Приложение N 1. Основные концептуальные положения перевода системы образования области на экономическую и правовую основу отношений

Приложение N 1

Основные концептуальные положения перевода системы
образования области на экономическую и правовую
основу отношений

1. В концепции развития общего и профессионального образования Свердловской области записано ". . . экономический механизм не должен становиться самоцелью, а выступает лишь как средство реализации свободного, основанного на принципах общечеловеческой морали развития и образования личности".

Исходя из этого, следует уточнить, что такое экономические и правовые отношения в образовании. Прежде всего необходимо избавиться от упрощенного подхода, который еще совсем недавно старательно насаждался в системе образования и который сводился к пониманию "экономических механизмов", в виде так называемого хозрасчета, самофинансирования: попыток создания в учебных заведениях неких производств, в которых учащиеся, создавая продукцию, зарабатывают средства на содержание и развитие учебного заведения. Такая практика совсем не исключается из жизни учебного заведения, когда речь идет о каком-то системном подходе к трудовому (профессиональному) и экономическому образованию, зарабатыванию учащимися "карманных" денег, созданию общественных фондов учащихся и.др.

Однако содержание (финансирование) учебного заведения (образования) по всем жизнеопределяющим его факторам может осуществляться только из средств уже заработанных старшим поколением и переданных государству в виде налогов или за счет системы государственного кредитования (безвозвратного, частично возвращаемого и невозвращаемого - т.е. из бюджетных средств).

Предметом экономических отношений в системе образования являются сами образовательные услуги: их предложение и гарантированное качество со стороны образовательной структуры, с одной стороны, и спрос (востребованность) на количество и качество образовательных услуг населения, производственных предпринимательских и других структур, с другой.

Предметом правовых отношений в системе образования являются: порядок открытия образовательных учреждений, включающий их регистрацию, аккредитацию и лицензирование на право заниматься педагогико-образовательной деятельностью, обретение действующими образовательными учреждениями особого статуса, категорийности; контрактная система найма на преподавательскую и другую работу в образовательных государственных учреждениях; система квалификационных категорийных экзаменов, а также правовой статус гражданина России на предмет получения дополнительного основного, дополнительного и первичного профессионального образования. Правовое положение гражданина является коренным вопросом, от решения которого зависит нормальное развитие всех других экономических и правовых аспектов.

1.1. Экономический механизм реализации прав граждан на получение основного, дополнительного (внешкольного) и первичного профессионального образования

Право выбора гражданином или лицами, юридически его представляющими, учебного заведения, формы и содержания основного, дополнительного (внешкольного) и первого профессионального образования, а также право контроля за качеством предлагаемого образования реализуется через личное право гражданина или лиц, юридически его представляющих, распоряжаться средствами, которые государство через бюджет обязано затратить на его образование в качестве невозвращенного кредита.

Основные проблемы, которые необходимо решить при таком подходе:

а) определение формы и механизма реализации права владения указанными средствами: ценностный сертификат, чековая книжка, декларация, другая форма;

б) механизм передачи гражданином указанных средств в распоряжение учебного заведения или для оплаты педагогов при индивидуальном (семейном или негосударственном) экстернатном образовании;

в) механизм учета используемых средств, их экономики, сроков действия, прав наследования на неиспользуемые средства и т.д. ;

г) методика и нормативы расчета стоимостного выражения сертификата (др. формы);

д) возрастной критерий, при котором гражданин приобретает личное право распоряжение указанными средствами (т.е. право родителей и право детей);

е) механизм отчетности учреждений образования перед держателями сертификатов (фактическими акционерами);

ж) норматив и формы участия собственника в проблемах содержания зданий и сооружений, строительства новых учебных заведений, их минимально допустимого оснащения;

з) перечень, содержание и критерии образовательных услуг по сертификату.

1.2. Экономические механизмы стимулирования развития качества образования

Следует учитывать, что:

- негосударственная система образования может функционировать только при условии точного отражения конъюнктуры образовательного рынка и соответствующем качестве работы, поэтому неспособность к конкуренции-органически присущая ей черта;

- негосударственная структура в системе образования области даже в неблагоприятных условиях составит не более 15% от общего количества нуждающихся в первичном образовании и поэтому не станет стимулом для улучшения работы массовой госшколы;

- негосударственная структура в сегодняшних условиях (с перспективой 5-7 лет) будет в основном сориентирована на взрослое население, на преодоление издержек предыдущего образования. Поэтому необходимо прежде всего отработать механизм стимулирования качества образования, роста образовательных услуг за счет дифференциации государственных учебных заведений по уровню профессиональной подготовленности педагогических кадров, развития материально-технической и учебно-технологической базы и соответствующей системы оплаты труда и финансирования образовательного учреждения.

Принципиально это может выглядеть следующим образом: учебному заведению (в том числе и внешкольному, и дошкольному) в результате аттестацию присваивается или не присваивается определенная категория. Учреждение, которому не присвоена категория, имеет официальный статус "ординарная школа", "ординарное ПТУ" и т.д. Средняя профильная школа по предназначению не может быть ординарной и наоборот - ординарная общеобразовательная школа, училище не могут получить статус среднего профильного учебного заведения, лицея, гимназии, колледжа и т.д. без наличия категории.

Ординарное учебное заведение-это учебное заведение, в которой нет достаточного (определяемого каждой последующей категорией) количества категорированных специалистов и его учебно-технологическая база способна решать проблемы учебно-развивающего процесса лишь на иллюстративно-словесном уровне. В этом учебном заведении оплата труда педагогов строится по установленному государством минимуму ставок заработной платы и надбавок, а также по стажному принципу.

Учебное заведение III категории - это учебное заведение, в котором не менее 30% педагогов имеет третью квалификационную категорию, в том числе в обязательном порядке имеют категории (любые) руководители учебного заведения. В учебном заведении имеют место и органически включены в учебный процесс классы-комплекты ЭВТ, имеются и используются в процессе ТСО, в том числе видеосредства, оборудованные соответствующей технологией и средствами, профильные или интегрированные учебные кабинеты, обеспечивающие не менее 50% учебного процесса. Учебное заведение имеет не менее 50% положительных отзывов со стороны родителей.

Учебное заведение II категории-это учебное заведение, в котором не менее 30% педагогов, включая руководителей, имеют вторую квалификационную категорию, не менее 30% - третью категорию, остальные работники имеют высшее среднее специальное образование Кроме того, учебное заведение имеет индивидуальный учебный план, ряд авторских программ содержания образования по отдельным дисциплинам или группам дисциплин. Учебное заведение имеет также программно-педагогические средства обучения и практически использует их в процессе не менее чем на 70% от учебного плана, не менее двух комплектов классов ЭВТ, специально оборудованный видеоучебный салон, полный комплект обычных ТСО на каждую учебную аудиторию, библиотечный фонд, включающий весь необходимый перечень литературы и источников на уровне категорированной библиотеки и учебные кабинеты-лаборатории, обеспечивающие не менее 50% учебного процесса.

Учебное заведение I категории-это учебное заведение, в котором не менее 30% педагогов имеют первую квалификационную категорию, не менее 30% - третью, остальные имеют высшее образование по профилю.

Работа специалистов со средним специальным образование без пятилетнего стажа и категорийности за исключением лиц, окончивших педагогические колледжи, в учреждении I категории не рекомендуется. Учебное заведение работает по группе индивидуальных планов, авторских программ и методик, обеспечивает высокий уровень альтернативности для учащихся. Полностью "закрывает" учебный процесс программно-методическими средствами обучающего и развивающего характера, несколько комплектов учебной ЭВТ, персональные машины из расчета - одна на 20 учащихся, библиотека на категорированном уровне, читальный зал, видеокомплекс, учебные лаборатории, обеспечивающие не менее 80% содержания учебного процесса.

Учебные заведения высшей категории-это учебное заведение, в котором не менее 10% работающих педагогов имеют ученое звание или степень и 80% преподавателей имеют первую и вторую категории, остальные третью категорию. Учреждение имеет сугубо профильный характер и выступает как "вузовское" учебное заведение, довузовский факультет. Имеет все указанные в предыдущих категориях условия материально-технического и учебно-технологического обеспечения на 100% учебного процесса, в том числе возможно и в смешанной форме владения "школа-вуз".

Примечания:

1. По I, II высшей категории необходим уровень родительского положительного рейтинга, соответственно 60, 70, и 90%, а для учреждений профессионального образования-указанный рейтинг со стороны учащихся и студентов, а также отсутствие рекламаций со стороны потребителей профессиональных кадров.

2. Под "школой" во всех случаях имеется в виду все образовательные учреждения: дошкольные, общеобразовательные школы, начальные и средние профессиональные учебные заведения, учреждения дополнительного образования.

3. Категорийность распространяется на мастерский, воспитательский и методический состав образовательных учреждений.

В связи с вышеуказанным необходимо проработать:

а) механизм общей аттестации учебного заведения;

б) положения об учебных заведениях, имеющих категорию;

в) нормативы стоимостей дополнительных педагогических и образовательных услуг населению;

г) формы и содержание дополнительно выдаваемых документов об образовании в категорированной школе (помимо государственного документа), характеризующих особую подготовленность учащегося;

д) положение о профильных школах, учебных комплексах;

е) положение об учебном кабинете, кабинете-лаборатории, лаборатории, производственной лаборатории.

По проблемам индивидуально-квалификационных категорий педагогических, инженерно-педагогических и преподавательских кадров следует исходить из положения о том, что получение соответствующего диплома дает гражданину первичное педагогическое звание и право преподавательской деятельности, т.к. занятие должности в государственном образовательном учреждении. При этом для определения ставки заработной платы надо использовать два подхода:

а) установление минимальной действующей ставки для педагогических работников;

б) установление заработной платы в соответствии с подписанным контрактом, но не ниже минимальной.

Для педагогов, желающих существенно улучшить свое материальное обеспечение, а также уровень своей профессиональной компетенции, вводится система квалификационных категорий и соответствующая ей система квалификационных экзаменов и требований. Личный интерес работника подкрепляется и стремлением учебного заведения иметь соответствующую категорию и престиж (в том числе и процентные надбавки для всего коллектива в связи с наличием категории и привлечение в учебное заведение держателей стоимостных сертификатов на образование и право оказывать дополнительные педагогические и образовательные услуги за дополнительную плату).

Источником "движения", стимулирующим фактором, мотивацией стремления педагога, мастера, воспитателя, методиста в этом вопросе может быть только уровень приращения к заработной плате в связи со сдачей им соответствующих экзаменов и достижения определенного рейтинга: речь должна идти о существенной, принципиальной разнице в ставках категорированного педагога и некатегорированного, разницей в 2-3 раза в оплате труда педагога, имеющего I и III категорию. Существенное значение должно иметь при увеличении категории количества учебных часов, составляющих нормативные ставки.

При этой проблеме следует разработать:

- комплект материалов, определяющих содержание, формы организации квалификационно-категорийных экзаменов для всех работников системы, порядок юридического фиксирования результатов, срочность действия;

- механизм оплаты труда категорированных специалистов.

Для всех преподавательских, мастерских, воспитательских кадров (в том числе включая руководителей кружков, секций, спецкурсов "альтернатив"), имеющих непедагогическое образование, независимо от категории учебного заведения обязателен экзамен по педминимуму.

2. Правовые вопросы

К правовым вопросам относятся:

- права и ответственность граждан на получение образования, выбор форм и содержания общего первого профессионального образования;

- права и ответственность учебных заведений, в том числе и прежде всего права юридического лица;

- права и ответственность педагогических и других работников, работающих по найму.

Права граждан по поводу получения образования определяются общим законодательством Российской Федерации и, в частности, Законом об образовании. Однако в условиях специфики Свердловской области следует разработать непротиворечащие этому законодательству нормативно-правовые документы, определяющие особенности отношений при наличии одного учебного заведения в населенном пункте, отсутствия такового, наличия ряда учебных и других общеобразовательных учреждений на территории микрорайона и т.д. Кроме того, необходимо отработать систему отношений (в том числе и финансового обеспечения, расчета с педагогическими работниками), когда речь идет о реализации права одного отдельно взятого человека на то или иное содержание образования, форму его получения, или групп, не составляющих класс установленной наполняемости.

В связи с этим встает вопрос о новых принципах организации учебного процесса, другой структуре организации педагогического коллектива, учебного коллектива, учебного заведения, его администрации и служб.

Учитывая тот факт, что гражданин не только имеет право воспользоваться бюджетными средствами, которые предусматриваются на его образование, наравне с педагогом несет ответственность за их результативное использование, т.е. и сам несет ответственность (родители) за качество своего учебного труда, следует, безусловно, предусмотреть ряд мер и санкций экономического характера в отношении учащегося и его родителей.

Педагогическое право учебного заведения определяется наличием у последнего лицензии на право заниматься тем или иным видом образовательской деятельности. Лицензия дает возможность образовательному учреждению:

- осуществлять подготовку по собственным учебным планам и авторским программам, в обязательном порядке реализуя при этом требования государственного стандарта;

- выдавать выпускникам государственный образовательный документ;

- выдавать, помимо государственного документа, собственный образовательный сертификат-положение, характеризующий уровень и направление подготовки (образования), и рекомендации для высшей школы и работодателя.

Юридическое право учебного заведения определяется его аккредитацией и регистрацией в установленном порядке, наличием юридического адреса, печати, бланков, а также расчетного счета в одном из банков. Учебное заведение имеет полное и абсолютное право использования находящихся в его распоряжении средств на пользу образовательного процесса, кроме основных фондов.

Педагогические работники всех видов работают в учреждениях образования на контрактной основе, предусмотренной законодательством РФ. Контрактная система распространяется на молодых специалистов.

Оплата труда педагога должна предусматривать:

- минимальную ставку заработной платы, предусмотренную государством для педагогических работников;

- территориальные коэффициенты и надбавки;

- надбавки за категорию;

- пропорциональные надбавки за превышение наполняемости класса;

- надбавки за виды деятельности, помимо преподавательской (тетради, мастерские, кабинеты, лаборатории, классное руководство и т.д.);

- надбавки за категорию учебного заведения;

- надбавки за работу в условиях обучения в две или три смены в данном учебном заведении, если нагрузка учителя размещена во всех действующих сменах;

- надбавки за превышение установленной нагрузки по ставке заработной платы в связи с производственной необходимостью.

Контрактная и договорная формы трудовых отношений должны предусматривать возможность индивидуальной или комплексно-бригадной педагогической деятельности, возможность работы по оказанию дополнительных педагогических услуг и формы оплаты этого труда.

Вместе с тем договорная и контрактная формы должны предусматривать немедленное расторжение отношений прав в следующих случаях:

- совершение педагогом разовых или систематических антипедагогических действий, в том числе нанесение моральных травм и оскорблений личности учащегося, родителей, коллег;

- отсутствие необходимого качества образования, предусмотренного государственным стандартом или положением о категорированной школе;

- систематическое нарушение правил внутреннего трудового распорядка;

- невыполнение руководителями учреждений предусмотренных контрактом или положением должностных обязанностей и функций, непринятие мер по преодолению конфликтных ситуаций внутри педагогического коллектива, между учащимися и педагогами, между родителями и учебным заведением.

3. Все, что не входит в перечень образовательных услуг по сертификату и не составляет государственного стандарта, является дополнительными образовательными или педагогическими услугами населению. Учебное заведение фиксирует перечень дополнительных педагогических услуг населению в положении (Уставе) учебного заведения и несет ответственность за их качество непосредственно перед заказчиком. Исходная готовность учебного заведения на дополнительные педагогические или образовательные услуги декларируется в лицензии и соответствующим образом подтверждается в установленные сроки.

Необходима проработка научно обоснованных норм стоимости педагогических и образовательных услуг, система распределения получаемых от этой деятельности средств между государством (налогообложение, если таковое предусмотрено законом), учреждением и исполнителями.

4. В условиях рыночных отношений, широкого распределения биржевых форм осуществления торговых операций, с одной стороны, и практическим отсутствием централизованного снабжения учреждений образования, с другой - необходима разумная централизация средств, предназначенных на материально-техническое и учебно-материальное оборудование и обеспечение.

При этом нет и не может быть посягательства на права учебного заведения или муниципального органа образования в части использования предназначенных ему бюджетных ассигнований.

Какие задачи ставим мы, говоря о централизации средств, и какие механизмы предлагаем:

4.1. Поскольку вся научно-исследовательская, научно-прикладная и научно-внедренческая работа Департамента организована таким образом, что по ее завершению и экспериментальному апробированию на площадках отдельных территорий результаты ее становятся достоянием образовательной системы, то вполне логично, что для реализации этой работы может и должен использоваться не только областной бюджет (по существу бюджет института усовершенствования учителей), но и общеобластной бюджет расходов на образование. Это первое направление расходования централизованных средств.

4.2. Департамент стоит на позиции необходимости социального выравнивания территорий области и оказание помощи в направлении развития образовательной системы тем городам и районам, которые по не зависящим от них причинам, в силу негативной стороны той же самой централизации и однобокого, придаточного характера развития, оказались сегодня даже в разных стартовых возможностях перехода на новую образовательную систему. Социальное выравнивание включает по крайней мере два аспекта: прямая материальная помощь по содержанию процесса, заключающаяся в разработке программ развития содержания образования, соответствующей подготовке кадров и целевой подготовке молодых специалистов в педагогических вузах для этих территорий за счет централизованных средств.

4.3. Быстрое реагирование и оказание помощи в связи с чрезвычайными происшествиями, стихийными проявлениями и т. д. (пожары, наводнения, размораживание или выход из строя системы отопления, канализации). Кроме того, серьезной проблемой становятся в настоящее время инфляционные процессы, которые делают объекты народного образования (речь идет как о капитальном строительстве и ремонте, так и о текущих ремонтно-строительных мероприятиях) "долгостроем" или полностью "замораживают" процесс.

4.4. Требуют также решения вопросы обеспечения учреждений образования области учебно-наглядными, учебно-материальными средствами и оборудованием. Мы исходим из ясной ситуации биржевой организации торговли, когда оптовые закупки, во-первых, являются определенно более дешевыми непосредственно для учебных заведений, во-вторых, позволяют осуществлять определенную политику в организации учебного процесса, избежать разнобоя в техническом оснащении учебных заведений и т.д. Самый разумный вариант в этой ситуации - это принятие Департаментом на себя функций оптового покупателя и оптового заказчика, естественно сориентированного на конкретные потребности и договоренности с территориями.

Механизмы решения этого вопроса представляются следующими:

а) Областной Совет, администрация области централизует Департаменту для указанных целей от 5 до 10% средств от общих расходов на образование в области с правом Департамента использовать эти средства в течение года;

б) Департамент самостоятельно централизует 5% от бюджетных ассигнований, выделяемых на содержание профтехучилищ и других областных учреждений и использует эти средства на оперативное решение проблем указанных учебных заведений и учреждений;

в) Департамент при необходимости по согласию сторон акционирует (централизует) у себя для решения оперативных вопросов обеспечения средства райгороно, учебных заведений, производит необходимые операции и рассчитывается с вкладчиками;

г) возможны и другие формы работы через внеаппаратные структуры Департамента и органов образования на местах при условии неиспользования бюджетных средств в коммерческих целях.

5. Особое место в условиях экономических отношений приобретает проблема, которая частично уже затрагивалась, социального выравнивания территорий с точки зрения развития системы и сети образовательных учреждений, качества образования, перечня и уровня формирования образовательных услуг, другими словами, социальной защиты прав граждан на качественное образование в любой части территории Свердловской области.

Основная задача Департамента-разработка программы социального выравнивания территорий и отдельных учебных заведений (ПТУ), которая должна быть представлена и защищена на совете руководителей муниципальных органов образования, совете директоров профессиональных учебных заведений, коллегии Департамента и внесена в областной Совет и администрацию области.

Естественно, что выполнение этой программы потребует межведомственных усилий, и поэтому областной Совет должен выступить гарантом и куратором ее реализации.

6. Вопросы отношений с образовательными учреждениями, дающими среднее специальное и высшее образование, должны быть разделены на две части;

6.1. Учебные заведения, непосредственно занимающиеся воспроизведением кадров для системы общего и профессионально- технического образования;

6.1.1. Педагогические училища получают прямые поручения Департамента на количество и профиль подготовки кадров. Департамент в свою очередь формирует заказ, исходя из Программы развития содержания образования в области и договоров между Департаментом и органами управления городов и районов: таким образом Департамент квотирует для территорий места в педучилищах с целью равномерного распределения абитуриентов, а также исходя из необходимости более устойчивой (во времени) специализации последних. Финансирование педагогических училищ и оплата труда педагогов должны быть обусловлены:

а) количеством и качеством образовательных услуг (специальностей, направлений подготовки, специализации и т.д.);

б) результатами государственных выпускных испытаний (приемом заказчиком индивидуально каждого выпускника);

в) результатами аттестации педагогических кадров учебного заведения.

Кроме того, училища получают право (зафиксированное специальным сертификатом) осуществлять платную подготовку по договоренности с отдельными гражданами или организациями, не претендующими на трудоустройство или гарантирующими своим протеже работу. Училища также в строго установленном порядке получают право на содержание вечернего или заочного отделений (платные) для переподготовки и перепрофилирования, а также для получения первого педагогического образования.

6.1.2. Педагогические вузы:

а) имеют республиканский заказ на подготовку кадров без представления работы на территории области и государственное (российское) финансирование;

б) имеют региональный (областной) заказ на количество, качество профиль подготовки с последующим предоставлением выпускникам работы на территории области и финансирование из областного бюджета в соответствии с договорами Департамента и территорий. Часть студентов в целях поддержки социального развития отдельных территорий содержится за счет областного бюджета или за счет централизованных средств от общих расходов на образование в области.

Определяя заказ на педагогические специальности инновационного порядка, Департамент принимает на себя 50% расходов по составлению учебно-методической документации.

Исходя из своих возможностей, педагогический вуз может принимать на обучение по индивидуальным договорам или договорам со сторонними организациями (не учреждениями и органами образования) только при условии выполнения регионального заказа.

Департамент образования в качестве заказчика назначает для групп целевого заказа председателя и членов государственной экзаменационной комиссии и в зависимости от соответствия квалификационным и иным требованиям (определяются договором между ВУЗом и Департаментом) принимает или не принимает результаты обучения. При неприятии Департаментом специалиста вуз обязан вернуть средства, затраченные областью на подготовку студента, и принять на себя юридическую сторону отношений с выпускником.

За высокое качество подготовки специалистов Департамент может устанавливать персональные надбавки преподавателям и руководителям факультетов и кафедр, а также до 15% сверх реальных затрат на подготовку студента для увеличения оплаты труда и обеспечения учебно-материальной базы вуза. Весь механизм отношений педагогического вуза и Департамента образования регулируется трехлетними договорами.

Отношения между студентом (абитуриентом) и направляющими их городами и районами (Департаментом) регулируются контрактными договорами, имеющими положение о неустойке до 200% затрат на содержание студента.

6.2. Другие средства специальные и высшие учебные заведения функционируют на основе регионального и государственного заказа, который финансируется в договорах между Российским министерством и администрацией области с соответствующим распределением бюджетного финансирования. Администрация области в зависимости от объема и характера регионального заказа устанавливает с этими учебными заведениями соответствующую практику ренты и налогов. Учреждения могут осуществлять подготовку по индивидуальным договорам и по договорам со сторонними организациями при условии реализации государственного и областного заказа. Учебные заведения, не получившие государственного заказа или заказа области, из бюджета не финансируются и либо приватизируются, либо закрываются.

7. Начальные и средние профессионально-технические училища функционируют как учреждения, обеспечивающие права граждан на бесплатное получение первичной профессиональной подготовки. Положение специальностей в этих учебных заведениях строится на личном спросе граждан на образовательные профессиональные услуги, территориальном и областном заказе на специалистов. Территориальные заказы реализуются на средства городов и районов, остальные бюджетные затраты проходят по областному бюджету. Учреждения профессионального образования получают внебюджетные доходы за счет производственной деятельности и образовательных услуг населению по переподготовке, переквалификации и т.д., в том числе и финансирование служебной занятости.

Заказы на подготовку специалистов, поступающие в учебные заведения через Департамент образования, оплачиваются учебному заведению непосредственно заказчиком.