в Астраханской области в настоящий момент существует ряд серьезных проблем.

Туристическим компаниям в процессе своей деятельности приходится взаимодействовать с различными ведомствами и организациями, не имеющими единых подходов и требований, что создает дополнительные административные барьеры и является предпосылкой для существования теневого сектора.

Отсутствует единая политика в сфере развития туризма в муниципальных образованиях Астраханской области, что приводит к несогласованности действий исполнительных органов государственной власти Астраханской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области.

Необходимо уделять пристальное внимание вопросам профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, ответственных за вопросы туризма.

Туристские базы расположены на большой территории, зачастую труднодоступной для представителей контролирующих органов. Это дает возможность скрывать доходы и уклоняться от уплаты налогов в полном объеме. Из-за отсутствия механизма, позволяющего полностью учесть и проверить прибыль турфирм Астраханской области, отчетные данные, полученные от них, не соответствуют действительному числу обслуженных туристов.

Отсутствие объективной статистической информации препятствует выработке эффективной государственной политики в сфере туризма и принятию адекватных управленческих решений.

Таким образом, возникает необходимость разрешения в рамках данной программы вопросов организации эффективной системы сбора и анализа информации о состоянии рынка туристических услуг.

Сравнительный анализ туристских продуктов регионов Южного федерального округа, проведенный Центром стратегических разработок "Северо-Запад" показал, что туризм в Астраханской области имеет узкую рыболовно-охотничью направленность, которая уже является сформированной в качестве бренда и занимает 25-30% российского рынка.

Современные тенденции развития туризма, а также риски, связанные с истощением ресурсов, вынуждают изменить политику в сторону диверсификации туристского продукта.

Отдельную проблему представляет самодеятельный туризм. На территории Астраханской области, особенно в Волго-Ахтубинской пойме, ежегодно отдыхают по разным оценкам от 200 до 500 тысяч самодеятельных туристов, которые используют природные ресурсы Астраханской области. Средства, в том числе на восстановление природных ресурсов, от указанной категории туристов в бюджет Астраханской области не поступают. Основой для оптимизации данного вида туризма должна стать система муниципальных предприятий, обеспечивающих цивилизованный отдых неорганизованных туристов и привлечение дополнительных средств в местные бюджеты.

Наличие на территории Астраханской области уникальных природных и исторических объектов создает предпосылки для развития таких видов туризма, как экологический и культурно-познавательный. При соответствующих вложениях в развитие инфраструктуры и информационной поддержке можно с уверенностью говорить об увеличении доли данных видов туризма в структуре туристических услуг региона.

Целебные свойства воды, рапы и грязей озер Баскунчак, Мраморное, Лечебное и др., источники минеральных и радоновых вод, существующие на территории области традиции кумысолечения наряду с сухим и жарким климатом своими суммарными бальнеологическим эффектом создают условия для развития лечебно-оздоровительного туризма. Успешно действующие в регионе санатории "Тинаки" и "Бассоль" подтверждают перспективность такого направления, как лечебно-оздоровительный туризм.

Астраханская область обладает огромным потенциалом в сфере паломнического туризма. На территории Астраханской области расположены храмы и культовые сооружения многих вероисповеданий.

В последние годы наметилась положительная тенденция в возрождении круизов. Растет число рейсов пассажирских теплоходов, прибывающих в город Астрахань. Организация современных "зеленых" стоянок и марин для комплексного обслуживания круизных туристов не только в городе Астрахани, но и на всем пути следования теплоходов и яхт по Астраханской области может послужить дополнительным источником развития территории. Сами по себе речные и морские перевозки относительно дешевы при высокой комфортности, а круизные теплоходы и яхты, являясь своего рода передвижными гостиницами, позволяют в несколько раз увеличивать туристские потоки в Астраханскую область без дополнительного капитального строительства.

Отдельным аспектом маркетинга туризма области является организация массовых мероприятий, создающих поводы для освещения в средствах массовой информации рекреационных возможностей области. Проводимые в регионе такие мероприятия, как рыбацкий фестиваль "Вобла", фестивали исторической реконструкции "Половецкие степи", "Итильский берег", празднование Дня археолога, Дня города Астрахани, ралли-рейд "Хазарские степи", подтверждают перспективность событийного туризма.

Развитие данного вида туризма базируется на разработке и предоставлении уникального зрелища, продукта (масштабные фестивали, карнавалы, национальные праздники и т.д.), которым можно привлечь внимание гостей. Важно, чтобы они заинтересовывали туриста как крупные события, которые можно посетить только в этом регионе.

Дальнейшее развитие этого направления предполагает поддержку уже существующих мероприятий, а также разработку новых.

Отсутствие готовых инвестиционных предложений и площадок для новых видов туризма не позволяет осуществлять активный поиск инвесторов. Инвестиции в туризм осуществляются без какого-либо регулирования со стороны государства. Инвестор приходит на рынок самостоятельно, не учитывая интересы региона.

В данном вопросе государство должно взять на себя координирующую роль, определяя стратегически важные направления развития туризма.

Важным условием повышения конкурентоспособности туристского продукта Астраханской области является последовательная реализация комплексной государственной маркетинговой политики.

Практика показывает, что повышение конкурентоспособности туристского продукта отдельного региона может быть достигнуто при условии выделения государственных бюджетных средств, достаточных для его некоммерческого продвижения на внутреннем и мировом рынках.

Продвижение, особенно на международном уровне немыслимо без участия в специализированных туристических выставках, что, в свою очередь, также требует серьезной подготовки и финансовых затрат. Для проведения эффективной рекламной кампании и выхода на целевые рынки Астраханская область ежегодно должна участвовать в двух-трех крупных российских туристических выставках в Москве и трех-четырех региональных выставках.

Кроме того, для выхода на международный туристический рынок региону необходимо ежегодно представляться хотя бы на одной крупной международной выставке, проходящей за рубежом. Помимо участия в российских и зарубежных выставках крайне важно обеспечить качественное проведение ежегодной астраханской туристической выставки, которая могла бы стать серьезным поводом для привлечения внимания к региону со стороны средств массовой информации, потенциальных инвесторов, крупных туроператоров.

На сегодняшний день подготовкой кадров для туристической отрасли Астраханской области занимаются два высших учебных заведения - Астраханский государственный технический университет (АГТУ) и Астраханский государственный университет (АГУ).

АГТУ ежегодно выпускает 70-80 молодых специалистов в сфере сервиса и туризма. Первый выпуск 35 специалистов по туризму, подготовленных АГУ, состоится в 2013 году.

Кроме того, подготовкой специалистов для туристической отрасли занимается еще несколько средних специальных учебных заведений.

Вместе с тем отмечается серьезный разрыв между потребностями отрасли и предложением со стороны образовательных учреждений. При нехватке грамотных специалистов среднего звена и обслуживающего персонала наблюдается переизбыток молодых специалистов с высшим образованием. Как следствие, сервис, предоставляемый рядом туристских объектов Астраханской области, находится на невысоком уровне, а успешное позиционирование на международном рынке предъявляет высокие требования к обслуживающему персоналу. Проблема качественного сервиса недостаточно эффективно решается не только в рамках подготовки работников туризма, но и специалистов смежных отраслей, обслуживающих туристов.

Пристального внимания требуют также вопросы повышения квалификации обслуживающего персонала - егерей, официантов, горничных и т.д.

Построение эффективной системы кадрового обеспечения туротрасли, основанной на динамическом мониторинге потребности субъектов туристского рынка Астраханской области в кадрах, является одной из важных задач, решить которую можно, используя программно-целевой метод.

На сегодняшний день на территории Астраханской области завершается реализация отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2008-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 24.04.2007 N 155, результаты которой подтверждают необходимость дальнейшего решения проблем развития туротрасли программным методом.

За период 2008-2010 годов Астраханская область принимала участие в ежегодных международных выставках: "Путешествия и туризм. MITT" (Москва, Экспоцентр), "Интурмаркет" (Москва, Крокус-Экспо), "Охота. Рыбалка. Отдых" (Москва, Крокус-Экспо), где стенды выставлялись совместно с заинтересованными туроператорами Астраханской области.

В 2009 году - участие в международном фестивале туризма и отдыха "Мир без границ" (Ростов-на-Дону), в рамках подписания соглашения между Астраханской областью и Ставропольским краем участие в выставке "Кавказская здравница - 2009" (Кисловодск).

В августе 2008 и 2009 годов проводилась региональная туристическая выставка "Asttour-2009" с привлечением туроператоров Астраханской области и заинтересованных участников из других регионов с организацией "круглых столов" и рекламных туров.

Организовано прохождение второго этапа международной караванной экспедиции Федора Конюхова "По следам Великого шелкового пути" по территории Астраханской области. Совместно с ООО "Рыболовный клуб РУСС" и Астраханским региональным отделением "Опора России" проведен фестиваль "Рыбацкая кухня". Прошел военно-исторический фестиваль "Половецкая степь", подготовленный совместно с муниципальным образованием "Приволжский район" и субъектами турбизнеса.

Ежегодно в апреле проходит рыбацкий фестиваль "Вобла", собирающий участников и зрителей не только из Астраханской области, но и других субъектов Российской Федерации.

В целях информирования о турпродукте Астраханской области ежегодно выпускается каталог "Туризм в Астраханской области", осуществляется поддержка и продвижение официального туристского портала министерства спорта и туризма Астраханской области www.asttour.ru.

Реализация отраслевой целевой программы "Развитие туризма в Астраханской области на 2008-2010 годы" позволила увеличить к 2010 году по сравнению с 2007 годом:

- число обслуженных туристов на 35% (2007 год - 144,6 тыс., 2010 год (оценка) - 195,6 тыс.);

- объем оказанных туристических услуг на 98% (2007 год - 747,0 млн руб., 2010 год (оценка) - 1 481 млн руб.);

- число занятых в туротрасли на 59% (2007 год - 3610, 2010 год (оценка) - 5754).

Несмотря на это, не удалось решить ряд задач, направленных на развитие инфраструктуры, легализацию теневого бизнеса, оптимизацию управления, формирование единого информационного пространства.

В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года экономической устойчивости в инновационном сценарии будет способствовать поддержка отраслей специализации, которые демонстрируют высокую устойчивость к конъюнктурным колебаниям, таких, как туризм. Однако рост данных секторов будет возможен только при переходе на новую технологическую платформу, радикальном повышении эффективности и производительности труда, а также формировании сильной маркетинговой позиции этого кластера.

Решение проблем возможно только программно-целевым методом в виде реализации комплекса взаимоувязанных мероприятий, поскольку процесс является долгосрочным и высокозатратным: его продолжительность составляет 6 лет, а финансовые затраты - не менее 15 млрд рублей.

3. Предложения по цели и задачам программы

Цель программы - создание условий для формирования в Астраханской области конкурентоспособного туристского кластера.

Для достижения цели необходимо решение следующих задач:

- развитие туристической инфраструктуры;

- создание кластерного взаимодействия и повышение эффективности управления развитием туризма;

- диверсификация туристского продукта;

- формирование высокоэффективной системы информационно-рекламного продвижения туристского продукта Астраханской области;

- совершенствование системы подготовки кадров для туристской отрасли.

4. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации
в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Отказ от решения обозначенных выше проблем программно-целевым методом не позволит реализовать инновационный сценарий развития отрасли, развитие туризма по-прежнему будет зависеть от исчерпаемых природных ресурсов и идти по инерционному пути.

5. Предлагаемый срок реализации программы

Срок реализации программы - 2011-2016 годы.

6. Предложения по основным направлениям финансирования программы

Финансирование мероприятий программы будет осуществляться по направлениям:

- создание туристско-рекреационного и автотуристского кластера;

- укрепление маркетинговой позиции туризма в Астраханской области;

- реализация мероприятий по разработке новых видов туризма.

7. Предложения по объемам и источникам финансирования программы

Финансирование мероприятий программы предусматривается за счет средств федерального бюджета, бюджета Астраханской области, бюджетов муниципальных образований, а также внебюджетных источников.

Финансирование программных мероприятий за счет средств бюджета Астраханской области планируется осуществлять пять лет исходя из возможностей бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и плановой период.

Финансирование за счет средств федерального бюджета планируется осуществлять в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)".

Средства внебюджетных источников привлекаются на условиях долевого финансирования мероприятий программы.

8. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам
программы, участию исполнительных органов государственной власти
Астраханской области, ответственных за реализацию программы

Государственным заказчиком и разработчиком программы является министерство спорта и туризма Астраханской области, которое осуществляет реализацию мероприятий программы на основе договоров и соглашений.

Исполнителями программы являются:

- министерство спорта и туризма Астраханской области;

- муниципальные образования Астраханской области;

- некоммерческое партнерство саморегулируемая организация туроператоров и турагентов "Астраханская тургильдия";

- некоммерческое партнерство саморегулируемая организация туроператоров и турагентов "Астраханский турсоюз";

- ЗАО "Синяя птица";

- группа компаний "По клевым местам".

9. Предложения по механизму формирования мероприятий программы

Механизм формирования мероприятий программы определяет государственный заказчик программы, который предусматривает проведение организационных мероприятий. Формирование мероприятий программы осуществляется путем отбора мероприятий, заявленных в программу.

Государственный заказчик программы:

- определяет основные направления программы, формирует перечень мероприятий на основании предложений исполнителей мероприятий;

- разрабатывает и согласовывает в установленном порядке проекты правовых документов, необходимых при выполнении программы;

- обеспечивает организацию информационной и разъяснительной работы, направленной на освещение цели и задач программы.

10. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления
реализацией программы

В ходе реализации программы государственный заказчик программы:

- обеспечивает руководство и текущее управление программой;

- с учетом выделяемых на реализацию программы финансовых средств уточняет перечень и финансирование программных мероприятий, целевые индикаторы и показатели эффективности;

- обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на ее реализацию;

- несет ответственность за своевременную и качественную подготовку информации о ходе реализации мероприятий программы;

- в установленные сроки представляет отчет о ходе реализации программы в министерство экономического развития Астраханской области.

11. Оценка эффективности программных мероприятий
и ожидаемые результаты

Выполнение программы позволит создать правовые, экономические и организационные условия для дальнейшего развития туристского кластера в Астраханской области, удовлетворить потребности населения Астраханской области, российских и зарубежных граждан в туристско-рекреационных услугах активного и полноценного отдыха.

Главный социальный эффект программы будет состоять в создании предпосылок и условий для удовлетворения потребностей населения Российской Федерации, в том числе детей, в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям.

Результат выполнения программных мероприятий за весь период позволит:

- существенно повысить имидж Астраханской области на мировом и российском туристических рынках;

- значительно увеличить поток въезжающих туристов до 323 тыс.;

- сформировать индустрию гостеприимства, отвечающую современным стандартам;

- увеличить приток инвестиций в туристическую отрасль в сумме 10 481,17 млн руб;

- улучшить качество жизни городского и сельского населения Астраханской области созданием более 7918 рабочих мест;

- сформировать оптимальную систему учета въезжающих туристов, которая позволит проводить работы по ведению статистики;

- повысить информационную доступность туристических ресурсов Астраханской области;

- повысить уровень квалификации персонала туристической деятельности - 500 чел.;

- увеличить поток налоговых поступлений в бюджеты различных уровней на 99,1 млн руб.

Перечень индикаторов, основанных на данных статистики и характеризующих ожидаемую эффективность реализации основных мероприятий программы, представлен в нижеследующей таблице:

N п/п	Показатель	Ед. измерения	2009 год (отчет)	2010 год (оценка)	2011 год (прогноз)	2012 год (прогноз)	2013 год (прогноз)	2014 год (прогноз)	2015 год (прогноз)	2016 год (прогноз)
1. Въездной туризм
1.	Общее количество обслуженных туристов (въездной туризм)	тыс.	172,7	177,8	197,5	227,1	247,5	267,3	294	323,4
1.1.	Количество обслуженных иностранных туристов	тыс.	21,5	22,1	24,7	28,4	30,7	33,5	36,9	40,6
	- из стран СНГ	тыс.	12,9	13,3	14,8	17,02	18,6	20,1	22,1	24,3
	- вне СНГ	тыс.	8,6	8,9	9,9	11,4	12,4	13,4	14,7	16,2
1.2.	Количество обслуженных российских туристов	тыс.	151,2	155,7	172,8	198,7	216,6	233,9	257,3	283
2.	Общее количество туристов, посетивших Астраханскую область (по данным роуминга)	тыс.	1 800	1850	2054	2362	2 575	2 781	3059	3365
2. Выездной туризм
1	Количество выезжающих в поездки жителей Астраханской области	тыс.	17,29	17,8	19,8	22,8	24,9	26,9	29,6	32,6
	- в другие субъекты Российской Федерации	тыс.	14,64	15,08	16,7	19,2	20,9	22,6	24,9	27,5
	- в страны СНГ	тыс.	0,11	0,11	0,12	0,14	0,15	0,16	0,18	0,20
	- дальнее зарубежье	тыс.	2,54	2,61	2,90	3,36	3,64	3,93	4,32	4,78
2	Общее количество обслуженных туристов	тыс.	190,0	195,6	217,3	249,9	272,4	294,2	323,6	356,0
3. Региональная инфраструктура туризма
1	Общее число коллективных средств размещения	ед.	221	228	253	291	317	343	377	416
2	Общее число турфирм	ед.	151	156	173	199	217	234	257	283
3	Общее число турагентств	ед.	78	80	89	102	111	120	132	145
4. Показатели функционирования туристического комплекса области
1	Объем оказанных туристических услуг	млн руб.	1291,0	1481	1 718	2001	2341	2 751	3026	3329
2	Объем налоговых платежей	млн руб.	62,7	72	83,5	97,3	113,8	133,7	147,1	161,8
3	Число граждан, занятых в отрасли		5017	5754	6675	7776	9098	10690	11759	12935