Совершенствование налогового законодательства - один из главных путей развития отечественной экономики (C.Ю. Орлова, "Российский налоговый курьер" N 6, июнь 1999 г.)

Совершенствование налогового законодательства - один из главных путей развития отечественной экономики

Проведение рыночных преобразований в экономике немыслимо без создания эффективной налоговой системы, обеспечивающей формирование доходов бюджетов всех уровней и стимулирующей развитие отечественной экономики. К сожалению, современное отечественное налоговое законодательство не в полной мере отвечает этим целям, что является одним из тормозов развития экономики.

В настоящее время большинство организаций России уплачивают более 20 видов налогов. В их число входят налог на прибыль предприятий и организаций, налог на добавленную стоимость, налог на имущество предприятий, акцизы, налоги с оборота (налоги на пользователей автомобильных дорог, на содержание жилфонда и т.д.), отчисления в социальные внебюджетные фонды (в Пенсионный фонд Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования), множество мелких налогов (сборы на содержание милиции, за уборку территорий и т.д.) и другие.

Экономическая сущность основных налогов

Наиболее важным с точки зрения оценки эффективности деятельности хозяйствующих субъектов является прямой налог - налог на прибыль предприятий и организаций. Этот налог представляет собой определенный процент от суммы дохода от производства и реализации товаров (работ, услуг) за минусом затрат, разрешенных законодательством к вычету.

Важной особенностью российского налога на прибыль предприятий и организаций является ограничение на включение в состав затрат многих типов расходов, как текущих, так и капитальных, в результате чего происходит обложение налогом части затрат организации. Все это определенным образом искажает действительную сущность налога на прибыль и не позволяет справедливо изымать часть средств организации в виде налога.

В налоге на прибыль предусмотрена стимулирующая мера, направленная на развитие собственной производственной базы организаций. Льгота заключается в возможности уменьшения облагаемой прибыли на суммы, направленные предприятиями отраслей сферы материального производства на финансирование капитальных вложений производственного назначения, жилищного строительства. Эта льгота применяется при условии полного использования ими сумм начисленного износа (амортизации).

Необходимо отметить, что государство постепенно меняет свое отношение к вопросу экономического стимулирования работы хозяйствующих субъектов. На смену бесконтрольной раздачи налоговых льгот, в основном в сфере некоммерческой деятельности (благотворительных фондов, общественных организаций инвалидов, спортсменов и т.п.), приходит политика стимулирования реального сектора экономики через налоговое законодательство. Наглядный пример тому - ряд принятых Государственной Думой правительственных налоговых законопроектов, предусматривающих стимулирование инвестиций в производственный сектор экономики, в создание новых производств. В частности, предложено не облагать налогом на прибыль организации на срок окупаемости проекта, но не более трех лет, в случае создания нового производства с основными фондами стоимостью свыше 20 млн. руб.

Важное место в российской налоговой системе занимают косвенные налоги. К их числу относятся налог на добавленную стоимость, налоги с оборота, акцизы.

Наиболее существенным с точки зрения доли поступлений в государственный бюджет является налог на добавленную стоимость. Он представляет собой форму изъятия части дохода, создаваемого на всех стадиях производства и обращения товаров (работ, услуг). Общая ставка налога на добавленную стоимость установлена в размере 20%, льготная - в размере 10% (на сельскохозяйственные и детские товары по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации).

Главной особенностью этого налога является то, что сумма налога, подлежащая внесению в бюджет, определяется как разница между суммой налога, полученного от покупателей за реализованную продукцию, и суммой уплаченного налога продавцами товаров (работ, услуг). Таким образом, любой организации выгодно покупать продукцию исключительно с НДС, для того, чтобы потом отнести ее на уменьшение общей суммы налога, подлежащей уплате в бюджет.

Из этого вытекает важный вывод (которым, однако, пренебрегают многие законодатели) о том, что предоставлять льготы по НДС не только нельзя, но и вредно, поскольку это является антистимулирующим фактором в производстве и реализации продукции. Так, например, с общественных организаций инвалидов не взимается этот налог, вследствие чего многие организации отказываются покупать их товары. Поэтому, исходя из экономического смысла НДС, можно вести речь только о снижении размера суммы налога, подлежащего уплате в государственный бюджет, но ни в коем случае не о предоставлении льготы по НДС.

Одним из ключевых моментов меняющейся государственной политики в налоговой сфере является постепенный перенос основной налоговой нагрузки с организаций сферы производства в сферу потребления. Для реализации этой цели предусматривается, в частности, поэтапное снижение общей ставки НДС.

Данную позицию можно в целом поддержать. Однако предоставляется более разумным в первую очередь отказаться в действующем налоговом законодательстве от других косвенных налогов - налогов с оборота (налога на пользователей автомобильных дрог, на содержание жилищного фонда и др.). Подобные налоги никоим образом не учитывают прибыльности организаций и потому оказывают негативное влияние на развитие производства, поскольку имеют многоступенчатый характер (то есть прямо пропорционально увеличивают цену товаров на каждой стадии производства и реализации продукции). Это отрицательно отражается на всех хозяйствующих субъектах.

Важно отметить, что в ряде зарубежных стран целью установления НДС являлась параллельная отмена всех косвенных многоступенчатых налогов. Исключение составляли только некоторые одноступенчатые налоги с оборота, взимаемые на какой-то одной стадии производства, например роялти в нефтедобывающей промышленности, либо акцизы. Однако в России при введении НДС в отечественную налоговую систему полностью пренебрегли этим правилом. Видимо, поэтому во многих публикациях на эту тему одной из основных причин сложившейся тяжелой ситуации в большинстве организаций называется именно существование НДС, с чем, впрочем, трудно полностью согласиться.

Большую долю в общих изъятиях доходов у организаций составляют отчисления в различные социальные внебюджетные фонды. Базой исчисления этих обязательных взносов является фонд заработной платы работников организаций и другие выплаты. Наличие большой суммарной ставки таких отчислений, составляющей 38,5%, приводит к тому, что работодатели не желают выплачивать легально заработную плату своим сотрудникам. Поэтому многие специалисты высказывают мнение о необходимости снижения суммарной ставки на фонд оплаты труда при одновременном увеличении базы налогообложения.

Таким образом, представляется очевидной необходимость реформирования действующей налоговой системы России с целью создания стимулов для развития производственной сферы экономики.

Основные направления реформирования налоговой системы

До 1 января 1999 г. главным рамочным налоговым законом в России являлся Закон Российской Федерации от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В нем были определены структура и общий механизм функционирования налоговой системы, установлены перечень налогов и сборов, порядок их исчисления и взимания, обозначены обязанности и ответственность налоговых органов и налогоплательщиков. С 1 января 1999 г. этот Закон утратил свою силу, за исключением п.2 ст.18, статей 19, 20, 21, где указаны конкретные виды налогов, установленные на федеральном, региональном и местном уровнях, и заменен частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ).

Последние политические изменения, происходящие в нашей стране, затянули процесс принятия части второй Налогового кодекса, где регламентирован конкретный порядок взимания налогов и сборов, определены все их элементы. Учитывая важность этого документа, депутаты бюджетного комитета приняли решение об ускорении рассмотрения части второй НК РФ. Только вступление в силу обеих частей этого законодательного акта позволит изменить к лучшему действующую налоговую систему России.

Что предусматривает часть вторая проекта Налогового кодекса

Коротко напомню основные изменения, которые содержатся в части второй проекта НК РФ:

- сокращается общее число налоговых платежей до 28;

- отменяется ряд налогов, рассчитываемых с выручки от реализации продукции, уплата которых не зависела от наличия прибыли;

- отменяются, в частности, налоги на приобретение автотранспортных средств, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, что, с одной стороны, снижает налоговую нагрузку на предприятия, a c другой - ликвидирует целевой источник финансирования жилищно-коммунального хозяйства;

- предполагается постепенное, в течение двух лет, снижение ставки налога на пользователей автомобильных дорог до нулевого значения и в дальнейшем полная его отмена;

- расширяется перечень затрат, не учитываемых при налогообложении дохода (прибыли) предприятий, в результате чего показатель "себестоимость" заменен показателем "налоговые вычеты";

- значительно увеличены нормы амортизационных отчислений, относимых к остаточной стоимости амортизируемого имущества (так называемая нелинейная амортизация), что позволяет возместить значительную часть стоимости основных фондов в первые годы их эксплуатации;

- резко сокращены налоговые льготы и, в частности, отменено освобождение от налогообложения до 50% прибыли, направляемой на инвестиции;

- вводится капитализация включаемых в налоговые вычеты затрат на НИОКР, геологоразведку и природоохранные мероприятия с последующей амортизацией этих затрат;

- снижается ставка налога на прибыль (доход) организаций с 35 до 30%;

- снижается суммарная ставка отчислений во внебюджетные фонды (социального страхования, занятости, пенсионный и обязательного медицинского страхования) с 38,5 до 35,5% от суммы оплаты труда и других выплат;

- сохранена общая ставка НДС в размере 20% и льготная - 10%;

- введен экологический налог, объединяющий действующие налоги за сбросы и выбросы загрязняющих веществ и другие вредные воздействия на окружающую среду;

- введен водный налог, заменяющий плату за забор воды из водохозяйственных систем;

- введен лесной налог, заменяющий плату за древесину, отпускаемую на корню;

- ставка налога на имущество предприятий увеличена с 2 до 2,5% с одновременным сужением налогооблагаемой базы;

- субъектам Российской Федерации предоставлено право по их усмотрению вводить на своей территории налог на недвижимость с параллельной отменой на этих территориях налога на имущество предприятия, налога на имущество физических лиц, а также земельного налога.

Большинство изменений, содержащихся в проекте части второй НК РФ, можно только приветствовать. Однако вследствие наличия у депутатов Государственной Думы различных интересов принятие данного акта не представляется реальным. Поэтому в целях ускорения прохождения этого важного документа мы предлагаем принимать его отдельными главами.

Сейчас трудно сказать, какие именно главы будут приняты в этом году. Но наиболее приоритетным для нас являются налог на прибыль (доход) организаций, налог на капитал и подоходный налог с физических лиц. К тому же эти разделы практически готовы.

Что предусматривается по налогу на прибыль и ряду других налогов

В настоящее время идет ежедневная работа по налогу на прибыль (доход) организаций. Рассматриваются все поправки, поступившие от субъектов права законодательной инициативы.

Основные противоречия возникают по поводу исключения льгот из действующей налоговой системы. К этому вопросу мы подходим очень осторожно, постольку кардинальное исключение всех льгот так же опасно, как и их неоправданное раздувание. Поэтому окончательное решение будет принято депутатами на пленарном заседании.

Высказываются мнения о необходимости разделения налога на прибыль на два уровня: федеральный и региональный. Такой точки зрения придерживаются губернаторы, некоторые депутаты и специалисты. Однако данная позиция в российском парламенте не является превалирующей, и против нее высказываются многие депутаты, опасаясь направить общественное мнение в сторону переустройства государства на конфедеративной основе.

В части второй НК РФ предусматривается отдельный раздел по налогообложению исключительно для физических лиц. В него будут включены подоходный налог, частично налог на капитал, госпошлина и др. На наш взгляд, это существенно облегчит обычным российским гражданам пользование Налоговым кодексом.

Определенные изменения предполагается внести в имущественные налоги, а именно принять в этом году рамочный федеральный закон "О налоге на недвижимость". На его основе в регионах будут приниматься собственные законы, в которых будут конкретизированы многие налоговые элементы, а также предоставлены определенные льготы. Это позволит в наиболее короткие сроки создать, например, земельный кадастр, принять необходимые документы, которые позволят сделать налог на недвижимость более эффективным. Данный налог предполагается распространить только на физических лиц. Поэтому с введением на территории какого-либо региона налога на недвижимость одновременно будут отменены налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Со временем, когда налог на недвижимость будет распространен и на юридических лиц, последует отмена налога на имущество предприятий. Распространение налога на недвижимость на юридических лиц сегодня не предусматривается из-за существования больших трудностей в оценке рыночной стоимости производственного имущества.

Ввод в действие регионами налога на недвижимость предполагается начать с 1 января 2000 г.

Вызывает много споров наличие в действующей налоговой системе России налога на добавленную стоимость. По мнению многих депутатов, необходимо полностью отказаться от НДС и перейти исключительно на налог с продаж. Основной недостаток НДС состоит в том, что он изымает большое количество оборотных средств, особенно в сфере производства. В случае же перехода на налог с продаж реальный сектор экономики будет освобожден от этой налоговой нагрузки, а изъятие средств будет производиться через сферу розничной торговли, где расчеты за товары и услуги происходят в основном в наличной форме. Для того чтобы не сократить доходную часть бюджета, налоговой службе следует усилить контроль за уплатой налогов в рознице.

Безусловно, одномоментно перейти на уплату налога с продаж вместо НДС невозможно и не нужно. Но в качестве альтернативного варианта можно предусмотреть частичное снижение ставки НДС с 1 января 1999 г. с одновременным повышением ставок налога с продаж и ориентировать все субъекты Российской Федерации на этот переход, a c 1 января 2000 г. полностью перейти на налог с продаж. Но это пока всего лишь теории, которые предполагается воплотить в жизнь.

Подкомитет по налоговому законодательству Государственной Думы также предлагает ввести единый социальный налог, который объединит в себе отчисления во все внебюджетные фонды (пенсионный, занятости, социального и обязательного медицинского страхования).

Подводя итог, мы считаем возможным с уверенностью утверждать, что сегодня как никогда необходимо приложить все усилия для скорейшего принятия проекта части второй Налогового кодекса, что будет являться одним из самых эффективных шагов на пути развития отечественной экономики.

Депутат Государственной Думы

Федерального Собрания

Российской Федерации,

член-корреспондент

Российской народной академии наук

С.Ю. Орлова

"Российский налоговый курьер" N 6, июнь 1999 г.