Решение Саратовского областного суда от 25 апреля 2012 г. N 3-47/2012 Нормативно закрепляя обязательность проведения экологической экспертизы проекта решения об установлении границ и площади охотничьих заказников, орган исполнительной власти субъекта РФ не превысил пределов своих полномочий, так как эти полномочия переданы Российской Федерацией органам власти в отношении объектов регионального уровня (извлечение)

Решение Саратовского областного суда от 25 апреля 2012 г. N 3-47/2012
(извлечение)

Саратовский областной суд,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора к Правительству Саратовской области о признании частично недействующим п. 5 Положения о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 25 мая 2003 года N 57-П (в редакции от 08 августа 2007 года),

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления следует читать как "27 мая 2003 г."

установил:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением к Правительству Саратовской области о признании частично недействующим п. 5 Положения о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 25 мая 2003 года N 57-П (в редакции от 08 августа 2007 года).

Требования мотивированы тем, что согласно п. 5 Положения в решении об образовании охотничьих заказников описываются их границы и определяются площади их территорий. Проекты решений Правительства Саратовской области об образовании конкретного охотничьего заказника подлежат обязательной государственной экологической экспертизе в соответствии с федеральным законодательством. Вместе с тем, согласно п. 4 ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ (ред. от 19.07.2011) "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Считает, что статья 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" предусматривает исчерпывающий перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе регионального уровня. Также по мнению прокурора проект решения Правительства Саратовской области об образовании конкретного охотничьего заказника не входит в перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, так как реализация его положений не может привести к негативным изменениям качества окружающей среды. Оценка воздействия образуемой ООПТ на объекты окружающей среды осуществляется в рамках комплексного экологического обследования участков территорий для придания им статуса особо охраняемой природной территории регионального значения, материалы которого в соответствии с п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" отнесены к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня. Принятию решения об образовании конкретной особо охраняемой природной территории регионального значения предшествует экологическое обследование участков территорий в целях придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения. Соответственно, получив подтверждение возможности образования особо охраняемой природной территории в рамках комплексного экологического обследования таких территорий, материалы которого получили экспертную оценку влияния ООПТ на окружающую среду, законодатель не устанавливает обязанность проведения государственной экологической экспертизы проекта нормативного правового акта.

В судебном заседании представитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора С. поддержал заявленные требования, указав основания, аналогичные изложенным в заявлении. Кроме того пояснил, что по мнению прокурора Правительство Саратовской области, нормативно закрепляя обязательность проведения экологической экспертизы проекта решения об установлении границ и площади охотничьих заказников, превысило пределы своей компетенции, так как такими полномочиями обладает только законодатель федерального уровня.

Представитель Правительства Саратовской области И. возражал против удовлетворения заявления прокурора. В обоснование своей позиции указал, что оспариваемый нормативный акт принят в пределах компетенции Правительства Саратовской области и не противоречит действующему законодательству.

Заслушав объяснения участников процесса и исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Правительством Саратовской области 27 мая 2003 года принято постановление N 57-П, пунктом 1 которого утверждено Положение о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения (далее по тексту - Положение).

Данный нормативный правовой акт опубликован в изданиях "Неделя области", Спецвыпуск N 51 (169) от 22.07.2005 г., "Саратовская областная газета" N 148 (1922) от 17.08.2007 г.

Как следует из преамбулы, указанное постановление принято в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

Согласно пункту 5 Положения в решении об образовании охотничьих заказников описываются их границы и определяются площади их территорий. Проекты решений Правительства Саратовской области об образовании конкретного охотничьего заказника подлежат обязательной государственной экологической экспертизе в соответствии с федеральным законодательством.

Суд полагает, что Постановление Правительства области от 27 мая 2003 года N 57-П в оспариваемой части принято в пределах полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по следующим основаниям.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории.

Из частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить таким федеральным законам.

Положение о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения, утвержденное постановлением Правительства области от 27 мая 2003 года N 57-П, регулирует вопросы образования государственных природных зоологических (охотничьих) заказников регионального значения, их предназначения, режима их особой охраны, создания государственного учреждения, то есть принято по вышеуказанным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Также согласно статье 2 Федерального закона "Об экологической экспертизе" законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из данного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В силу положений ст. 6 того же закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление таких полномочий в области экологической экспертизы как принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, постановление Правительства области от 27 мая 2003 года N 57-П и в оспариваемой части принято в пределах полномочий Правительства области по предметам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.

Оспариваемая норма не противоречит нормам федерального законодательства.

На уровне Российской Федерации правоотношения в вышеуказанной сфере регулируются Федеральными законами "Об охране окружающей среды", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

Статьей 4 данного Федерального закона среди особо охраняемых объектов названы государственные природные заказники, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное и иное ценное значение.

Статьями 32 и 33 упомянутого Закона закреплено положение о том, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. В целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды, проводится экологическая экспертиза.

В части 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" оговорено, что на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Аналогичные правовые нормы содержатся и в статье 95 Земельного кодекса РФ.

Статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" названы объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня и в качестве таковых указаны проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ (пункт 1).

Согласно оспариваемой норме пункта 5 указанного Положения проекты решений Правительства Саратовской области об образовании конкретного охотничьего заказника подлежат обязательной государственной экологической экспертизе в соответствии с федеральным законодательством. Основанием принятия данного правила являлась норма пункта 1 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", поскольку проекты решений Правительства Саратовской области об образовании конкретного охотничьего заказника являются проектами нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды. Это следует из буквального толкования первого предложения того же пункта, согласно которому в решении об образовании охотничьих заказников описываются их границы и определяются площади их территорий.

Кроме того, согласно преамбуле Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Создание правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации государственного природного заказника предполагает определение его границ, площади, месторасположения и установление в связи с этим режима особой охраны его территории.

Согласно статье 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Проект решения о создании государственного природного заказника является документом, обосновывающим намечаемую в связи с реализацией данного документа хозяйственную деятельность на территории образуемого заказника, что требует установления соответствия этого документа экологическим требованиям в целях предотвращения воздействия такой деятельности на окружающую среду.

При таких обстоятельствах является несостоятельным утверждение заявителя о том, что оценка воздействия образуемого заказника на объекты окружающей среды может быть получена исключительно в рамках комплексного экологического обследования территории, материалы которого и отнесены пунктом 4 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня. При таком подходе проекты нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня, однако это не согласуется с правилом пункта 1 статьи 12 указанного закона.

Судом также учтено, что установление Правительством области правила о проведении государственной экологической экспертизы указанного проекта решения является не только его обязанностью в силу пункта 1 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", но и правом устанавливать дополнительные (повышенные) правовые гарантии для создания и дальнейшего безопасного функционирования на территории Саратовской области государственных природных заказников. Данным правилом Правительство области ограничивает исключительно само себя и никого более, то есть интересы граждан или организаций (неопределенного круга лиц) при этом не только не нарушаются, но и не затрагиваются. Это в полной мере согласуется с приведенными выше полномочиями субъекта Российской Федерации и с тем обстоятельством, что создаются они публичным образованием - субъектом Российской Федерации, то есть в государственно и общественно значимых интересах, и установление каких-либо повышенных правовых гарантий не может являться незаконным. При этом федеральным и областным законодательством не установлено запрета на проведение государственной экологической экспертизы проекта решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о создании государственного природного зоологического (охотничьего) заказника регионального значения.

Доводы прокурора основаны на неправильном толковании материального закона, направлены на ограничение установленных Правительством Саратовской области в пределах своей компетенции правовых гарантий в сфере охраны окружающей среды и не могут служить основанием для признания недействующим в указанной им части Положения о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 25 мая 2003 года N 57-П, в связи с чем в удовлетворении заявления следует отказать.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд решил:

заявление Волжского межрегионального природоохранного прокурора к Правительству Саратовской области о признании частично недействующим п. 5 Положения о государственных природных зоологических (охотничьих) заказниках регионального значения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 25 мая 2003 года N 57-П (в редакции от 08 августа 2007 года) - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.