Постановление Уставного Суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. "По делу о толковании ст. 94 Устава Свердловской области"

Уставный Суд Свердловской области в составе Председательствующего В.И. Задиоры, судей А.В. Гусева, Н.А. Жилина, Н.Д. Мершиной, Д.Н. Разина,

с участием заместителя Председателя Березовской городской Думы А.Ф. Лебедкина как представителя органа, обратившегося с запросом, а также приглашенных в судебное заседание директора Департамента государственноправовой работы Губернатора и Правительства Свердловской области В.П. Миронова как представителя Губернатора, начальника государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания Свердловской области А.Ф. Суслова как представителя палат Законодательного Собрания Свердловской области,

руководствуясь пунктом 1 статьи 60 Устава Свердловской области, частью 2 статьи 4, статьями 81, 82 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании ст. 94 Устава Свердловской области.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 88 названного Устава

Поводом к рассмотрению дела, согласно статье 37 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", явился запрос Березовской городской Думы о толковании статьи 94 Устава Свердловской области.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 94 Устава Свердловской области применительно к компетенции представительного органа местного самоуправления принимать изменения и дополнения в устав муниципального образования, который был принят всем населением в ходе референдума.

Заслушав выступление судьи-докладчика Жилина Н.А., объяснения представителя Березовской городской Думы, мнения приглашенных, изучив материалы дела, Уставный Суд Свердловской области установил:

1. Пунктом 1 статьи 94 Устава Свердловской области предусмотрено, что компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления регулируются в уставах местных сообществ. Пункт 2 статьи 94 Устава Свердловской области устанавливает, что уставы местных сообществ принимаются их представительными органами либо всем населением в ходе референдума.

Устав муниципального образования "город Березовский" принят на местном референдуме. Статьей 12 данного устава предусмотрено право Березовской городской Думы вносить в него изменения, а в пункте 1 статьи 59 этого документа был установлен порядок внесения изменений, согласно которому изменения в устав муниципального образования принимаются двумя третями от установленного числа депутатов.

В практике деятельности Березовской городской Думы возник вопрос о правомочности Думы вносить изменения в устав, который принят референдумом.

Таким образом, предметом настоящего толкования является неопределенность в положениях статьи 94 Устава Свердловской области в части права представительного органа местного самоуправления вносить изменения и дополнения в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме.

2. Пункт 2 статьи 94 Устава Свердловской области устанавливает два способа принятия устава муниципального образования представительными органами местного самоуправления и всем населением в ходе референдума.

В каких случаях устав муниципального образования принимается выборным представительным органом, а в каких случаях на местном референдуме, Уставом Свердловской области прямо не регулируется. Не регулируются эти отношения также законодательством Российской Федерации и Свердловской области.

Право принимать устав на референдуме прямо вытекает из содержания пункта 2 статьи 94 Устава Свердловской области и реализуется через механизм проведения местного референдума, установленный Областным законом "О референдуме в Свердловской области" и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Право же принятия устава муниципального образования выборным представительным органом реализуется через наделение этого органа такими правами при определении его компетенции.

В частности, пункт 3 статьи 29 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" предусматривает, что органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В уставе муниципального образования в обязательном порядке устанавливаются полномочия выборных (в том числе представительных) органов местного самоуправления (п. 5 ст. 26 указанного выше областного закона).

Независимость местного самоуправления в этих вопросах признается и международными правовыми нормами.

Часть 2 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления определяет, что "Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти". Хартия ратифицирована и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

Из законодательного закрепления механизма проведения местного референдума, приведенного выше международного нормативного акта, следует, что в основе выбора способа принятия устава лежит проявление инициативы самим населением местного сообщества и выборными органами (лицами) муниципального образования.

То есть реализация этого права заложена в самостоятельном функционировании самой системы местного самоуправления.

Применительно к толкованию части 2 ст. 94 Устава Свердловской области это означает, что принятие устава муниципального образования может производиться как представительным органом местного самоуправления, так и местным референдумом по инициативе населения, выборных должностных лиц и органов данного муниципального образования, с соблюдением общих принципов, установленных в федеральных и областных законах.

3. При рассмотрении соотношения полномочий по принятию устава муниципального образования и полномочий по внесению в него изменений и дополнений следует исходить из того, что орган, уполномоченный принимать нормативный акт, имеет также право вносить в него изменения, если это ему прямо не запрещено.

Это подтверждается способом закрепления полномочий в нормативных актах, регулирующих вопросы местного самоуправления. Так, в ст. 5 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" установлено, что к вопросам местного самоуправления относится принятие и изменение уставов муниципальных образований. Точно такое же положение содержится в ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем в других статьях этих же нормативных актов употребляется только одно понятие - "принятие" нормативного акта (п. 7 части 1 ст. 8 указанного федерального закона, п. 15 ст. 4; п.7 части 4 ст. 26 и др. указанного областной закона). Законодатель, употребляя термин "принятие нормативного акта", включает в содержание этого понятия как принятие нормативного акта, так и внесение в него дополнений и изменений.

Это подтверждается логическим способом толкования, путем применения умозаключения степени - "кто управомочен и обязан к большему, тот управомочен и обязан к меньшему", "кому воспрещено меньшее, тому воспрещено и большее". Имея в виду, что принятие в целом нормативного акта и внесение в него изменений относятся к одному виду действий, но принятие в целом нормативного акта устава - это большее полномочие, а внесение изменений - меньшее. Запрещения изменять устав ни в одном законе, регулирующем вопросы местного самоуправления, не содержится.

Понятия "дополнение" и "изменение" устава муниципального образования следует рассматривать как обозначение тождественных действий. Устав муниципального образования рассматривается как единый нормативный акт, состоящий из отдельных правовых норм. Изменение отдельной нормы является изменением нормативного акта, но и исключение какой-то нормы и дополнение его новыми нормами также должны рассматриваться как изменение. Не случайно отдельно термин дополнение нормативного акта, как полномочие какого-либо органа, как правило, не употребляется. Так, законодатель, устанавливая в статье 134 Устава Свердловской области порядок внесения изменений в Устав, не указывает на дополнения этого нормативного акта новыми нормами как на отличающееся от изменений действие.

4. Права населения осуществлять местное самоуправление определяются федеральным законодательством, а также законодательством субъекта Российской Федерации. Причем в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации и статьей 10 Устава Свердловской области местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это положение закрепляется также в части 1 ст. 94 Устава Свердловской области, согласно которой "Компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления регулируются в Уставах местных сообществ на основе общих принципов, установленных в федеральных и областных законах". То есть полномочия представительного органа местного самоуправления определяются самим сообществом в уставе муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 10 названного Устава

Субъект местного самоуправления самостоятельно принимает устав муниципального образования (ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области"). Следовательно, ни один государственный орган, в том числе и суд, не может это сделать за муниципальное образование.

Устав муниципального образования в соответствии с п. 7 ст. 6 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" должен содержать виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Поскольку устав муниципального образования является нормативным правовым актом, то указание о порядке внесения в него изменений и дополнений должно содержаться в уставе муниципального образования. Причем все эти вопросы решает само местное сообщество в рамках федерального и областного законодательства.

5. В соответствии с частью 4 статьи 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и частью 5 статьи 57 Областного закона "О референдуме в Свердловской области" решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме. Это не означает исключение из компетенции представительного органа полномочия по внесению изменений в устав муниципального образования, что вытекает из буквального смысла этих норм.

Указанные выше нормы не устанавливают, что решение, принятое на местном референдуме, изменяется исключительно на новом референдуме. Это видно из конструкции норм, в которой не использованы слова "только", "исключительно" и т. п. То есть эти нормы не носят императивного характера, а лишь указывают на возможный вариант поведения, не исключая возможность внесения изменений в устав, принятый на референдуме, представительным органом.

Указание о том, что решение, принятое на референдуме, может быть изменено только на референдуме, существовало в областном законе "О референдуме..." до марта 1998 года. В настоящее время формулировка областного закона соответствует части 4 ст. 61 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав...".

6. Юридическая сила устава муниципального образования не зависит от способа его принятия. Устав, принятый на референдуме, и устав, принятый представительным органом, имеет одинаковую юридическую силу. Это касается и отдельных норм устава. Представительный орган местного самоуправления действующим федеральным и областным законодательством не лишен права реализовать свою инициативу по внесению изменений в устав муниципального образования.

Поэтому если непосредственно в уставе муниципального образования правомочие по принятию изменений и дополнений в устав предоставлено представительному органу, то он имеет право вносить в него изменения и дополнения соблюдением процедуры, предусмотренной Уставом. При этом не имеет значения, в каком порядке устав принят - на референдуме или выборным представительном органом местного самоуправления.

7. Мотивом обращения Березовской городской Думы с запросом в Уставный Суд явилось несогласие с решением Березовского городского суда, которым признан несоответствующим областному закону "О референдуме..." пункт 1 статьи 59 Устава муниципального образования "город Березовский". В этом пункте устанавливалось, что изменения и дополнения в Устав муниципального образования вносятся решением городской Думы, принятым двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Однако толкование статьи 94 Устава Свердловской области не может быть связано с состоявшимся решением федерального суда. В соответствии со ст. 5 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд не вправе нарушать компетенцию федеральных судов. Кроме того, Уставный Суд при осуществлении уставного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, и решает дела исключительно по вопросам права.

Пересмотр решения Березовского городского суда может быть произведен в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Более того, федеральный суд отменил лишь особый порядок принятия изменений в устав муниципального образования. Полномочия же Думы утверждать устав и вносить в него изменения, которые установлены ст. 12 Устава муниципального образования "город Березовский", действуют и в настоящее время. В связи с этим внесение изменений в устав может производиться Березовской городской Думой в обычном порядке, установленном для принятия нормативных правовых актов.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 71, 72, 73 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Из установленного частью 1 статьи 94 Устава Свердловской области положения о том, что компетенция местных сообществ, порядок формирования и деятельности их органов и иные вопросы местного самоуправления регулируются в Уставах местных сообществ, а также из установленного частью 2 статьи 94 Устава Свердловской области положения о том, что уставы муниципальных образований принимаются их представительными органами либо всем населением в ходе референдума, вытекает, что представительный орган местного самоуправления имеет право вносить изменения в нормы устава муниципального образования, принятого на местном референдуме, если в самом уставе муниципального образования такое полномочие ему предоставлено.

2. Согласно статье 82 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" данное толкование является официальным и обязательным для органов государственной власти, судов, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан.

3. Согласно статье 77 Областного закона "Об Уставном суде Свердловской области" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Согласно статье 76 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете" и опубликованию в "Собрании законодательства Свердловской области".

Уставный Суд

Свердловской области