Решение Саратовского областного суда от 3 декабря 2009 г. Утвержденные нормативы потребления населением коммунальных услуг по газоснабжению при отсутствии приборов учета газа признаны недействующими, поскольку изменены в сторону увеличения без соблюдения необходимых условий, предусмотренных федеральным законодательством (извлечение)

Решение Саратовского областного суда от 3 декабря 2009 г.
(извлечение)

Саратовский областной суд,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ж. о признании недействующим постановления Саратовской областной Думы от 26 ноября 2008 года N 14-659 "Об утверждении нормативов потребления природного газа населением Саратовской области", установил:

Саратовской областной Думой 26 ноября 2008 года принято постановление N 14-659 "Об утверждении нормативов потребления природного газа населением Саратовской области" (далее - Постановление).

Постановление официально опубликовано в газете "Неделя области" от 3 декабря 2008 года N 62 (409).

Пунктом 1 Постановления в виде Приложения N 1 к нему утверждены нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа (далее - Приложение N 1).

Пунктом 2 Постановления в виде Приложения N 2 к нему утвержден объем природного газа, используемого на отопление жилых помещений местными отопительными газовыми приборами, приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите, при наличии приборов учета газа для предоставления меры социальной поддержки.

Пунктом 3 Постановления признано утратившим силу постановление Саратовской областной Думы от 19 июля 2006 года N 57-2283 "Об утверждении нормативов потребления природного газа населением Саратовской области".

Ж. обратился в Саратовский областной суд с заявлением о признании Постановления недействующим с момента принятия.

В обоснование заявленных требований сослался на то, что Постановление принято с нарушением процедуры его принятия и противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг", а также постановлению Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года N 373 "О порядке установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа".

Так, в нарушение пункта 10 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг утвержденные нормативы и положенные в их основу материалы исследований, выполненных ОАО "Г." по договору от 22.09.2006 года N 6-732, заключенному с ООО "М.", утверждены едиными для всего жилищного фонда области, а не дифференцированы в зависимости от конструктивных и технических параметров.

В противоречии с пунктом 19 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг определение нормативов не было подтверждено результатами измерений коллективными (общедомовыми) приборами учета, расчетами в отношении многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства, климатическими условиями. Исследования ограничены только Петровским районом, несколькими населенными пунктами Новобурасского и Аткарского районов Саратовской области, и не охватывают различные по климатическим условиям муниципальные образования области, в связи с чем, они не могли являться основанием для принятия Постановления.

В нарушение пунктов 2 и 33 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг количество групп домов, по которым дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг, в зависимости от конструктивных и технических параметров, степени благоустройства, были определены не уполномоченным органом - органом государственной власти области, а заинтересованными организациями: ООО "М.", ООО "С.", ОАО "Г.".

Постановлением утверждены нормативы потребления газа населением, которые выше нормативов, действовавших до 1 августа 2009 года в соответствии с постановлением Саратовской областной Думы от 19.07.2006 года N 57-2283. Увеличение указанных нормативов на основании Постановления, принятого с нарушением требований действующего законодательства, ведет к необоснованному росту оплаты за газ, нарушая материальные права заявителя.

В судебном заседании Ж. заявление поддержал по основаниям и доводам, изложенным в нем. При этом он уточнил предмет заявленных требований и просил Приложение N 1 к Постановлению "Нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета" признать недействующим с момента принятия Постановления, а Приложение N 2 к Постановлению "Объем природного газа, используемого на отопление жилых помещений местными отопительными газовыми приборами, приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите, при наличии приборов учета газа для предоставления меры социальной поддержки" признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда.

В письменном возражении председатель Саратовской областной Думы Р.В.В. просил в удовлетворении заявления Ж. отказать, ссылаясь на то, что Постановление принято в пределах полномочий Саратовской областной Думы, соответствует федеральному законодательству и законодательству Саратовской области, порядок и процедура его принятия были соблюдены.

В судебном заседании представитель Саратовской областной Думы по доверенности Ш. заявленные требования не признала и просила в их удовлетворении отказать, указывая на то, что Постановление принято Саратовской областной Думой в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством, и ему не противоречит. Приложение N 2 к Постановлению распространяет свое действие на население Саратовской области, пользующееся мерами социальной поддержки. Заявитель к такой категории населения Саратовской области не относится, не имеет право оспаривать Приложение N 2 к Постановлению, и оно его прав не нарушает.

Выслушав объяснения заявителя и представителя заинтересованного лица, допросив свидетелей, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые нормы Постановления на предмет их соответствия федеральному законодательству и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, принимая во внимание заключение прокурора прокуратуры Саратовской области С., полагавшей, что требования Ж. подлежат удовлетворению лишь в части признания недействующим Приложения N 1 к Постановлению, суд находит заявление подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3. Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) жилищное законодательство, социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу врага в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации), за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 13 июня 2006 года N 373 определило порядок установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа, в соответствии с которым данные нормативы устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании норм потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа. Постановление N 373 не определяет порядок расчета самих нормативов, а отсылает по этому вопросу к Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 (далее - Правила N 306).

Согласно пунктов 2 и 4 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг (газоснабжения) утверждаются уполномоченными органами, под которыми понимаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

К органам государственной власти субъекта Российской Федерации относится законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляются решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (статья 2, подпункт "и" пункта 3 статьи 5, пункт 3 статьи 7, пункт 5 статьи 26.3. Федерального закона N 184-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 5 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО "О Саратовской областной Думе" к полномочиям областной Думы относится утверждение нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению при отсутствии у потребителей приборов учета.

Статья 42 Устава (Основного закона) Саратовской области предусматривает, что областная Дума состоит из 36 депутатов. Решение считается принятым, если за него проголосовало 19 депутатов.

В силу пункта 2 статьи 57 Регламента Саратовской областной Думы постановления областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Как видно из выписки протокола заседания Саратовской областной Думы от 26 ноября 2008 года N 14, в заседании областной Думы, в котором рассматривался вопрос о принятии проекта постановления "Об утверждении нормативов потребления природного газа населением Саратовской области", принимали участие 34 избранных депутата областной Думы. Проект этого Постановления был принят большинством голосов от числа избранных депутатов (т. 1 л.д. 118).

Таким образом, оспариваемое заявителем Постановление было принято Саратовской областной Думой в пределах своих полномочий и с соблюдением установленной законом процедуры, необходимой для принятия такого нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Доводы заявителя о нарушении Саратовской областной Думой процедуры принятия Постановления являются несостоятельными, поскольку противоречат установленным судом обстоятельствам и на доказательствах не основаны.

Между тем доводы заявителя о несоответствии Приложения N 1 к Постановлению федеральному законодательству, заслуживают внимания.

Пункт 1 Правил N 306 предусматривает, что настоящие Правила определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг, в том числе газоснабжения, а также требования к их формированию.

Из системного анализа положений Правил N 306 следует, что только при условии соблюдения порядка установления нормативов потребления газоснабжения населением при отсутствии приборов учета и требований к их формированию, которые предусмотрены Правилами, указанные нормативы могут быть признаны законно установленными.

Изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в порядке, определенном для их установления (пункт 12 Правил N 306).

Срок действия нормативов потребления коммунальных услуг составляет не менее 3 лет, и в течение этого периода нормативы потребления коммунальных услуг пересмотру не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных настоящими Правилами (пункт 16 Правил N 306).

Случай пересмотра нормативов потребления коммунальных услуг предусмотрен пунктом 13 Правил N 306, согласно которому основанием для изменения нормативов потребления коммунальных услуг является изменение конструктивных и технических параметров, степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов.

Постановлением Саратовской областной Думы от 19 июля 2006 года N 57-2283 были утверждены нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа по направлениям использования:

приготовление пищи на газовой плите при наличии централизованного горячего водоснабжения (далее - ЦГВ) - 11,5 куб.м на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите при отсутствии газового водонагревателя и ЦГВ - 17,5 куб.м на 1 человека в месяц;

отопление жилых помещений от газовых приборов - 8,5 куб.м на 1 квадратный метр отапливаемой площади в месяц.

В Приложении N 1 к оспариваемому Постановлению аналогичные нормативы были изменены в сторону увеличения:

приготовление пищи на газовой плите при наличии ЦГВ - 13,0 куб.м на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите при отсутствии газового водонагревателя и ЦГВ - 19,0 куб.м на 1 человека в месяц;

отопление жилых помещений от газовых приборов - 9,3 куб.м на 1 квадратный метр отапливаемой площади в месяц.

В обоснование возражений против заявленных требований представителем Саратовской областной Думы Ш. были представлены: акт от 29 сентября 2008 года, подписанный генеральным директором ООО "С", Министром промышленности и энергетики Саратовской области, заместителем начальника государственной жилищной инспекции Саратовской области; протокол совместного совещания Правительства Саратовской области и ОАО "Г." от 12 августа 2005 года N 49; договор об оказании услуг от 22 сентября 2006 года N 6-732, заключенный между ООО "М." и ОАО "Г.", предметом которого являлось определение фактических объемов газопотребления населением и технологических потерь газа при эксплуатации внутридомового газового оборудования (далее - ВДГО) жилых зданий на примере Саратовской области; техническое задание к данному договору; акты сдачи-приемки оказанных услуг от 25 декабря 2006 года и от 3 декабря 2007 года; промежуточный отчет "Анализ несоответствия действующих нормативов и фактического уровня потребления газа населением региона, разработка классификационных групп потребителей и отбор объектов-представителей для проведения исследования фактических объемов газопотребления населением Саратовской области и технологических потерь газа при эксплуатации ВДГО жилых зданий" (далее - промежуточный отчет); заключительный отчет "Определение фактических объемов газопотребления населением Саратовской области и технологических потерь газа при эксплуатации ВДГО жилых зданий. Разработка предложений по корректировке газопотребления в регионе, совершенствованию учета газоснабжающими организациями потребления газа населением, технологических потерь при эксплуатации ВДГО жилых зданий" (далее - заключительный отчет) (т. 2 л.д. 2-288; т. 3 л.д. 16-183).

Анализ вышеперечисленных документов свидетельствует о том, что они не подтверждают того, что основанием для изменения нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению, утвержденных в Приложении N 1 к Постановлению, является изменение конструктивных и технических параметров, степени благоустройства многоквартирных домов или жилых домов, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов.

Вопреки требованиям части 1 статьи 249 ГПК РФ представитель Саратовской областной Думы Ш. не представила суду какие-либо другие доказательства, подтверждающие, что основанием изменения нормативов коммунальных услуг по газоснабжению, утвержденных в Приложении N 1 к Постановлению, послужили условия, предусмотренные пунктом 13 Правил N 306.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа по направлениям его использования (приготовление пищи на газовой плите при наличии ЦГВ, приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите при отсутствии газового водонагревателя и ЦГВ, отопление жилых помещений от газовых приборов), утвержденные в Приложении N 1 к Постановлению, не соответствуют пункту 13 Правил N 306, поскольку изменены в сторону увеличения без соблюдения необходимых условий, предусмотренных этим пунктом.

Согласно пункта 19 Правил N 306 при определении и расчете нормативов потребления коммунальных услуг используются методы (с соблюдением условий их применения), установленные настоящими Правилами. Определение нормативов потребления должно быть подтверждено результатами измерений коллективными (общедомовыми) приборами учета, расчетами в отношении многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства и климатическими условиями.

В соответствии с пунктом 20 Правил N 306 при установлении нормативов потребления коммунальных услуг применяются следующие методы:

1) метод аналогов;

2) экспертный метод;

3) расчетный метод.

Решение о применении одного из методов либо их сочетания принимается уполномоченными органами (пункт 24 Правил N 306).

Как усматривается из договора об оказании услуг от 22 сентября 2006 года N 6-732, актов сдачи-приемки оказанных услуг от 25 декабря 2006 года и от 3 декабря 2007 года, промежуточного и заключительного отчетов (т. 2 л.д. 2-288; т. 3 л.д. 20-29, 32-183), показаний свидетелей К. и А., работа по определению фактических объемов газопотребления населением и технологических потерь газа при эксплуатации ВДГО жилых зданий на примере Саратовской области, материалы которой были положены в основу принятия оспариваемого Постановления, началась в июле 2006 года и окончилась в декабре 2007 года. При определении и расчете нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению применялось сочетание двух методов: метода выборочных наблюдений с использованием индивидуальных приборов учета и метода аналогов с использованием коллективных приборов учета. Расчетный метод не применялся.

Между тем в 2006-2007 годах в соответствии с постановлением Саратовской областной Думы от 21 июня 2006 года N 56-2221 "О методе расчета нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению при отсутствии у потребителей приборов учета в Саратовской области" (в редакции постановления Саратовской областной Думы от 26 ноября 2008 года N 14-658) для расчета нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению при отсутствии у потребителей приборов учета в Саратовской области был установлен расчетный метод.

В силу же постановления Саратовской областной Думы от 22 октября 2008 года N 13-582 "О методе установления нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению при отсутствии у потребителей приборов учета в Саратовской области" метод аналогов мог применяться для определения и расчета вышеуказанных нормативов только со дня вступления в силу данного нормативного акта (22 октября 2008 года), так как в нем отсутствует указание на то, что он распространяет свое действие на правоотношения, возникшие до его вступления в силу.

Судом установлено, поскольку подтверждено объяснениями представителя Саратовской областной Думы Ш., что в нарушение требований пункта 24 Правил N 306 уполномоченными органами - органами государственной власти Саратовской области, в том числе Саратовской областной Думой, не принималось соответствующее решение о сочетании метода выборочных наблюдений с использованием индивидуальных приборов учета и метода аналогов с использованием коллективных приборов учета при определении и расчете нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа.

Суд считает, что использование при установлении данных нормативов метода выборочных наблюдений с использованием индивидуальных приборов учета не может быть признано правомерным на том основании, что такой метод не назван в перечне методов, которые могут применяться при установлении нормативов потребления коммунальных услуг (пункты 19 и 20 Правил N 306). Определение данных нормативов может быть подтверждено только результатами измерений коллективными (общедомовыми), а не индивидуальными приборами учета (пункт 19 Правил N 306).

Указанные выше приборы учета не идентичны. Коллективный (общедомовой) прибор учета - средство измерения, используемое для определения объемов (количества) коммунальных ресурсов, поданных в многоквартирный дом, а индивидуальный прибор учета - средство измерения, используемое для определения объемов (количества) потребления коммунальных ресурсов потребителями, проживающими в одном жилом помещении многоквартирного дома или в жилом доме (пункт 3 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам").

Кроме того, следует учесть, что метод выборочного наблюдения за фактическим расходом газа был предусмотрен Типовой методикой расчета норм газа населением в квартирах (домах) на приготовление пищи, нагрев воды и отопление в условиях отсутствия приборов учета расхода газа (далее - Типовая методика), утвержденной 11 сентября 1993 года Министерством топлива и энергетики Российской Федерации во исполнение постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года N 719 "О порядке установления норм потребления сетевого газа, используемого населением для отопления жилых помещений от газовых приборов".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года N 373 постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года N 719 признано утратившим силу.

Типовая методика для определения нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению применяться не могла в связи с тем, что не обладала признаками нормативного правого акта, а именно не была зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликована (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2005 года N ГКПИ05-55).

Пункт 21 Правил N 306 предусматривает, что метод аналогов применяется при наличии данных, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг коллективными (общедомовыми) приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по коллективным (общедомовым) приборам учета которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными техническими и строительными характеристиками, степенью благоустройства и климатическими условиями.

В силу пункта 34 Правил N 306 объем выборки определяется для каждой из групп многоквартирных домов и жилых домов количеством домов, имеющих аналогичные технические и строительные характеристики, степень благоустройства и заселенность жилых помещений.

Свидетель А. суду показала, что при определении и расчете нормативов потребления газа населением области методом аналогов использовались данные, полученные в результате измерений объема (количества) потребления газа коллективными (общедомовыми) приборами учета, установленными в многоквартирных домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства и климатическими условиями. Представительность и объем выборки определялись необходимым количеством многоквартирных домов (49 домов), имеющих аналогичные технические и строительные характеристики, степень благоустройства и заселенность жилых помещений, в которых были установлены 49 коллективных (общедомовых) приборов учета газа. Подтверждением сказанного, по мнению свидетеля, являются промежуточный отчет, а также расчет фактических показателей потребления природного газа методом аналогов с использованием коллективных приборов учета газа, содержащийся в заключительном отчете.

К показаниям свидетеля А. суд относится критически и не принимает их во внимание в связи с тем, что в промежуточном отчете лишь констатируется, что объем выборки определен в количестве 49 объектов-представителей, что для определения фактического уровня газопотребления по направлениям использования газа достаточно установить 49 измерительных комплексов, а в расчете, на который ссылалась свидетель, приведены только адреса 22 многоквартирных жилых домов, расположенных в городах Петровске и Аткарске Саратовской области, имеющих различную заселенность (т. 2 л.д. 241-242; т. 3 л.д. 58-59).

Между тем сами по себе отчет и расчет не подтверждают того, что 49 коллективных (общедомовых) приборов учета газа были установлены в 49 многоквартирных домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства и климатическими условиями, а также имеющих аналогичные технические и строительные характеристики, степень благоустройства и заселенность жилых помещений, поскольку таких сведений в указанных документах не содержится.

Другие доказательства, подтверждающие, что при определении и расчете нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа метод аналогов был применен с соблюдением условий, предусмотренных пунктами 21 и 34 Правил N 306, представитель Саратовской областной Думы Ш. суду не представила.

Как видно из заключительного отчета (т. 2 л.д. 23), нормативы потребления газа населением, рассчитанные методом аналогов, определены по направлениям использования газа:

пищеприготовление при наличии ЦГВ - 13,4 куб. м. на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды при отсутствии ЦГВ и газового водонагревателя - 19,5 куб.м на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды при отсутствии ЦГВ и наличии газового водонагревателя - 30,5 куб.м на 1 человека в месяц.

При этом методом аналогов не определен норматив потребления газа населением по направлению его использования на отопление жилых помещений, что не соответствует пункту 48 Правил N 306, в соответствии с которым определение нормативов газоснабжения производится дифференцированно в зависимости от направлений использования газа.

Из заключительного отчета также следует, что в Приложении N 1 к Постановлению утверждены нормативы потребления газа населением, рассчитанные методом выборочных наблюдений с использованием индивидуальных приборов учета газа:

пищеприготовление при наличии ЦГВ - 13,0 куб.м на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды при отсутствии ЦГВ и газового водонагревателя - 19,0 куб.м на 1 человека в месяц;

приготовление пищи и нагрев воды при отсутствии ЦГВ и наличии газового водонагревателя - 30,0 куб.м на 1 человека в месяц;

индивидуальное (поквартирное) отопление жилья - 9,3 куб.м на 1 квадратный метр отапливаемой площади в месяц (т. 2 л.д. 22, 24-26).

Поскольку для определения и расчета нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению использовался метод выборочных наблюдений с использованием индивидуальных приборов учета газа, который не мог применяться для этих целей, указанные выше нормативы рассчитаны на основании данного метода, а не метода аналогов, решение о применении сочетания этих двух методов для расчета нормативов уполномоченными органами не принималось, метод аналогов применен без соблюдения условий его применения, названных выше в решении, суд находит, что нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа были утверждены в Приложении N 1 к Постановлению без учета требований, содержащихся в пунктах 19, 20, 21, 24 и 34 Правил N 306.

Согласно пункта 33 Правил N 306 уполномоченный орган определяет количество групп домов, по которым дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг в зависимости от конструктивных и технических параметров, степени благоустройства.

Представитель Саратовской областной Думы Ш. суду пояснила, что уполномоченный орган - орган государственной власти Саратовской области не определял количество групп домов, по которым дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению в зависимости от конструктивных и технических параметров, степени благоустройства.

Данные обстоятельства подтверждаются показаниями свидетелей К. и А.

Таким образом, суд считает, что нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа были утверждены в Приложении N 1 к Постановлению в противоречии с требованиями пункта 33 Правил N 306.

Доводы председателя Саратовской областной Думы Р.В.В. и представителя Саратовской областной Думы Ш., показания свидетеля К. о том, что порядок определения классификации и сама классификация объектов жилищного фонда по конструктивным и техническим параметрам, степени благоустройства, то есть перечень групп жилых помещений с тем или иным сочетанием признаков (материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутридомовых инженерных коммуникаций и оборудования) действующим законодательством не определен, отсутствует учет жилых помещений, помещений с газовым отоплением по указанным выше признакам в организациях технической инвентаризации и других организациях, невозможно установить количество групп домов, по которым дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг в зависимости от конструктивных и технических параметров, степени благоустройства, не могут являться основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований.

Во-первых, представителями заинтересованного лица не представлены доказательства невозможности установления количества групп домов, по которым дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг в зависимости от конструктивных и технических параметров, степени благоустройства.

Во-вторых, отсутствие законодательного определения классификации объектов жилищного фонда и перечня групп жилых помещений по конструктивным и техническим параметрам, степени благоустройства, а также отсутствие учета жилых помещений и помещений с газовым отоплением по указанным выше признакам в организациях технической инвентаризации и других организациях, само по себе не освобождало органы государственной власти Саратовской области от возложенной на них пунктом 33 Правил N 306 обязанности.

Доводы представителей заинтересованного лица о том, что при определении нормативов потребления газа были учтены климатические условия в соответствии со СНиП 23-01-99 "Строительная климатология" и климатические параметры установлены для всей Саратовской области на уровне города Саратова, не могут быть приняты во внимание.

СНиП 23-01-99 от 11 июня 1999 года N 45 "Строительная климатология" (в редакции постановления Госстроя Российской Федерации от 24 декабря 2002 года N 164) устанавливает климатические параметры не только для города Саратова, но и для города Балашова и районного центра Александров Гай Саратовской области. В связи с этим установление климатических параметров для всей Саратовской области на уровне города Саратова обоснованным признать нельзя.

Являются несостоятельными доводы представителей заинтересованного лица о том, что город Петровск, Новобурасский и Аткарский районы Саратовской области климатически незначительно отличаются от города Саратова, в связи с чем, данные, полученные в ходе исследования определения фактических объемов газопотребления населением названных выше города и районов, проведенного ОАО "Г." и ООО "М.", могут считаться характерными для всего региона, поскольку в подтверждение их объективности доказательств суду представлено не было.

Не могут служить основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований доводы представителей заинтересованного лица о том, что обоснованность рекомендуемых к использованию на территории Саратовской области нормативов потребления природного газа населением и их соответствие фактическому потреблению газа населением области подтверждены актом от 29 сентября 2008 года, подписанным генеральным директором ООО "С", министром промышленности и энергетики Саратовской области и заместителем начальника государственной жилищной инспекции Саратовской области (т. 3 л.д. 16).

Судом установлено, что нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению, утвержденные в Приложении N 1 к Постановлению, не соответствуют Правилам N 306, и установлены без соблюдения их требований. Поэтому указанный акт правового значения для настоящего дела не имеет.

Нельзя признать состоятельными доводы представителей заинтересованного лица и показания свидетелей К. и А. о том, что утвержденные в Приложении N 1 к Постановлению нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению соответствуют требованиям Правил N 306, поскольку они на доказательствах не основаны и опровергаются установленными судом обстоятельствами, изложенными выше в решении.

В соответствии с частью 1 статьи 153, частью 4 статьи 154, частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах). Размер платы за коммунальные услуги по газоснабжению рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления указанных коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пункт 3 Правил N 306 предусматривает, что устанавливаемые в соответствии с настоящими Правилами нормативы потребления коммунальных услуг предназначены для определения размера платы за коммунальные услуги.

Как следует из объяснений Ж., представленных им квитанций (т. 1 л.д. 97) и не оспаривалось представителем Саратовской областной Думы Ш., заявитель является лицом, обязанным вносить плату за коммунальные услуги, в том числе за газоснабжение.

Учитывая, что нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа предназначаются для определения размера платы за них, утверждение данных нормативов в Приложении N 1 к Постановлению, не соответствующем требованиям федерального нормативного правового акта (Правилам N 306), нарушает права заявителя вносить законно установленный размер платы за коммунальные услуги.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку установлено, что Приложение N 1 "Нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа" к Постановлению противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, по основаниям, приведенным выше в настоящем решении, нарушает права заявителя вносить законно установленный размер платы за коммунальные услуги, суд признает его недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Приходя к выводу о признании указанного положения нормативного правового акта Саратовской областной Думы недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, суд учитывал следующее.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции Указов Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года N 490 и от 13 августа 1998 года N 963), нормативные правовые акты признаются недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания, если они изданы органом при отсутствии соответствующих полномочий или не были опубликованы для всеобщего сведения либо не были зарегистрированы, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными.

Из материалов дела усматривается, что нормативный правовой акт, положения которого оспариваются заявителем, принят полномочным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, он опубликован для всеобщего сведения и его обязательная государственная регистрация действующим законодательством не предусмотрена.

С учетом изложенного, принимая во внимание объяснения представителя Саратовской областной Думы Ш. о том, что оспариваемое положение данного нормативного правового акта до рассмотрения дела судом в течение определенного времени применялось, следовательно, действовало, оснований признавать его недействующим со дня принятия или иного времени, не имеется.

Требования заявителя о признании недействующим Приложения N 2 "Объем природного газа, используемого на отопление жилых помещений местными отопительными газовыми приборами, приготовление пищи и нагрев воды на газовой плите, при наличии приборов учета газа для предоставления меры социальной поддержки" (далее - Приложение N 2) к Постановлению суд находит необоснованными и не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Приложение N 2 к Постановлению устанавливает объем природного газа, используемого по тем же направлениям, что и в Приложении N 1 к Постановлению, но при наличии приборов учета газа и для предоставления мер социальной поддержки. Постановлению Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" и постановлению Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 года N 373 "О порядке установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа" оно не противоречит, так как данные нормативные правовые акты регулируют вопросы установления нормативов потребления коммунальных услуг по газоснабжению при отсутствии приборов учета газа.

Не противоречит Приложение N 2 к Постановлению и какому-либо другому федеральному нормативному правовому акту либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как было указано выше, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Следовательно, установив в Приложении N 2 к Постановлению объемы используемого природного газа для предоставления мер социальной поддержки, Саратовская областная Дума действовала в пределах предоставленных ей полномочий.

Законодательством Саратовской области меры социальной поддержки по оплате коммунальных услуг предусмотрены ветеранам труда, гражданам, приравненным к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", ветеранам труда Саратовской области, реабилитированным лицам, лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, гражданам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа): педагогическим работникам, работающим в областных государственных и муниципальных организациях здравоохранения, культуры и искусства, социального обслуживания; специалистам в области культуры, искусства и кинематографии, а также работникам культуры, работающим в областных государственных и муниципальных организациях здравоохранения, социального обслуживания и образовательных учреждениях; врачам, провизорам, специалистам со средним медицинским и фармацевтическим образованием областных государственных организаций здравоохранения, а также медицинским работникам, работающим в областных государственных организациях социального обслуживания, образовательных учреждениях; социальным работникам, занятым в государственном секторе социального обслуживания, семьям, имеющим трех и более несовершеннолетних детей, в том числе усыновленных (удочеренных), а также совершеннолетних детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, участникам Великой Отечественной войны, инвалидам Великой Отечественной войны, инвалидам боевых действий, бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны, военнослужащим и лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ставшим инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), проживающим на территории Саратовской области (Закон Саратовской области от 12 сентября 2005 года N 82-ЗСО "О социальной поддержке отдельных категорий граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг в Саратовской области"; Закон Саратовской области от 12 сентября 2005 года N 83-ЗСО "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)"; Закон Саратовской области от 1 августа 2005 года N 74-ЗСО "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Саратовской области"; Закон Саратовской области от 28 мая 2008 года N 137-ЗСО "О дополнительных мерах социальной поддержки участников Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войн и инвалидов боевых действий, приравненных к ним граждан, проживающих на территории Саратовской области").

Заявителем суду не представлены доказательства, подтверждающие, что он относится к перечисленным выше категориям граждан, что свидетельствует о том, что он не вправе оспаривать в судебном порядке Приложение N 2 к Постановлению и оно его прав нарушать не может.

Доводы заявителя о противоречии Приложения N 2 к Постановлению федеральному законодательству являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном его толковании.

При таких обстоятельствах оснований для признания недействующим Приложения N 2 к Постановлению и удовлетворения в этой части заявления Ж. не имеется.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление Ж. удовлетворить частично.

Признать Приложение N 1 "Нормативы потребления коммунальных услуг по газоснабжению населением Саратовской области при отсутствии приборов учета газа" к постановлению Саратовской областной Думы от 26 ноября 2008 года N 14-659 "Об утверждении нормативов потребления природного газа населением Саратовской области" недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части заявления Ж. отказать.

Данное решение после вступления в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года N 2124-1 подлежит опубликованию Саратовской областной Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован признанный недействующим в части нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия судом в окончательной форме.