Некоторые вопросы налогового администрирования (В. Казакова, "Финансовая газета", N 13, март 1999 г.)

Некоторые вопросы налогового администрирования

Введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), принятого Федеральным законом от 31.07.98 г. N 147-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31), с 1 января 1999 г. ознаменовало собой начало реформирования налоговой системы в целом, и в первую очередь в части вопросов, отнесенных к налоговому администрированию. Одним из основных направлений в налоговом администрировании является работа по осуществлению в соответствии с действующим законодательством учета организаций и физических лиц. По состоянию на 1 января 1999 г. в Российской Федерации учтено около 10 млн налогоплательщиков - организаций и физических лиц. При этом около половины из налогоплательщиков - физических лиц учтены в Республике Башкортостан. Благодаря введению в действие ряда законодательных актов в Республике создан информационный ресурс Государственный реестр налогоплательщиков. В целом по Российской Федерации в соответствии со ст. 84 НК РФ предусмотрено создание единого государственного реестра налогоплательщиков. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.99 г. N 266 "О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков" утверждены правила по его ведению. Оценивая ситуацию с точки зрения увеличения информации о налогоплательщиках и тех, кто потенциально может ими являться, а также их характеристик, уже сейчас можно сказать, что в ближайшее время ее объем может возрасти более чем в 20 раз. С введением реестра у налоговых и других контролирующих органов появится возможность не только повысить оперативность контроля, но и обеспечить комплексность его проведения как по месту нахождения (жительства) самого налогоплательщика, так и по месту нахождения принадлежащего ему имущества и транспортных средств, а также по месту нахождения филиалов и представительств юридического лица. Установленные НК РФ нормы, регулирующие порядок постановки налогоплательщиков на учет в налоговом органе и применение санкции за его нарушение в основном, исключат использование схем уклонения от уплаты налогов, связанных с осуществлением юридическими и физическими лицами деятельности, подлежащей налогообложению, или реализации ими имущественных прав без непрерывной идентификации упомянутых лиц (включая их структурные подразделения) в налоговых органах с учетом изменения их организационной структуры и месторасположения. В соответствии со ст. 19 НК РФ налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. В порядке, предусмотренном НК РФ, филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций выполняют обязанности этих организаций по уплате налогов и сборов на той территории, на которой эти филиалы и иные обособленные подразделения осуществляют функции организации. При применении актов законодательства о налогах и сборах следует руководствоваться тем, что в соответствии со ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданской, семейной и других отраслей законодательства, используемые в нем, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом. Так, в соответствии со ст. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. Согласно п. 1 ст. 83 НК РФ организация, в состав которой входят филиалы и (или) представительства, расположенные на территории Российской Федерации, а также в собственности которой находится подлежащее налогообложению недвижимое имущество, обязана встать на учет в качестве налогоплательщика в налоговом органе как по своему месту нахождения, так и по месту нахождения каждого своего филиала и (или) представительства и месту нахождения принадлежащего ей недвижимого имущества и транспортных средств. Формы документов, используемых при учете в налоговом органе юридических лиц, порядок их заполнения, а также порядок выдачи соответствующих свидетельств и уведомлений после завершения процедуры постановки на учет утверждены приказом Госналогслужбы России от 27.11.98 г. N ГБ-3-12/309 "Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при учете в налоговом органе юридических и физических лиц", зарегистрированным в Минюсте России 22 декабря 1998 г. N 1664. В случае осуществления организацией любой деятельности вне места своего нахождения, или вне места нахождения филиала (представительства), или вне места нахождения принадлежащего ей недвижимого имущества или транспортных средств, которая приводит к возникновению обязанности по уплате хотя бы одного вида налогов в местный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации полностью либо его доли, налоговый орган по месту осуществления организацией указанной деятельности вправе учесть ее во исполнение положений п.п. 3 п. 1 ст. 32 НК РФ. Ведение учета осуществляется на основании информации, полученной из различных источников, в том числе на основании сведений, представляемых налогоплательщиком-организацией при исполнении обязанности по уплате налогов. Для подтверждения достоверности имеющихся сведений налоговый орган вправе запрашивать информацию, необходимую для ведения учета налогоплательщика-организации, в налоговом органе по месту нахождения налогоплательщика-организации. Налогоплательщику-организации может быть направлено уведомление об учете налогоплательщика-организации в налоговом органе в связи с наличием у нее обязанности уплачивать отдельные виды налогов и (или) сборов. Отсутствие сведений об обособленном подразделении юридического лица, деятельность которого отвечает требованиям норм ст. 55 ГК РФ, является для налоговых органов основанием для предъявления в арбитражные суды исков о признании учредительных документов такого юридического лица не соответствующими требованиям законодательства и взыскании доходов, полученных в этих случаях (см. п. 11 ст. 7 Закона РСФСР от 21.03.91 г. N 943-1 "О государственной налоговой службе РСФСР"). В полном объеме вопросы полноты учета налогоплательщиков могут быть решены по мере совершенствования гражданского законодательства, в частности после урегулирования законодательства о регистрации юридических и физических лиц. В настоящее время налоговые органы, осуществляя возложенные на них законодательством функции, руководствуются следующими нормами. Согласно п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации, если в соответствии с законом в учредительных документах юридического лица не установлено иное. Порядок регистрации юридических лиц, в том числе определение места регистрации, должны быть установлены законом о регистрации юридических лиц. Следует учитывать, что в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации юридических лиц. К сожалению, действующий порядок регистрации юридических лиц характеризуется отсутствием единых принципов, форм регистрации и регистрационных процедур. В связи с этим необходимо отметить, что в случае возникновения у налогоплательщиков затруднений с определением места постановки на учет решение на основе представленных ими данных принимается налоговым органом. При этом при разрешении споров необходимо руководствоваться разъяснением постановления пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 1.07.96 г. N 6/8, согласно которому местом нахождения юридического лица может являться место нахождения его органов. Обеспечение полноты учета налогоплательщиков может быть существенно улучшено по мере введения на законодательном уровне норм об обязательности применения идентификационных номеров налогоплательщиков (ИНН) в любых финансовых документах. Прежде всего это необходимо развивать при решении вопросов повсеместного применения ИНН физических лиц, которое позволит оптимизировать работу налоговых органов по контролю правильности взимания подоходного налога с совокупного дохода каждого физического лица. Порядок и условия присвоения, применения, а также изменения ИНН установлен в соответствии с положениями НК РФ - см. приложение N 1 к приказу Госналогслужбы России от 27.11.98 г. N ГБ-3-12/309 (зарегистрировано в Минюсте России 22 декабря 1998 г. N 1664). Порядком предусмотрено, что в случае обнаружения у налогоплательщика более одного ИНН только один из них признается действительным. При этом процедура постановки на учет и присвоения ИНН в соответствии с положениями НК РФ распространяется на организации и индивидуальных предпринимателей независимо от наличия обстоятельств, с которыми Налоговый кодекс связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога. Однако налоговые органы до сих пор продолжают испытывать определенные сложности с обеспечением постановки на учет тех организаций и физических лиц, на которых эта обязанность возложена актами законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. Во многом это объясняется тем, что до 1 января 1999 г. отсутствовали законодательно установленные административные санкции, которые могли бы применять налоговые органы к уклоняющимся от постановки на учет. С введением в действие части первой НК РФ у налоговых органов появилось право применять налоговые санкции в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах, предусмотренных соответствующими статьями Налогового кодекса. Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение, связанные с вопросами постановки на учет, включены в ст. 116 "Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе" и ст. 117 "Уклонение от постановки на учет в налоговом органе". Налоговый кодекс Российской Федерации позволяет осуществлять налоговый контроль с применением юридически значимого документа свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, выдаваемого по формам, установленным вышеуказанным приказом Госналогслужбы России. Налоговые органы осуществляют работу с бланками свидетельств как с документами строгой отчетности.

В соответствии со ст. 86 НК РФ банки обязаны открывать счета организациям, индивидуальным предпринимателям, а также частным нотариусам, частным детективам и частным охранникам при предъявлении этого свидетельства. При выявлении фактов подделки свидетельства или использовании недействительного свидетельства налоговые органы вправе направить соответствующие материалы в органы налоговой полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела о подделке документа. В исключительных случаях, до получения в срок до 31 декабря 1999 г. налогоплательщиком свидетельства о постановке на учет в налоговом органе установленной формы, банк вправе при открытии счета использовать информационное письмо о постановке на учет в налоговом органе, выданное налогоплательщику до 31 декабря 1998 г. в соответствии с положениями Инструкции о порядке учета налогоплательщиков, утвержденной приказом Госналогслужбы России от 13.06.96 г. N ВА-3-12/49 (зарегистрирована Минюстом России 11 июля 1996 г. N 1121). В соответствии с положением ст. 132 НК РФ банк несет ответственность за правильность открытия счета налогоплательщику без предъявления им свидетельства. Положения данных статей не распространяются на те виды счетов, которые открываются не на основании договора банковского счета и с которых не могут расходоваться денежные средства (см. положения п. 2 ст. 11 НК РФ). В соответствии со ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 31.07.98 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" федеральные законы и иные нормативные акты действуют в части, не противоречащей НК РФ. Положения НК РФ не внесли изменений в действующий порядок начала движения средств на банковских счетах налогоплательщиков, который был установлен п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 18.08.96 г. N 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения", так как положения данного пункта не противоречат Налоговому кодексу. При этом следует иметь в виду, что эта норма не предусматривает исключений для каких-либо категорий организаций. Организации, планируя свою хозяйственную деятельность в рамках законодательства, вправе заблаговременно открывать необходимые банковские счета. Кроме того, организации имеют также право открывать счета в ближайших банках и использовать свою курьерскую службу в целях ускорения движения документов между налоговыми и банковскими органами. "Схемы ухода от налогов", которые могут применяться налогоплательщиком в связи с пробелами действующего законодательства в вопросах порядка открытия (закрытия) банковских счетов организаций и индивидуальных предпринимателей, продолжают сохраняться из-за большого количества расчетных и иных счетов у налогоплательщика. В настоящее время подготавливаются мероприятия по совершенствованию учета сведений об открытых (закрытых) налогоплательщиками банковских счетах. Вместе с тем необходимо отметить, что попытки ограничения количества счетов у налогоплательщика препятствуют его коммерческой активности и нарушают его право эффективно и надежно размещать денежные средства с учетом различий предоставляемых банками услуг и плохо прогнозируемой устойчивости кредитных организаций в условиях кризисной экономики. Вышесказанное означает, что адекватный контроль может осуществляться только при наличии соответствующих информационных технологий с созданием централизованной системы учета банковских счетов. Комплексное решение вопросов учета налогоплательщиков, исполнения ими и банками налогового законодательства и применения налоговых санкций к его нарушителям, по экспертным оценкам, позволит увеличить дополнительные поступления в бюджеты различных уровней, как минимум, на 5 млрд. руб.

В. Казакова, эксперт

"Финансовая газета" N 13, март 1999 г.