Постановление Уставного суда Калининградской области от 2 октября 2013 г. N 8-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 24 декабря 2008 года N 346 "Об утверждении "Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград"

Уставный Суд Калининградской области руководствуясь статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 24 декабря 2008 года N 346 "Об утверждении "Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса ООО "С.".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А.Б., объяснения представителей сторон: С.В.Ф., С.В.М., выступление представителя прокуратуры Калининградской области Е.П.П., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд Калининградской области 26 декабря 2012 года поступило обращение в форме запроса от общества с ограниченной ответственностью "С." (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 2.3, подпунктов 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград" (далее - Правила), утвержденных Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 24 декабря 2008 года N 346 "Об утверждении "Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград" (далее - Решение N 346).

Оспариваемыми заявителем положениями Правил установлено следующее:

- пункт 2.3. Прилегающая территория - территория шириной 15 метров, непосредственно примыкающая к границам основной территории, строительной площадки, объекта торговли, конечных стоянок общественного транспорта и иных объектов, находящихся в собственности, владении, пользовании, а также на правах аренды, или шириной 5 метров по периметру от основной территории для объектов мелкорозничной торговой сети, объектов малых архитектурных форм, отдельно стоящих рекламных конструкций. Границей прилегающей территории, находящейся вблизи дорог на расстоянии менее 15 метров или 5 метров (для объектов мелкорозничной торговой сети, объектов малых архитектурных форм, отдельно стоящих рекламных конструкций) от основной территории, является кромка покрытия проезжей части улицы или бортовой камень;

- подпункт 3.6.2. На основных и прилегающих территориях уборка и содержание объектов благоустройства, расположенных на этих территориях, производятся собственными силами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо по договору со специализированными организациями;

- подпункт 3.6.7. Ответственными за уборку территории и содержание объектов благоустройства, расположенных на этих территориях, являются юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, в том числе:

- подпункт 3.6.7.1. на основных и прилегающих к ним территориях - юридические лица, индивидуальные предприниматели; владельцы частного жилищного фонда - на основных территориях;

- подпункт 3.6.7.3. на территориях, прилегающих к основным территориям юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, включая отведенные под проектирование и застройку, в том числе, где работы не ведутся, - собственники и арендаторы этих территорий согласно условиям заключенных договоров;

- подпункт 3.6.7.6. на территориях, где ведется строительство или другие работы, связанные с подготовкой к строительству, и прилегающих к ним территориях на все время строительства, проведения работ - лица, осуществляющие строительство, реконструкцию, капитальный ремонт.

Как следует из обращения, 11 июля 2012 года постановлением по делу об административном правонарушении N 2893, вынесенным Административно-технической инспекцией (службой) Калининградской области, заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 73 Закона Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" в виде штрафа в размере 110000 рублей. ООО "С." обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным и отмене указанного постановления, указав, что факт наличия строительного мусора на прилегающей территории к той, на которой ООО "С." вело застройку, не может служить основанием для привлечения организации к административной ответственности.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 6 декабря 2012 года в удовлетворении требований заявителю было отказано. В обоснование своих выводов в мотивировочной части решения суд сослался на подпункты 3.6.2, 3.6.3, 3.6.7, 3.6.7.1,3.6.7.6 Правил.

В своем обращении заявитель указал, что в нарушение Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) бремя санитарного содержания городских земель вменяется коммерческим организациям без компенсации понесенных ими расходов и под угрозой административного наказания, что, по мнению заявителя, недопустимо.

По мнению заявителя, несоответствие оспариваемых пунктов Правил Конституции Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает незаконную правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к произволу и, как следствие, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Руководствуясь позицией, изложенной в обращении, заявитель просит Уставный Суд признать пункт 2.3, подпункты 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил, утвержденных Решением N 346, не соответствующими статье 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя С.В.Ф подтвердил правовую позицию и требования, изложенные в обращении заявителя.

Представитель главы городского округа "Город Калининград" С.В.М. поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве главы городского округа "Город Калининград" о том, что Решение N 346 принято в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, оспариваемые заявителем положения не содержат противоречий статье 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель прокуратуры Калининградской области Е.П.П. в ходе судебного заседания поддержала позицию прокуратуры, изложенную в письме в Уставный Суд, которая заключается в том, что оспариваемые заявителем нормы Решения N 346 противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об отходах производства и потребления". Органы местного самоуправления не наделены полномочиями устанавливать обязанности по уборке прилегающих территорий, не принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на праве собственности. Считает, что оспариваемые заявителем положения Решения N 346 не соответствуют Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которого подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2.3, подпунктов 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил в части понятия "прилегающая территория", определения ее границ и возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по уборке прилегающих территорий.

2. В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (часть 1 статьи 7, части 1, 3 статьи 43).

Аналогичные полномочия по изданию муниципальных правовых актов представительным органом - городским Советом депутатов предусмотрены и Уставом городского округа "Город Калининград" (пункт 1 статьи 40).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Решением N 346 утверждены "Правила санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград" (пункт 1).

Таким образом, Решение N 346 принято окружным Советом депутатов города Калининграда в пределах полномочий, предоставленных ему как представительному органу местного самоуправления действующим законодательством.

3. Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области предусмотрено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Оспариваемыми заявителем положениями Правил, утвержденных Решением N 346, установлены понятие "прилегающая территория" (пункт 2.3), обязанность и ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих соответствующими правами на основные территории, а также лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, по уборке прилегающих территорий собственными силами либо по договору со специализированными организациями (подпункты 3.6.2., 3.6.7., 3.6.7.1., 3.6.7.3., 3.6.7.6.).

В оспариваемом заявителем пункте 2.3 Правил раскрывается содержание понятия "прилегающая территория", используемого в целях исполнения Правил, устанавливающих в соответствии с федеральными законами единые требования в сфере благоустройства к обеспечению надлежащего санитарного содержания городских территорий, обязательных для исполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами. Анализ пункта 2.3 Правил показывает, что по содержанию данный пункт является нормой-дефиницией, не устанавливает предписаний, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В связи с этим Уставный Суд приходит к выводу, что пункт 2.3 Правил не противоречит требованиям федерального законодательства и Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Как следует из содержания оспариваемых положений подпунктов 3.6.2., 3.6.7., 3.6.7.1., 3.6.7.3., 3.6.7.6. на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками и арендаторами основных территорий, а также лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, на территориях, где ведется строительство или другие работы, связанные с подготовкой к строительству, возложена обязанность по уборке прилегающих территорий собственными силами либо по договору со специализированными организациями.

При этом необходимо учитывать, что прилегающие территории, как правило, являются землями общего пользования, либо являются собственностью иных субъектов земельных отношений. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации бремя содержания принадлежащего собственнику имущества, несет сам собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу положений части 1 статьи 2, части 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Как следует из положений статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, участниками регулируемых гражданским законодательством правоотношений являются граждане и юридические лица, а также в указанных отношениях могут участвовать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Согласно положениям Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (пункт "о" статьи 71, часть 1 статьи 76).

На основании изложенного Уставный Суд считает, что возложение на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей бремени содержания территории, не находящейся в их собственности, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора между сторонами.

Требования, изложенные в оспариваемых заявителем положениях подпунктов 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил, обязывают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих соответствующими правами на основные территории, а также лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, выполнять работы по уборке прилегающих территорий собственными силами либо по договору со специализированными организациями, тем самым обязывая их во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, не являющееся их собственностью. Характер таких работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения подпунктов 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил устанавливают для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих соответствующими правами на основные территории, а также лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им на праве собственности, что не относится к компетенции органов местного самоуправления, противоречит вышеперечисленным нормам федерального законодательства и не соответствует положениям пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 68, 69, 70, 71, 75, 76 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать пункт 2.3 Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 24 декабря 2008 года N 346 "Об утверждении "Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград" соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Признать положения подпунктов 3.6.2, 3.6.7, 3.6.7.1, 3.6.7.3, 3.6.7.6 Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 24 декабря 2008 года N 346 "Об утверждении "Правил санитарного содержания и благоустройства территории городского округа "Город Калининград", в части возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обладающих соответствующими правами на основные территории, а также лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, обязанности по уборке прилегающих территорий, не соответствующими пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно с момента провозглашения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области