О пользовании недрами на условиях соглашений о разделе продукции (В. Пашин, "Финансовая газета", N 24, июнь 1999 г.)

О пользовании недрами на условиях соглашений о разделе продукции

К основным нормативным актам, регулирующим правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции, относятся: Федеральный закон от 30.12.95 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (в редакции Законов от 7.01.99 г. N 19-ФЗ и от 10.02.99 г. N 32-ФЗ "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции") (далее Закон N 225-ФЗ); Указ Президента Российской Федерации от 8.07.97 г. N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (далее Указ N 694); постановление Правительства Российской Федерации от 2.09.97 г. N 1132 "О мерах по обеспечению прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции" (в редакции постановлений от 19.11.97 г. N 1453, от 18.02.98 г. N 229, от 24.10.98 г. N 1245) (далее постановление N 1132). Рассмотрим отдельные положения указанных нормативных актов в их взаимосвязи с правовыми нормами других законодательных и иных актов с целью определения особенностей в налогообложении, лицензировании деятельности и в ряде других вопросов, возникающих при заключении соглашений о разделе продукции (СРП). В комментарии к положениям основополагающего нормативного акта - Закона N 225-ФЗ - в первую очередь обратим внимание на те нормы, которые претерпели существенные изменения в связи с поправками, внесенными в последнее время в данный Закон и другие, связанные с ним нормативные акты, а также рассмотрим наиболее часто встречающиеся вопросы практической реализации тех или иных правовых норм в сфере применения положений о разделе продукции. Остановимся на некоторых вновь возникших проблемах, связанных с несовершенством (взаимным противоречием) отдельных норм рассматриваемых ниже правовых актов, которые, видимо, потребуют новых решений законодательного характера.

* * *

Целесообразно отметить, что в текущем году сразу двумя законодательными актами значительно изменены условия заключения СРП. Законом N 19-ФЗ в Закон N 225-ФЗ внесены дополнения, касающиеся в первую очередь защиты интересов российской стороны, а также в значительной мере корректирующие условия недропользования. Законом N 32-ФЗ кардинально изменены нормативные акты, регулирующие инвестиционную деятельность, порядок взимания ряда налогов и условия заключаемых соглашений. Внесенные поправки предусматривают в одних случаях установление прямых норм, учитывающих, например, особенности налогообложения при разделе продукции, в других есть только отсылки к Закону N 225-ФЗ. Анализируя указанные поправки, можно сделать вывод, что данный Закон является основополагающим актом при решении практически всех вопросов, связанных с деятельностью, предусматривающей получение инвестором продукции и ее раздел на условиях соответствующего соглашения. Отметим, что с момента введения Закона N 225-ФЗ уже были заключены несколько соглашений о разработке природных ресурсов на основе Федерального закона от 21.07.97 г. N 112-ФЗ "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции", которым было определено 7 конкретных участков месторождений. Федеральный закон от 1.05.99 г. N 87-ФЗ перечень этих участков дополнил Киринским перспективным блоком проекта "Сахалин-3", расположенным в пределах территориального моря и на континентальном шельфе Российской Федерации в Охотском море. Здесь же целесообразно отметить следующий момент. Законом N 225-ФЗ предусмотрено, что проекты федеральных законов о перечне соответствующих участков недр, а также изменения и дополнения в эти законы рассматриваются при наличии заключений Правительства Российской Федерации и решений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены соответствующие участки недр. Нам представляется, что в данном случае придется учитывать и мнение субъектов местного самоуправления, так как Федеральным законом от 28.08.95 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 17.03.97 г.) предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40 "Право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами").

* * *

Остановимся на вопросах лицензирования, так как к настоящему времени поступило много вопросов о том, насколько существенно различие в порядке оформления и действия лицензий на право добычи минерального сырья, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.92 г. N 2395-1 (ред. от 10.02.99 г.) "О недрах" и условиями выдачи соответствующих лицензий, определенными Законом N 225-ФЗ. Отметим в связи с этим, что Закон N 225-ФЗ принят в развитие законодательства России в области недропользования. В связи с этим порядок оформления лицензий на право добычи минерального сырья производится в соответствии с положениями Закона N 2395-1 (см. ст. 11, 15-17 Закона (в редакции Закона N 32-ФЗ). Данное положение подтверждено и ст. 4 Закона N 225-ФЗ, которой предусмотрено, что лицензия на пользование участком недр, удостоверяющая право пользования участком недр, указанным в соглашении, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением. В этой статье имеется существенное добавление: данная лицензия выдается в течение 30 дней с даты подписания соглашения и на срок его действия, а также подлежит продлению или переоформлению либо утрачивает силу в соответствии с условиями соглашения. Именно эти конкретные условия соглашения и могут в определенной мере влиять на особенности оформления (содержания) лицензий, например особенности добычи минерального сырья на континентальном шельфе, или экономической зоне.

* * *

Пунктом 3 ст. 2 Закона N 225-ФЗ разрешено предоставление на условиях раздела продукции не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. В связи с этим целесообразно упомянуть приказ Минприроды России от 9.07.97 г. N 122 "Об утверждении Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса запасов". Это Положение устанавливает единый порядок и условия учета разведанных запасов полезных ископаемых в государственном и территориальных балансах, постановки запасов на баланс и их списания с балансов с целью учета состояния минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. Требования положения являются обязательными для организаций, предприятий и учреждений независимо от форм собственности, граждан Российской Федерации и зарубежных стран, осуществляющих на основании лицензий поиски, оценку, разведку и добычу полезных ископаемых в пределах территории России и ее континентального шельфа. Государственный баланс запасов полезных ископаемых является официальным государственным документом, подготавливаемым Минприроды России в соответствии с Законом N 2395-1 с целью ежегодного учета состояния минерально-сырьевой базы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по важнейшим видам полезных ископаемых.

* * *

Далее рассмотрим полномочия различных государственных органов, участвующих в СРП. Так, согласно ст. 3 Закона N 225-ФЗ сторонами соглашения являются Российская Федерация и инвесторы. При этом установлено, что от имени Российской Федерации в соглашении выступают Правительство Российской Федерации и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы, а под инвесторами понимаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения. Как видно из текста Закона, из федеральных органов власти, уполномоченных подписывать со стороны государства соглашения о разделе продукции, упоминается только Правительство Российской Федерации. Возникает вопрос, вправе ли оно делегировать эти полномочия другим органам и в каких случаях. Уточним, что Указом N 694 поручено Правительству Российской Федерации возложить на Минтопэнерго России осуществление прав и обязательств Российской Федерации, принятых ею в соответствии с соглашениями о разделе продукции в отношении месторождений углеводородного сырья. Кроме того, Минтопэнерго России предоставлено право выступать от имени Правительства Российской Федерации по всем вопросам таких соглашений. В свою очередь, Минтопэнерго России должно непосредственно осуществлять возложенные на него в соответствии с этим Указом полномочия без права делегирования своих полномочий каким-либо организациям, предприятиям, а также лицам, не являющимся федеральными государственными служащими. Указ N 694 позволяет решить и некоторые другие вопросы, связанные с взаимодействием федеральных и региональных органов власти. На практике нередко возникают ситуации, когда субъектом Российской Федерации уже подготовлены необходимые технико-экономические обоснования по разработке месторождения полезных ископаемых на территории региона и имеются предложения от потенциальных инвесторов по проведению соответствующих работ и последующему разделу продукции. Возникает вопрос, должны ли данные предложения представляться непосредственно в Правительство Российской Федерации. При этом по ряду вопросов, связанных с дальнейшим ходом работ, часто возникают некоторые разногласия между исполнительным органом субъекта Российской Федерации и федеральными министерствами. Для решения этих и аналогичных вопросов Указом N 694 предусмотрено образование Комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции. А постановлением Правительства Российской Федерации N 1132 утверждено Положение об указанной Комиссии. Основными задачами Комиссии являются подготовка предложений по разработке и финансированию соответствующих инвестиционных проектов; рассмотрение перечня участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции; обеспечение оперативного решения вопросов, связанных с разработкой и реализацией указанных инвестиционных проектов, и др. Принятые Комиссией в пределах своей компетенции решения обязательны для федеральных органов исполнительной власти, представленных в Комиссии, по вопросам координации их деятельности при реализации соглашений о разделе продукции.

* * *

В главе II Закона N 225-ФЗ решаются вопросы, связанные с заключением и исполнением соглашений. Так, в соответствии с п. 1 ст. 6 соглашения заключаются государством с победителем конкурса или аукциона, проводимых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и в сроки, согласованные сторонами, но не позднее чем через год со дня объявления результатов конкурса или аукциона. При этом соглашения, связанные с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашения, заключенные без проведения конкурса или аукциона, утверждаются федеральным законом. Здесь же следует отметить, что при согласовании условий конкурсов (аукционов) на право разведки и добычи полезных ископаемых органами Госгортехнадзора России согласовываются предварительные границы горного отвода. Если условиями конкурса (аукциона) предусматривается попутная добыча полезных ископаемых в ходе геологического изучения недр или опытных горных работ, то органами Госгортехнадзора России также согласовываются предварительные границы горного отвода. Они включают конкретные участки недр, геологическая изученность которых позволяет осуществлять попутную (опытную) добычу полезных ископаемых. После проведения конкурса (аукциона) предварительно согласованные границы горного отвода до получения документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, изменяться не могут (см. письмо Минприроды России N БЯ-61/171; Госгортехнадзора России N 04-35/43 от 16.01.98 г. "О лицензировании пользования недрами").

* * *

В ст. 7 "Условия выполнения работ" Закона N 225-ФЗ Законом N 19-ФЗ внесены значительные изменения и дополнения. Эти поправки в целом касаются защиты интересов российской стороны. В частности, поступают вопросы, связанные с ситуацией, когда организация готова предложить на конкурсной основе под конкретный инвестиционный проект необходимое оборудование по разработке месторождений, учитывая, что среди отечественных производителей их оборудование, по оценке экспертов, является более современным, а по сравнению с зарубежными аналогами значительно дешевле. В этой ситуации ставится вопрос, может ли эта организация рассчитывать на преимущественное право перед иностранными производителями, учитывая, что Закон N 225-ФЗ в целом ориентирован на первоочередной учет российских интересов при осуществлении инвестиционной деятельности. Рассматривая этот вопрос, отметим, что в п. 2 ст. 7 Закона N 225-ФЗ обязательства инвестора действительно предусматривают предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами. Следует также обратить внимание на исключение слов "при прочих равных условиях" в этом пункте новой редакции Закона, что значительно укрепляет интересы российских лиц. Кроме того, в прежней редакции Закона предусматривалось, что в целях координации деятельности по соглашению сторонами может быть предусмотрено создание управляющего комитета, в состав которого входит равное число представителей от каждой стороны. В новой редакции Закона слова "может быть" заменены на "должно быть". Дополнением, внесенным Законом N 19-ФЗ, предусмотрено, что российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, качества и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отношению к аналогичным иностранным товарам. Без соблюдения этого условия трудно рассчитывать на преимущественное право перед иностранными производителями. При этом, однако, следует отметить, что при проведении работ по изучению, разведке и разработке минеральных ресурсов на континентальном шельфе России в интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики России на основании представления заинтересованных федеральных органов исполнительной власти могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей (см. ст. 7 Федерального закона от 30.11.95 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (в редакции от 10.02.99 г.).

* * *

Следует обратить внимание на ст. 11 Закона N 225-ФЗ, которая, в частности, предусматривает, что вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, полученная инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежит на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанной информацией. В связи с этим целесообразно упомянуть письмо ГТК России от 16.06.96 г. N 01-15/10319 "О порядке экспорта информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации и в пределах континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации". В этом письме сообщено, что выдача лицензий на экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации и в пределах континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, осуществляется МВЭС России на основе решений, принимаемых Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр (в настоящее время МПР России).

* * *

В ст. 13 Закона N 225-ФЗ решаются вопросы, связанные с налогами и платежами при исполнении соглашения. В ней, в частности, предусмотрены случаи освобождения инвестора от взимания отдельных налогов, сборов, акцизов и иных обязательных платежей (в том числе при пользовании недрами), а также особенности уплаты налогов и иных платежей, касающиеся главным образом определенных льгот по ним. До внесения некоторых изменений в налоговое законодательство Законом N 32-ФЗ практическое использование норм данной статьи было крайне затруднено и вызывало, пожалуй, наибольшие споры с 1996 г. по следующим основаниям. Законами "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" не допускалось внесения изменений в налоговую систему и предоставления налоговых льгот, не предусмотренных налоговым законодательством. При этом изменение режима налогообложения по указанным налогам осуществлялось путем внесения изменений и дополнений в действующий законодательный акт Российской Федерации по конкретному налогу. Статьей 56 части первой Налогового кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что льготами по налогам признаются те преимущества перед другими налогоплательщиками, которые предусмотрены законодательством о налогах и сборах. В связи с этим делался обоснованный вывод, что в соглашении может предусматриваться изменение порядка уплаты налога (а точнее, предоставления льготы по налогу) только после внесения изменения в соответствующий акт налогового законодательства. После выхода Закона N 32-ФЗ эти вопросы в определенной мере решены, так как практически все льготы по налогам и особенности их исчисления (см. ст. 13 Закона N 225-ФЗ) нашли конкретное воплощение в дополнениях и изменениях к Законам "О недрах" , "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" , "Об иностранных инвестициях в РСФСР", "О таможенном тарифе", "О дорожных фондах в Российской Федерации", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "О налоге на имущество предприятий", "О налоге на добавленную стоимость", "О налоге на прибыль предприятий и организаций", "Об акцизах". Дополнена также ст. 111 Таможенного кодекса Российской Федерации. Из этих поправок отметим включение новой объемной статьи 10.1 "Особенности налогообложения прибыли и доходов при исполнении соглашений о разделе продукции" в Закон Российской Федерации от 27.12.91 г. N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций", которой, в частности, предусмотрено в течение всего срока действия соглашений о разделе продукции налог на прибыль взимать по ставкам налога, действовавшим на дату подписания указанных соглашений. Кроме того, в данном Законе существенно переработаны еще 4 статьи. Включена также дополнительная статья 40.1 "Соглашения о разделе продукции" в Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Другими изменениями в этот Закон предусмотрено, в частности, освобождение иностранных инвесторов от взимания таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров, работ и услуг, предназначенных для выполнения работ по соглашениям. Суть изменений Закона "Об основах налоговой системы" состоит в том, что при исполнении соглашений о разделе продукции, заключенных сторонами в соответствии с Законом N 225-ФЗ, взимание отдельных федеральных, региональных налогов и сборов заменяется разделом произведенной продукции между государством и инвестором. Взимание же налогов и сборов, не заменяемое разделом произведенной продукции между государством и инвестором, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о налогах и сборах с учетом положений Закона N 225-ФЗ. В Закон "О недрах" изменения внесены в 22 статьи и касаются не только порядка уплаты соответствующих платежей, но и правил оформления лицензий, прав пользования недрами и др. В частности, пользователи недр, осуществляющие в соответствии с соглашениями добычу разведанных за счет государственных средств полезных ископаемых, освобождаются от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Предусматривается и компенсация расходов государства на поиски и разведку соответствующего количества запасов полезных ископаемых. Дополнениями в Закон Российской Федерации от 6.12.91 г. N 1993-1 "Об акцизах" и в Закон Российской Федерации от 21.05.93 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе" предусмотрено освобождение от взимания акциза и от таможенной пошлины отдельных видов товаров, ввозимых на таможенную территорию России.

* * *

Считаем целесообразным привести экспертные оценки отдельных норм Закона N 32-ФЗ, которые, по мнению специалистов, в одних случаях содержат неточности, а в других - выходят за рамки отношений, регулируемых СРП.

1. Пункт 17 ст. 1 Закона N 32-ФЗ предусматривает, что ликвидация и консервация горных выработок и иных сооружений должны осуществляться за счет средств ликвидационного фонда. Однако следует различать мероприятия по ликвидации и консервации, проводимые по окончании действия СРП, и те, которые осуществляются в рамках годовых программ работ. Последние выполняются на постоянной основе в течение всего периода действия СРП, и финансироваться эти мероприятия должны в соответствии с утвержденными годовыми программами работ и годовыми сметами затрат, а не за счет средств ликвидационного фонда. Средства ликвидационного фонда должны использоваться только для финансирования мероприятий по ликвидации и консервации, осуществляемых по окончании действия СРП в отношении всего лицензионного участка недр либо его части.

2. Пунктом 22 ст. 1 Закона N 32-ФЗ устанавливается, что любые споры по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции разрешаются согласно условиям указанных соглашений. Между тем отношения недропользования на условиях раздела продукции включают договорные отношения, а также публично-правовые отношения. По спорам между участниками договора, возникающим из договорных правоотношений, стороны вправе в договоре (соглашении о разделе продукции) определить порядок их разрешения. По всем иным спорам с участием недропользователя должны применяться общие правила подсудности, установленные законодательством Российской Федерации. По тем же основаниям нельзя согласиться с п. 5 ст. 2 Закона N 32-ФЗ, которым установлено, что все споры с инвестором по вопросу пользования континентальным шельфом разрешаются в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции. При пользовании континентальным шельфом инвестор вступает в многообразные отношения, начиная с отношений, связанных с охраной и рациональным использованием недр и окружающей природной среды, и заканчивая отношениями, связанными с обеспечением охраны государственной границы, безопасности и обороноспособности государства. Все эти отношения выходят далеко за рамки отношений, регулируемых соглашениями о разделе продукции.

3. Статьей 3 Закона N 32-ФЗ устанавливается, что введение количественных ограничений экспорта может осуществляться только с учетом обязательств Российской Федерации по СРП в части обеспечения экспорта минерального сырья, являющегося в соответствии с условиями указанных соглашений собственностью инвестора. Однако из ст. 2 Закона N 225-ФЗ следует, что СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. Таким образом, СРП не может регулировать порядок экспорта произведенной продукции, поскольку после момента раздела продукции на продукцию, поступившую в собственность инвестора, уже не распространяется соглашение о разделе продукции. На эту часть произведенной продукции распространяется общий правовой режим, установленный законодательством Российской Федерации. Кроме того, в СРП, видимо, в принципе не могут содержаться какие бы то ни было нормы, регулирующие порядок вывоза произведенной продукции, поскольку это предмет публично-правового регулирования. По очевидным причинам не может в указанных соглашениях содержаться и гражданско-правовое обязательство (как обязательство, порождающее право требования, и обязательство, исполнение которого может быть истребовано в судебном или арбитражном порядке) Российской Федерации о гарантиях экспорта произведенной продукции. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона от 13.10.95 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (в редакции от 10.02.99 г.) количественные ограничения экспорта могут вводиться только в исключительных случаях, когда речь идет об обеспечении национальной безопасности Российской Федерации или выполнении международных обязательств Российской Федерации. Таким образом, эта мера является вынужденной и должна в равной степени касаться всех без исключения участников внешнеторговой деятельности. По мнению экспертов, нет никаких оснований для того, чтобы ставить участников СРП в привилегированное положение по отношению к другим недропользователям, тем более что это противоречило бы ст. 4 Закона N 157-ФЗ, которая в качестве основного принципа государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации определила равенство участников этой деятельности.

4. Пункт 1 ст. 4 Закона N 32-ФЗ устанавливает в Законе РФ от 4.07.91 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР" особый порядок уплаты иностранными инвесторами таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов. Однако в соответствии с налоговым и таможенным законодательством Российской Федерации изменение порядка уплаты названных налогов должно осуществляться путем внесения изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, которыми установлены соответствующие налоги. А Закон N 1545-1 не является актом таможенного законодательства или законодательства о налогах и сборах. Следовательно, по мнению экспертов, указанный выше п. 1 ст. 4, вводя норму, которая не может содержаться в Законе N 1545-1, тем самым противоречит налоговому и таможенному законодательству Российской Федерации и принципу системного построения законодательства Российской Федерации.

5. Пункт 3 ст. 4 Закона N 32-ФЗ текстуально воспроизводит соответствующие положения Закона N 225-ФЗ. В связи с этим, по мнению экспертов, нет достаточных правовых оснований для включения этих положений в Закон N 1545-1.

6. Пунктом 1 ст. 5 Закона N 32-ФЗ предусматривается, что при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Закона N 225-ФЗ, применяются правила исчисления и уплаты таможенных пошлин, установленные указанными соглашениями.

Регулирование по вопросам, связанным с установлением правил исчисления и уплаты налогов (каковыми являются таможенные пошлины), относится к сфере публично-правового регулирования. При этом отношения между налогоплательщиком и государством строятся не на договорной основе, которая предусматривает возникновение обязательственных правоотношений, равенство сторон, свободу в установлении сторонами прав и обязанностей, а на основе властного подчинения одной стороны другой (т.е. применяется другой метод правового регулирования). СРП (договоры, регулируемые гражданским правом) не могут устанавливать правила исчисления и уплаты таможенных пошлин. Таким образом, п. 1 ст. 5 Закона N 32-ФЗ, придавая нормам соглашений о разделе продукции нормативно-правовой характер, противоречит установленному законодательством Российской Федерации публично-правовому порядку определения правил исчисления и уплаты таможенных пошлин. Замечание аналогичного характера относится к п. 1 ст. 8, абзацу пятому п. 1 ст. 9 и п. 6 ст. 10 Закона N 32-ФЗ, которыми устанавливается особый порядок взимания федеральных налогов.

7. Пункт 2 ст. 5 Закона N 32-ФЗ выходит за рамки, установленные ст. 13 Закона N 225-ФЗ. Так, в указанном пункте нет указаний на то, что содержащаяся в нем таможенно-тарифная льгота предоставляется только инвестору и не может предоставляться иным организациям, участвующим в выполнении работ по СРП, а также на то, что освобождению подлежат только товары, ввозимые в соответствии с проектной документацией.

8. СРП регулирует отношения между инвестором и государством. Раздел продукции, таким образом, заменяет уплату налогов, плательщиком которых является инвестор. Предусмотренное пп. 2 и 3 ст. 10 Закона N 32-ФЗ освобождение иностранных и российских юридических лиц и граждан от налогов с доходов, получаемых ими в виде дивидендов, и доходов от долевого участия, выплачиваемых инвестором за счет прибыли, полученной им при исполнении указанного соглашения, не имеет никакого отношения к разделу продукции (акционеры инвестора и государство не осуществляют раздел продукции между собой), является необоснованным и влечет за собой сокращение доходной базы федерального бюджета.

9. Предусмотренное п. 5 ст. 10 Закона N 32-ФЗ право инвестора уплачивать налог в иностранной валюте противоречит п. 3 ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации, которым установлено, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации. 10. Дополнение, которое согласно ст. 12 Закона N 32-ФЗ вносится в Таможенный кодекс Российской Федерации, дословно воспроизводит дополнение, которое согласно п. 2 ст. 5 Закона N 32-ФЗ вносится в Закон Российской Федерации от 21.05.93 г. N 5003-1 (в ред. от 4.05.99 г.) "О таможенном тарифе". При этом, по мнению экспертов, также нет достаточных правовых оснований для такого дублирования, которое к тому же нарушает системный принцип построения законодательства Российской Федерации. По нашему мнению, для решения вопроса о механизме устранения указанных выше противоречий необходим детальный анализ практического опыта работы инвесторов по уже заключенным СРП. В первую очередь это касается спорных моментов, возникающих в процессе реализации добытого минерального сырья, вывоза продукции (в том числе через таможенную территорию России), уплаты налогов и т.п. Возможно, что для решения вновь возникших проблем потребуется внести новые дополнения (изменения) в ряд законодательных актов.

* * *

В заключение рассмотрим вопросы, возникающие в связи с передачей инвестором своих прав другим лицам, а также порядка внесения поправок в уже заключенные СРП. На основании ст. 16 Закона N 225-ФЗ инвестор имеет право передать полностью или частично свои права и обязанности по соглашению любому юридическому лицу или любому гражданину (физическому лицу) только с согласия государства при условии, если эти лица располагают достаточными финансовыми и техническими ресурсами и опытом управленческой деятельности, необходимыми для выполнения работ по соглашению. Здесь представляет интерес конкретная ситуация, которая связана с обеспечением именно финансовых обязательств. Например, по условиям заключенного соглашения о разделе продукции и договора к нему у инвестора наступил срок выполнения отдельных финансовых обязательств перед государством. Полностью погасить обязательства денежными средствами в настоящее время не представляется возможным. Возникает вопрос, вправе ли инвестор использовать иные возможности для погашения финансовой задолженности, например свое имущество. Статьей 16 Закона N 225-ФЗ предусмотрено, что с согласия государства инвестор может использовать принадлежащие ему имущество и имущественные права в качестве залога для обеспечения своих обязательств по договорам, заключаемым в связи с исполнением соглашения, с соблюдением при этом требований гражданского законодательства Российской Федерации. А Федеральным законом от 16.07.98 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" предусмотрено, что по договору об ипотеке может быть заложено недвижимое имущество, указанное в п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), права на которое зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации прав на недвижимое имущество (в том числе земельные участки; предприятия, а также здания, сооружения и иное недвижимое имущество, используемое в предпринимательской деятельности; жилые дома, квартиры и части жилых домов и квартир, состоящие из одной или нескольких изолированных комнат; дачи, садовые дома, гаражи и другие строения потребительского назначения; воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты). Договор об ипотеке заключается с соблюдением общих правил ГК РФ о заключении договоров, а также положений Закона N 102-ФЗ. Общие правила о залоге, содержащиеся в ГК РФ, применяются к отношениям по договору об ипотеке в случаях, когда ГК РФ или Законом N 102-ФЗ не установлены иные правила. Следует также уточнить, что залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества может возникать лишь постольку, поскольку их оборот допускается федеральными законами. Как показала практика, часто возникает вопрос о том, при каких условиях инвестор вправе в одностороннем порядке потребовать внести поправки в соглашение о разделе продукции. В частности, является ли основанием для этого внесение изменений в нормативные акты во время действия соглашения, которые привели к ухудшению коммерческих результатов деятельности инвестора. Следует иметь в виду, что, если в течение срока действия соглашения законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашения, в соглашение должны вноситься изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавших на момент заключения соглашения законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления. Порядок внесения таких изменений определяется соглашением (см. п. 2 ст. 17 Закона N 225-ФЗ). В соответствии с п. 1 ст. 17 этого Закона изменения в соглашении допускаются только по согласию сторон, а также по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств в соответствии с ГК РФ. Так, ст. 451 "Изменение и расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств" ГК РФ (в редакции от 12.08.96 г.), в частности, предусмотрено следующее. "Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях... Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях". Отметим также, что в соответствии со ст. 18 Закона N 225-ФЗ на инвестора не распространяется действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, если указанные акты устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением, за исключением предписаний соответствующих органов надзора, которые выдаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной и государственной безопасности.

В. Пашин,

советник налоговой службы I ранга