Постановление Уставного Суда Свердловской области от 17 ноября 2000 г. "По делу о соответствии Уставу Свердловской области пунктов 1 и 2 статьи 14 Закона Свердловской области "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области"

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда Задиоры В.И., судей Гусева А.В., Жилина Н.А., Мершиной Н.Д. с участием представителя Уполномоченного по правам человека Свердловской области, обратившегося с запросом в Уставный Суд, доктора юридических наук, адвоката Давлетова А.А., представителя Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области как органа, принявшего оспариваемый акт, адвоката Манакова Г.П., представителя Губернатора Свердловской области кандидата юридических наук Литвиновой И.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1 и 2 статьи 14 Закона Свердловской области "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области".

Заслушав сообщение судей - докладчиков Гусева А.В. и Мершиной Н.Д., объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, Уставный Суд установил:

1. В обращении в Уставный Суд Уполномоченный по правам человека Свердловской области просит проверить соответствие Уставу Свердловской области пунктов 1 и 2 статьи 14 Закона Свердловской области "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области".

Пунктом 1 статьи 14 указанного Областного закона предусмотрено, что Уполномоченный по правам человека Свердловской области представляет в Законодательное Собрание Свердловской области ежегодный отчет о своей деятельности. В соответствии с пунктом 2 этой статьи ежегодный отчет Уполномоченного по правам человека заслушивается на совместном заседании палат Законодательного Собрания Свердловской области.

По мнению заявителя, данные положения Областного закона, а также практика их применения Законодательным Собранием Свердловской области ставят его в зависимость от Законодательного Собрания, от политических позиций депутатов и не соответствуют статьям 20 и 63 Устава Свердловской области.

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статьи 19, 60 названного Устава

2. Согласно статье 20 (пункт 2) Устава Свердловской области, должность Уполномоченного по правам человека вводится для содействия гражданам в защите их прав и законных интересов, нарушаемых действиями государственных органов и органов местного самоуправления.

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина производится путем установления законодательных гарантий прав и свобод, их реализации в деятельности исполнительных органов, судебной защиты, а также предоставлением каждому возможности защиты своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами. Граждане вправе обращаться за защитой в государственные органы, органы местного самоуправления, объединяться для защиты своих прав и свобод, получать квалифицированную юридическую помощь (статьи 30, 33, 48 Конституции Российской Федерации, статья 20 (пункт 1) Устава Свердловской области.

Поскольку уставным предназначением должности Уполномоченного по правам человека является содействие гражданам в защите их прав и законных интересов, и эта должность не включена ни в одну из ветвей власти, его деятельность не заменяет, а дополняет указанные формы и средства защиты прав и свобод, осуществляемые законодательными (представительными), судебными и исполнительными органами власти, а также самими гражданами. Данный вывод подтверждается содержанием пункта 4 статьи 20 Устава Свердловской области, согласно которому Уполномоченный по правам человека в пределах своей компетенции рассматривает жалобы, заявления и обращения граждан, оказывает бесплатную юридическую помощь, вносит на рассмотрение Областной Думы вопросы о нарушении прав и свобод человека и в соответствии с областным законом обращается в Уставный Суд Свердловской области.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека является реализацией полномочия Свердловской области, как субъекта Российской Федерации, в сфере конституционного предмета совместного ведения - защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт "б" части 1 статьи 24 Устава Свердловской области).

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статью 24 названного Устава

Этими уставно-правовыми сущностью и предназначением института Уполномоченного по правам человека предопределяются его место в системе органов и должностных лиц области, основы правового статуса и принципы взаимодействия Уполномоченного с органами государственной власти. Именно исходя из указанных положений Устава Свердловской области, следует оценивать легитимность оспариваемых норм Областного закона "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области". Предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка того, соответствуют ли положения Областного закона, предусматривающие предоставление Уполномоченным по правам человека отчета о своей деятельности с заслушиванием его на совместном заседании палат Законодательного Собрания, полномочиям областного законодателя в сфере защиты прав человека и гражданина как конституционного предмета совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области, а также проверка соответствия данных положений основам правового статуса Уполномоченного по правам человека, закрепленным в Уставе Свердловской области.

3. По вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации, при этом законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам (пункты 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункты 1, 3 статьи 63 Устава Свердловской области).

Федеральный закон, устанавливающий организационные формы и условия деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, не принят. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" устанавливает компетенцию, условия и формы осуществления полномочий только Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Указанный федеральный конституционный закон предусматривает возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (статья 5), но не регулирует вопросы статуса этого Уполномоченного и его взаимоотношений с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Неприменимы к Уполномоченному по правам человека Свердловской области и установленные федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" основы и формы взаимоотношений соответствующих органов государственной власти, поскольку Уполномоченный по правам человека не относится ни к исполнительной, ни к законодательной (представительной) ветви власти.

Следовательно, исходя из природы совместного ведения, при установлении статуса и определении принципов и форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека Свердловской области с Законодательным Собранием Свердловской области областной законодатель не обязан следовать нормам указанных федеральных законов и, тем более - воспроизводить эти нормы, а вправе осуществлять собственное правовое регулирование.

4. Вместе с тем, такое регулирование должно производиться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и основами государственного устройства Свердловской области. Конституция Российской Федерации и Устав Свердловской области гарантируют государственную защиту прав и свобод человека и гражданина и обязывают все органы государственной власти и всех должностных лиц государства осуществлять полную, безусловную и незамедлительную защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45 Конституции Российской Федерации, статья 16 (пункт 2) Устава Свердловской области). Защита от незаконных посягательств на права и свободы человека и гражданина должна обеспечиваться на основе принципов разделения, действенности, упорядоченности и умеренности государственной власти. Действия всех государственных органов и должностных лиц, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, должны совершаться в формах и порядке, прямо предусмотренных федеральным и областным законами (пункты 5 и 7 статьи 19 Устава Свердловской области).

ГАРАНТ:

Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 г. N 467-ПОД принят Устав Свердловской области

См. статьи 16, 18 названного Устава

Из этих положений вытекает, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью всех органов и должностных лиц государства. Поэтому права и свободы человека и гражданина должны защищаться государственными органами и должностными лицами государства посредством взаимосогласованных действий, а их взаимодействие осуществляться в определенных законом формах. Областной законодатель вправе определять формы взаимодействия между областными государственными органами и лицами, занимающими государственные должности Свердловской области. В то же время, исходя из принципов действенности и умеренности государственной власти, недопустимы такие формы и характер взаимоотношений между государственными органами и должностными лицами государства, которые бы препятствовали самостоятельной реализации ими своих полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, создавали бы чрезмерные или необоснованные ограничения для исполнения ими своей обязанности осуществлять полную, безусловную и незамедлительную защиту этих прав и свобод.

Применительно к взаимоотношениям Уполномоченного по правам человека и законодательного (представительного) органа государственной власти Свердловской области областной законодатель предусмотрел такую форму их взаимодействия как отчет Уполномоченного по правам человека на совместном заседании палат Законодательного Собрания. Посредством этого отчета Законодательное Собрание должно получить наиболее полную и объективную информацию о состоянии дел в сфере защиты прав и свобод человека в Свердловской области, а также о деятельности Уполномоченного по правам человека. Именно такой характер отчета Уполномоченного по правам человека подтверждается тем, что, согласно части 2 пункта 1 статьи 14 Областного закона "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области", его отчет о своей деятельности должен содержать общие оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав и свобод человека в Свердловской области, в отчете должны также указываться государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, систематически нарушающие права человека и уклоняющиеся от принятия мер по их восстановлению и защите. Это отвечает принципу действенности государственной власти, поскольку позволяет законодательному органу, на основе полученной от Уполномоченного по правам человека информации, определить приоритеты своей деятельности по созданию и контролю за соблюдением законодательных гарантий защиты прав и свобод, то есть осуществить свои полномочия по законодательному регулированию и контролю за выполнением областных законов.

Обсуждение отчета Уполномоченного на заседании палат Законодательного Собрания обусловлено публичным и коллегиальным характером деятельности законодательного (представительного) органа, основной формой работы которого являются заседания. Заслушивание отчета Уполномоченного не на раздельных, а на совместных заседаниях палат также не противоречит Уставу Свердловской области, поскольку защита прав и свобод человека входит в компетенцию Законодательного Собрания, а не какой-либо из его палат. Как следует из правовой позиции Уставного Суда, содержащейся в его Постановлении от 24 марта 2000 года по делу о толковании части 2 пункта 2 статьи 39 Устава Свердловской области, областной законодатель вправе предусмотреть в областном законе рассмотрение на совместных заседаниях палат тех вопросов, которые не отнесены к исключительной компетенции одной из палат.

Установленная оспариваемыми положениями пунктов 1 и 2 статьи 14 Областного закона "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области" форма подотчетности Уполномоченного по правам человека Законодательному Собранию предполагает возможность обсуждения содержания его отчета на совместном заседании палат Законодательного Собрания, анализа и оценки обеспечения прав и свобод, не исключает принятия рекомендаций и предложений в адрес государственных и муниципальных органов и должностных лиц, включая и Уполномоченного по правам человека Свердловской области.

Однако это не ставит Уполномоченного по правам человека в такое подчиненное или подконтрольное по отношению к Законодательному Собранию положение, которое бы означало создание ему препятствий, чрезмерных или необоснованных ограничений для самостоятельного осуществления полномочий по содействию гражданам в защите их прав и законных интересов. Областным законом непосредственно установлены периодичность (один раз в год), сроки представления и содержание отчета уполномоченного по правам человека. Подотчетность Уполномоченного по правам человека Законодательному Собранию не предполагает получения им от Законодательного Собрания конкретных обязательных для исполнения предписаний, касающихся его деятельности по защите прав и свобод человека, не предусматривает возможности привлечения его к юридической ответственности за эту деятельность, а также досрочного прекращения его полномочий по инициативе Законодательного Собрания.

Такая зависимость Уполномоченного по правам человека от Законодательного собрания Свердловской области, установленная пунктами 1 и 2 статьи 14 Областного закона "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области" не может быть признана препятствием, чрезмерным или необоснованным ограничением его деятельности и тем самым не противоречит Уставу Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 "а" статьи 60 Устава Свердловской области, пунктом 1 части 3 статьи 4, статьей 70 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать пункты 1 и 2 статьи 14 Закона Свердловской области "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области" соответствующими Уставу Свердловской области.

2. Согласно статье 77 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 76 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете" и опубликованию в "Собрании законодательства Свердловской области".

Уставный Суд

Свердловской области