Раздел VII. Совершенствование градостроительного регулирования

Раздел VII. Совершенствование градостроительного
регулирования

Комплекс мер социально-экономической стратегии, составляющих основу градостроительной политики в Калининграде, включает в себя следующие основные направления:

1. Содействие внедрению прогрессивных методов и технологий в строительном комплексе (новые материалы, технологии, переподготовка кадров) на основе механизмов, обеспечивающих равнодоступность для всех хозяйствующих субъектов, занимающихся строительством и производством строительных материалов.

2. Использование практики конкурсного отбора подрядчиков при строительстве за счет средств городского бюджета (т.е. конкурсное распределение городского строительного заказа).

3. Постепенный переход от практики взимания с инвесторов, осуществляющих строительство, средств на развитие городской инфраструктуры к увеличению поступлений в бюджет города за счет предоставления инвесторам по рыночным ценам участков под застройку, объектов незавершенного строительства и реконструкции. Величина таких платежей должна определяться рыночным путем, а не через нормативы отчислений.

4. Разработка новых форм финансирования городской инфраструктуры, связанной с жилищным сектором, в частности, переход к отчислениям на инфраструктуру из сумм налогов на недвижимость, при условии применения оценки рыночной стоимости объектов недвижимости в качестве базы налогообложения при передаче права застройки земельных участков на территории города под строительство жилых домов.

5. Содействие развитию ипотечного кредитования строительства.

В контексте данного документа подробно рассматриваются аспекты:

- развития нового жилищного строительства и модернизации старого жилищного фонда;

- формирования зон активной градостроительной реконструкции.

7.1. Новое жилищное строительство
и модернизация старого жилищного фонда

Общая площадь жилищного фонда Калининград превышает 7400 тыс. м2. Его особенностью является наличие значительного количества зданий довоенной постройки (30% муниципального жилищного фонда), из них свыше 300 домов относятся к категории ветхого и аварийного фонда и требуют расселения. Около 12 тыс. м2 городского жилищного фонда имеет износ более 70%. Вследствие отсутствия необходимого финансирования из года в год снижается площадь капитально ремонтируемого жилищного фонда.

Жилищная проблема в настоящее время является одной из наиболее актуальных социальных проблем в г. Калининграде. В очереди на получение жилья зарегистрировано около двадцати тысяч калининградцев. При нынешних ценах на рынке жилья Калининграда приобрести квартиры может крайне ограниченное количество горожан. Особую сложность в приобретении достойного жилья испытывают следующие категории горожан: малоимущие семьи, молодежь, семьи, проживающие в ветхом фонде.

Из-за постоянного снижения частного платежеспособного спроса на новые квартиры и в условиях полного отсутствия госбюджетного финансирования развитие регионального строительного комплекса идет по убывающей, в частности, начиная с 1989 года, практически постоянно падает количество вновь построенных в Калининграде квартир. Начиная с этого времени мощности домостроительных заводов и ЖБИ загружены не более чем на 10-20%.

В настоящее время государство более не выступает как глобальный заказчик на строительство жилья. В связи с этим частное финансирование строительства и приобретения квартир в калининградских условиях в средне- и долгосрочной перспективах будет определяющей формой развития жилищного строительства. Уже сейчас этому имеется реальное подтверждение: начиная с 1996 года, в основном, финансирование строительства новых квартир осуществляется из личных средств покупателей.

В городе сложился и действует рынок жилья. Средняя цена предлагаемого к продаже жилья в 1998 г. колебалась от 280 до 330 долларов США за м2, в зависимости от качества и месторасположения. В условиях инфляции и падения производства стоимость вновь возводимого жилья устойчиво превышает уровень средних рыночных цен. В связи с этим необходима разработка и осуществление соответствующих мероприятий по снижению стоимости строительства.

В условиях сокращения бюджетного финансирования и снижения уровня доходов населения возможности для решения жилищной проблемы для жителей города крайне сократились. В связи с этим целесообразно поддержать тенденцию повышения доли индивидуального строительства за счет предоставления гражданам льготных кредитов, выпуска жилищных займов, образования муниципального фонда социального жилья, фондов социального развития предприятий и организаций различных форм собственности.

Исходя из общих направлений градостроительной политики, в рамках Стратегии основным организационным инструментом осуществления жилищной политики в Калининграде является реализация следующих программ:

- городская программа ипотечного жилищного кредитования;

- программа реконструкции и модернизации домов застройки 60-х годов.

Переход рыночной экономики из фазы кризиса в фазу подъема, как правило, начинается с активизации жилищного строительства. Кроме того, учитывая дефицит жилья в Калининграде и экономическую нестабильность, недвижимость по-прежнему остается одним из наиболее привлекательных объектов инвестирования. Данные обстоятельства обусловливают особое место жилищной политики в стратегии социально-экономического развития города.

7.1.1. Развитие ипотечного кредитования

Привлечение инвестиций для развития объектов недвижимости, в том числе муниципальных, не может быть эффективным без развития в городе коммерческой ипотеки. Ипотечное кредитование строительства или реконструкции объектов коммерческой недвижимости в городе представляет собой один из основных внебюджетных источников, который в настоящее время задействован не в полной мере.

Вместе с тем, с выходом Закона РФ "Об ипотеке" (август 1998 г.) появились реальные предпосылки для формирования правовых и финансовых механизмов развития в Калининграде долгосрочного кредитования жилищного строительства на цивилизованной основе.

В сложившихся условиях крайне важным является развитие механизмов долгосрочного кредитования жилищного строительства и проявление соответствующих инициатив со стороны Мэрии г. Калининграда в двух основных направлениях.

1. Институциональная поддержка долгосрочного кредитования жилищного строительства в регионе путем:

- подготовки и обеспечения принятия соответствующих законопроектов, "привязывающих" федеральное законодательство к местным условиям (принятие Закона о жилищной политике, разработка стандартов и нормативов социального жилья и т.д.);

- формирования местной инфраструктуры рынка жилья (создания городского агентства ипотечного кредитования, фонда социального развития, агентства недвижимости и др.);

- разработки территориального аспекта жилищной политики в Калининграде (принятие решений и постановлений Мэра и городского Совета, определяющих особенности и условия ипотечного кредитования в Калининграде);

- содействия созданию жилищно-строительных кооперативов;

- формирования и законодательного закрепления зон активной градостроительной реконструкции.

2. Финансовая поддержка системы долгосрочного кредитования жилищного строительства на стадии ее формирования и запуска путем:

- кредитования городского агентства ипотечного кредитования и жилищно-строительных кооперативов под залог недвижимости;

- привлечения средств кредитных организаций на льготных условиях, связанных с предоставлением этим организациям налоговых льгот;

- поступления денежных средств населения в счет оплаты стоимости покупаемого жилья;

- пожертвования юридических лиц, имеющих налоговые льготы и осуществляющих на территории города социально значимые функции.

Реализация программы ипотечного кредитования осуществляется в два основных этапа.

На первом этапе (2000 г.) предполагается принятие ряда нормативно-правовых документов, способствующих формированию на уровне города условий, благоприятных для осуществления ипотечных операций.

На втором этапе (конец 2000-2002 гг.) основная работа нацелена на непосредственных субъектов рынка ипотечного кредитования (банки, риэлторские и оценочные фирмы, страховые компании). В этот период будут проводиться углубленные консультации, обучение специалистов, отработка процедуры ипотечного кредитования, разработка пакета документов, оформляющих кредитные сделки, и т.п. Итогом второго этапа должно стать создание всех необходимых механизмов программы и начало осуществления практических мероприятий по ее реализации.

Роль города в создании нормативно-правовой базы, соответствующей требованиям развития ипотечного кредитования, заключается в следующем:

- обеспечение социальной защищенности граждан путем создания резервного фонда жилых помещений для выселения по решению суда неплатежеспособных заемщиков;

- создание для банков условий, упрощающих их работу на рынке ипотечных кредитов; совершенствование системы регистрации сделок с недвижимостью; регламентация деятельности органов опеки и попечительства по принятию решения о согласии на передачу жилья в ипотеку; обеспечение взаимодействия между органами регистрации граждан по месту жительства и кредиторами при предоставлении жилищных ипотечных кредитов.

Осуществление программы жилищного ипотечного кредитования является одним из важнейших элементов городской социально-экономической политики. Ее реализация будет способствовать:

- решению социальной проблемы повышения качества жизни граждан путем обеспечения их достойным жильем;

- активизации спроса на жилье со стороны населения и вовлечению граждан в процесс приобретения жилья;

- возрождению строительной отрасли и других смежных отраслей городской экономики, результатом чего станет увеличение налоговых поступлений в бюджет города;

- оживлению инвестиционных процессов и повышению инвестиционной привлекательности города;

- росту занятости населения.

7.1.2. Модернизация старого жилищного фонда

Одним из основных факторов, определяющих высокую стоимость вновь возводимого жилья, являются значительные капиталовложения, требуемые для инженерного освоения новых территорий, выделяемых под застройку. В связи с этим крайне актуальным в настоящее время является поиск таких вариантов градостроительных решений, которые позволяют в наибольшей мере использовать имеющийся инфраструктурный потенциал городских территорий. Важным элементом городской жилищной политики выступают организационно-технические мероприятия, направленные на уплотнение сложившейся застройки. Ключевым направлением данных мероприятий станет реконструкция и модернизация домов постройки 60-х годов, составляющих основу жилищного фонда в центральной части города.

При разработке программы модернизации старого жилищного фонда следует учитывать, что прирост жилищного фонда за счет нового строительства в обозримой перспективе при самых благоприятных обстоятельствах не превысит 4-5%. Жилой баланс города составляет 7,5 млн м2. В 1998 г. было введено 90 тыс. м2 жилой площади. Аварийный и ветхий фонд составляет 1,5 млн м2. В связи с этим наиболее целесообразным, не имеющим альтернативы, является метод сбережения и обновления созданного за последние десятилетия жилищного фонда и переориентации застройки городских окраин на комплексную модернизацию уже застроенных территорий центральной части города, совмещения капитального ремонта с реконструкцией зданий и с устройством эксплуатируемых мансард.

Модернизация жилых домов городской застройки позволит наиболее рационально использовать ограниченные материальные ресурсы, даст возможность сохранить жилищный фонд, увеличить его размеры за счет надстройки, пристройки дополнительных объектов, повысить интенсивность использования городских земель, инженерной и социальной инфраструктуры. Утепление модернизируемых зданий, оснащение их регулирующей и контрольно-измерительной аппаратурой позволит сократить расходы тепла, воды, газа, уменьшить нагрузки на внешние сети. Модернизация жилого фонда является также одним из важнейших средств достижения гармонизации городской среды, решения социальных задач развития города, направленных на улучшение условий проживания.

В рамках разработки и реализации городской программы модернизации жилого фонда будут осуществлены мероприятия по:

- созданию нормативно-методической базы;

- организации реконструкции жилых объектов и широкому внедрению современных технологий;

- развитию материально-технической и производственно-технологической базы;

- формированию кредитно-финансовых механизмов и инвестиционных программ.

Модернизация домов первого поколения может осуществляться пообъектно, по мере появления источников финансирования. Обязательным условием при этом следует считать наличие градостроительных проработок, определяющих перспективное преобразование кварталов в целом.

Программой предусматривается осуществление реконструкции пятиэтажных жилых домов типовых серий 1-510, 1-511, 1-515.

Дома данных серий расположены главным образом в городских районах, специфика которых зачастую делает невозможной попытку их реконструкции методами крупномасштабного строительного вмешательства. Кроме того, жильцы этих домов, как правило, финансово несостоятельны и их материальное положение в ближайшие годы значительно не улучшится.

В основу программы реконструкции старого жилищного фонда положена технология "Монета Программа Монолит", успешно применяемая в ряде российских городов. В рамках данной программы предусматривается выполнение работ по:

- увеличению этажности пятиэтажных зданий за счет надстройки дополнительных 3-х этажей и мансарды;

- обновление внешнего облика зданий;

- решение проблемы теплоизоляции всего здания;

- увеличение площади существующих квартир;

- улучшение уровня качества жилья (строительство лифтов, мусоропроводов, модернизация инженерного оборудования).

Реализация программы реконструкции старого жилищного фонда потребует организации производства по выпуску домостроительных армированных панелей из пенополистирола по технологии "Монета Программа Монолит", производительностью 500 тыс. м2 одинарных панелей в год, шириной 1200 мм и толщиной 40 мм. Перечень объектов капитальных вложений, производственного оборудования и оснастки, описание используемых технологий, другие данные приводятся в бизнес-плане инвестиционного раздела программы реконструкции старого жилищного фонда. При этом предполагаемая себестоимость всех строительных работ, включая бетонирование и оштукатуривание всего здания, не превысит 120 долларов США за 1 м2.

Основными результатами реализации программы станут:

- осуществление реконструкции жилищного фонда с минимальными материальными затратами в сжатые сроки;

- обеспечение значительной экономии расходов на теплоснабжение;

- коренное улучшение качества существующего жилищного фонда;

- повышение интенсивности использования существующих инженерных коммуникаций и сетей.

Реализация программы позволит обновить и расширить существующий жилищный фонд в центральной части города и тем самым в значительной мере будет способствовать решению жилищной проблемы.

7.2. Формирование зон активной градостроительной
реконструкции

7.2.1. Анализ существующей системы градостроительного регулирования

Существующая в Калининграде система градостроительного регулирования основывается на планшетном фонде города, значительно отстающем от жизни (результаты исполнительных съемок несвоевременно отражаются на планшетах, иногда не доходят до центра вообще). Более подробную топографическую информацию имеют только эксплуатирующие организации, но до соответствующих служб мэрии в необходимом объеме она не доходит.

При разработке Стратегии градостроительного регулирования исходным является состояние элементов городской инженерной инфраструктуры, в которую входят:

- система внутригородского железнодорожного и трамвайно-троллейбусного транспорта;

- дороги, проезды, тротуары;

- системы водопровода и канализации;

- системы газо- и водоснабжения;

- дренаж и ливневая канализация.

Если в отношении планшетного фонда инфраструктуры города необходимо только упорядочить систему поддержания его в состоянии, позволяющем оперативно получать достоверную информацию, то информация по остальным разделам (элементы инфраструктуры города) в настоящее время не собирается вообще (нет аналитического центра в сфере градорегулирования - нет и спроса на эту информацию). Роль аналитического центра в Мэрии эпизодически выполняется отдельными управленцами и группами специалистов (в основном - по текущим вопросам). В результате получить в Мэрии Калининграда грамотное градостроительно-правовое заключение по той или иной заявке в течение 10 дней (нормативный срок, действующий сегодня на территории Москвы) не представляется возможным.

Подготовка пилотной (предпроектной) градостроительной документации. Градостроительная документация разрабатывалась в Калининграде с первых послевоенных дней. Так, в 1946 году был создан проектный трест "Облпроект", переименованный в 1964 в институт "Калининградгражданпроект".

В 1972 году Госстрой РСФСР и Союз архитекторов СССР объявляют конкурс на застройку центра Калининграда. Институт "Калининградгражданпроект" участвует в этом конкурсе, получает II премию и далее совместно с Московским институтом "Гипрогор" разрабатывает проект Центра.

Институт также ведет разработку всех основных планировочных районов города, Северного, Восточного и Южного жилых районов. По этим проектам и ведется все последующее строительство в городе. В Институте разрабатывается инженерная инфраструктура города. Кроме мастерской генплана здесь (в институте "Калининградгражданпроект") создается дорожно-транспортная группа, которая разрабатывает проекты реконструкции всех основных магистралей города. Однако в настоящее время эти коллективы не существуют: сегодня Калининград не имеет ни мастерской генплана, ни дорожно-транспортной проектной группы (и это при нынешнем уровне автомобилизации).

Подготовка исходно-разрешительной документации и технология согласований. Существующий в настоящее в Калининграде процесс подготовки исходно-разрешительной документации на строительство того или иного объекта сложен и не определен во времени.

Условно можно выделить 4 этапа:

1. Заказчик подает заявку в Мэрию города. Квалифицированно рассмотреть ее нет возможности - нет достаточного объема информации и нет аналитического органа, способного уже на этой стадии дать грамотное градостроительно-правовое заключение.

2. Вместо этого готовится предварительное постановление - бронирование земельного участка, разрешение на разработку проектного предложения. Оформляется Акт выбора земельного участка, выдается письмо на сбор технических условий. Это - время и деньги, а всего этого можно было бы избежать, если иметь достаточную информацию и аналитический центр, способный в течение 10-15 суток выдать заключение типа "Краткое ТЭО".

После разработки эскизного проекта производится рассмотрение его различными службами города (независимо от квалификации разработчика) и готовится экспертное заключение АПУ - подобие градостроительно-правового заключения. В Москве этот документ выдается через 10-15 дней после подачи заявки, в Калининграде в лучшем случае появляется только через 4-5 месяцев.

3. Подготовка окончательного постановления Мэра об отводе земельного участка под строительство объекта. Формирование папки исходной документации (зачастую выполняется самим заказчиком). Оформление актов выбора трасс под инженерные коммуникации. Разработка рабочего проекта. И вновь - унизительная процедура согласований, проводимая без учета квалификации разработчика.

4. Получение разрешения на строительство с обязательной проверкой наличия нужных и ненужных согласований, которые не предусмотрены никакими нормами, законами и подзаконными актами, но которые требуют времени, нервов и денег - сложившаяся практика.

Ни одни из указанных этапов не нормированы во времени. Подготовка ИРД может тянуться годами.

Реализация проектных решений. в Управлении архитектуры и градостроительства города сформирован Госархстройнадзор как самостоятельное структурное подразделение. Разработаны положения об авторском и техническом надзоре. Периодически главным архитектором города проводятся совещания с проектировщиками и заказчиками на предмет выявляемых в процессе строительства несоответствий и упрощений, значительно снижающих качественный уровень заканчиваемых строительством объектов.

7.2.2. Основные направления улучшения системы градостроительного регулирования

- А. Информационная база.

А1. Разработка нормативно-правовой базы, закрепленной решением городской законодательной власти.

А2. Ведение (восстановление) должности Главного инженера города (возможно - на правах заместителя Главного архитектора).

- Б. Аналитический центр.

Б1. Создание аналитического центра (постоянно действующее ядро плюс привлекаемые специалисты), способного в течение 10-15 дней выдавать квалифицированные градостроительные заключения по заявкам инвесторов (типа "Краткое ТЭО").

- В. Подготовка пилотной (предпроектной) градостроительной документации.

В1. Создание (восстановление) мастерской Генплана с дорожно-транспортной группой в институте "Калининградгражданпроект".

- Г. Информационная база.

Г1. Создание современного центра подготовки ИРД на основе существующих подразделений Городской архитектуры с обязательным доукомплектованием квалифицированными специалистами.

Г2. Разработка и утверждение комплекта нормативно-правовой документации, обеспечивающей реальное упрощение (и ускорение!) процесса подготовки разрешения на строительство.

- Д. Реализация проектных решений.

Д1. Разработка и проведение в жизнь комплекта местной нормативно-правовой документации (на основе действующей законодательной базы) - создание нашего регионального механизма реализации утвержденных проектных решений.