Постановление Уставного Суда Свердловской области от 20 сентября 2000 г. "По делу о соответствии Уставу Свердловской области Положения об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 23 февраля 1999 года N 59/6"

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.И. Задиоры, судей А.В. Гусева, Н.А. Жилина, Н.Д. Мершиной, Д.Н. Разина с участием представителя Правительства Свердловской области как органа, обратившегося в Уставный Суд, кандидата юридических наук И.Н. Литвиновой, представителей Екатеринбургской городской Думы как органа, принявшего оспариваемый акт, адвоката А.С. Сергеева и кандидата юридических наук А.Е. Сухарева рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области Положения об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 23 февраля 1999 года N 59/6.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.Д. Мершииой, объяснения представителей сторон, выступление представителя Научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области С.Н. Молчанова, исследовав материалы дела, Уставный Суд установил:

1. В обращении в Уставный Суд Свердловской области Правительство Свердловской области просит проверить Положение об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 23 февраля 1999 года N 59/6, на соответствие Уставу Свердловской области.

Данным Положением вводится понятие памятников истории и культуры города Екатеринбурга, определяются функции Екатеринбургского центра по охране и использованию памятников истории и культуры, указывается, какими нормативными актами регулируются отношения собственности на памятники истории и культуры, регламентируется порядок отнесения объектов к числу памятников и исключения из числа памятников, организация муниципального учета, порядок использования, обеспечения содержания и сохранности, реставрации, консервации и ремонта памятников истории и культуры города.

По мнению заявителя, оспариваемое Положение принято Екатеринбургской городской Думой с превышением компетенции местного самоуправления, противоречит Уставу Свердловской области, законодательству об охране и использовании памятников истории и культуры.

Проверка соответствия нормативных актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и областным законам не входит в компетенцию Уставного Суда. Таким образом, предметом проверки по данному делу является соответствие Уставу Свердловской области нормативных положений оспариваемого акта с точки зрения закрепленной в Уставе Свердловской области компетенции местного самоуправления в сфере охраны, сохранения и использования памятников истории и культуры.

2. В соответствии со статьей 72 (пункт 1 "д") Конституции Российской федерации и статьей 24 (пункт 1 "д") Устава Свердловской области охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 24 названного Устава

Содержание конституционного полномочия по государственной охране памятников истории и культуры раскрывается в законодательстве Российской федерации. Из системного анализа "Основ законодательства Российской Федерации о культуре" (в редакции федерального закона от 23 июня 1999 года) и Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в редакции от 18 января 1985 г.) следует, что под охраной памятников истории и культуры понимается вся совокупность государственных мероприятий, направленных на выявление, учет, изучение, организацию реставрации, определение порядка использования и осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства об охране памятников истории и культуры.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, наделены собственной компетенцией, основу которой составляют вопросы местного значения, решаемые ими самостоятельно в соответствии с федеральными и областными законами (статьи 12, 130 Конституции Российской федерации, статьи 10, 92 Устава Свердловской области).

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статьи 10, 90 названного Устава

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" (статья 6) и Областным законом "О местном самоуправлении в Свердловской области" (статья 5) к вопросам местного значения отнесено сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. В соответствии с этим областным законодателем определены некоторые полномочия органов местного самоуправления Свердловской области реставрация и содержание местных (муниципальных) памятников истории и культуры (пункт 9 статьи 6 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области").

По своему конституционно-правовому (уставно-правовому) смыслу государственная охрана памятников истории и культуры и сохранение памятников истории и культуры как вопрос местного значения имеют различное содержание.

Охрана памятников истории и культуры есть обязанность государства, вытекающая из общепризнанных норм международного права (статьи 4, 5 Конвенции ЮНЕСКО "Об охране всемирного культурного и природного наследия", статьи 3, 4 Европейской конвенции "Об охране архитектурного наследия Европы") и конституционного закрепления (статья 44 Конституции РФ) права граждан на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям.

Осуществляя охрану памятников истории и культуры, государство возлагает на всех граждан, на все органы и организации и, прежде всего, на собственников (владельцев) памятников истории и культуры обязанность по их сохранению.

Установление такой обязанности применительно к местному самоуправлению произведено путем законодательного отнесения сохранения памятников истории и культуры к вопросам местного значения. Охрана памятников истории и культуры, как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не может быть передана в целом местному самоуправлению.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (статья 132 Конституции РФ, часть 2 статьи 92 Устава Свердловской области), однако федеральным и областным законодательством полномочия в области охраны памятников истории и культуры им не передавались. Те полномочия, которые принадлежали местным органам власти (городским советам народных депутатов), не соответствуют действующему конституционному разграничению предметов ведения государственной власти и местного самоуправления, а закреплявший эти полномочия закон (пункт 24 статьи 66 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации") в этой части не подлежит применению в соответствии с пунктом 2 раздела 2 "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 35 Основ законодательства Российской Федерации о культуре органы местного самоуправления обязаны также содействовать сохранности и использованию памятников истории и культуры, находящихся в иных формах собственности.

Органы местного самоуправления могли принять нормативный акт, регулирующий вопросы сохранения памятников истории и культуры, находящиеся в собственности муниципалитета, а также вопросы содействия сохранению памятников, находящихся на территории г. Екатеринбурга и принадлежащих иным лицам, не затрагивая предмет государственного ведения - охрану памятников истории и культуры.

Именно с изложенных позиций следует оценивать компетенцию Екатеринбургской городской Думы, принявшей оспариваемый акт, и соответствие содержащихся в нем нормативных положений Уставу Свердловской области.

3. Как видно из названия и содержания оспариваемого нормативного акта, Положение об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга регулирует охрану, особенности использования памятников истории и культуры, находящихся в собственности города Екатеринбурга, определяет их правовой статус.

Положением урегулированы вопросы выявления, обследования, определения исторической и культурной ценности, учета, порядок отнесения объектов к числу памятников истории и культуры и исключение из числа памятников по решению Екатеринбургской городской Думы (пункты 5-9), предусмотрена передача памятников пользователям путем заключения охранно-арендного договора, установлены дополнительные условия этого договора (пункты 11-12). Положение также предусматривает, что Екатеринбургский центр по охране и использованию памятников, являющийся муниципальным учреждением, выполняет функции управления и контроля за деятельностью в сфере охраны и использования памятников истории и культуры: установление исторической и культурной ценности объектов, ведение реестра памятников, контроль за исполнением законодательства при сносе, перемещении и изменении памятников, заключение охранно-арендных договоров, согласование производства строительных, мелиоративных и дорожных работ, разрешение на производство реставрации, консервации и ремонта памятников, контроль за их проведением (пункты 4, 6, 7, 8, 10, 16, 17, 20, 21, 22).

В своей совокупности эти полномочия составляют содержание государственной охраны памятников истории и культуры как предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, нормативные положения вышеназванных пунктов, закрепляющие за местным самоуправлением государственные полномочия по охране памятников истории и культуры, приняты вне компетенции местного самоуправления и противоречат Уставу Свердловской области, его статье 92.

Кроме того, не соответствует Уставу Свердловской области и пункт 2 Положения, содержащий иное, чем предусмотрено законодательством, понятие памятников истории и культуры. Изменение круга объектов государственной охраны памятников истории и культуры, которые органы местного самоуправления обязаны сохранять или содействовать в их сохранении, не входит в компетенцию местного самоуправления.

4. Пунктом 14 оспариваемого Положения предусмотрено, что порядок использования изображений памятников истории и культуры города и тарифы платы за использование указанных изображений устанавливаются Екатеринбургской городской Думой. Средства, поступившие а качестве платы за использование изображений памятников истории и культуры города, поступают в городской бюджет.

Тем самым данным пунктом к полномочиям Екатеринбургской городской Думы отнесено установление порядка использования изображений памятников истории и культуры и установление местного сбора за использование этих изображений, а также его тарифа.

Представительный орган местного самоуправления вправе устанавливать сбор за использование местной символики (гербов, видов городов, местностей, исторических памятников и прочее) и определять его тарифы в размере, не превышающем 0,5 процента от стоимости реализуемой продукции, на которой использована местная символика (статья 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").

В то же время порядок использования изображений регулируется нормами авторского права (статья 6 Закона РФ от 09 июля 1993 г. "Об авторских и смежных правах"), являющегося составной частью гражданского законодательства, которое находится в исключительном ведении Российской федерации, и актами органов местного самоуправления регулироваться не может.

Таким образом, пункт 14 Положения в этой части также противоречит статье 92 Устава Свердловской области.

Остальные нормативные положения оспариваемого акта находятся в неразрывной системной связи с рассмотренными нормами, противоречащими Уставу Свердловской области. Вопросы сохранения памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, и содействия сохранению памятников, находящихся в иных формах собственности, оспариваемым Положением не регулируются. Поэтому Положение об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга, утвержденное решением Екатеринбургской городской Думы от 23 февраля 1999 года N 59/6 как единый нормативный акт, принятый представительным органом муниципального образования "город Екатеринбург" по вопросам охраны памятников истории и культуры, которые находятся вне пределов ведения местного самоуправления, подлежит признанию не соответствующим Уставу Свердловской области в целом.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 "в" статьи 60 Устава Свердловской области, статьями 4, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать Положение об охране и использовании памятников истории и культуры г. Екатеринбурга, утвержденное решением Екатеринбургской городской Думы от 23 февраля 1999 года N 59/6, не соответствующим Уставу Свердловской области, его статье 92.

2. В соответствии со статьей 77 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на признанных не соответствующими Уставу Свердловской области положениях либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения.

4. Согласно статье 76 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области".

Уставный Суд

Свердловской области