Раздел IV. Повышение эффективности использования активов Калининграда

Раздел IV. Повышение эффективности использования активов
Калининграда

4.1. Повышение эффективности использования финансовых
ресурсов Мэрии

В отношении возможностей использования в интересах города финансовых ресурсов со стороны органов местного самоуправления можно выделить три уровня.

Первый уровень образуют финансовые ресурсы прямого доступа, контроля и подотчетности их использования. К ним относятся:

- средства местного (городского) бюджета;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- финансовые средства, передаваемые региональными органами для осуществления государственных полномочий;

- доходы от муниципальных предприятий и муниципальной собственности.

Второй уровень финансовых возможностей городских властей выходит за пределы прямого доступа к ним, опирается на совокупный финансовый потенциал муниципального образования и может быть задействован методами косвенного регулирования. К этим ресурсам относятся совокупные доходы физических и юридических лиц города, которые могут быть мобилизованы для увеличения экономического потенциала местного самоуправления и тем самым на приращение финансовых ресурсов первого уровня. При этом речь идет об активизации деятельности городских субъектов хозяйствования, создании в Калининграде среды существования и эффективного функционирования организаций и предприятий экономики и социальной сферы, улучшении условий жизнедеятельности людей и роста их благосостояния.

Третий уровень финансовых возможностей Мэрии для наращивания экономического потенциала образуют средства нерезидентов, которые также можно задействовать в интересах социально-экономического развития муниципального образования. Привлечение в городскую экономику средств нерезидентов (отечественных и иностранных инвесторов) и, в конечном счете, приращение на этой основе доходной части местного бюджета также является важной задачей городских властей.

В данном разделе оцениваются возможности Калининграда в повышении эффективности использования финансовых ресурсов прямого доступа (первый уровень). В данном разделе содержится исследование путей повышения эффективности использования в Калининграде ресурсов второго и третьего уровней.

Качество деятельности системы управления муниципальными финансами зависит от четкости работы организационной структуры муниципальной администрации в целом, наличия формализованных и документально закрепленных процедур деятельности и отлаженных внутренних информационных потоков, а также от квалификации, профессионализма и мотивации персонала администрации.

Ключевыми индикаторами для оценки и развития системы управления финансами города при этом являются:

- наличие Положений об управлениях/комитетах/отделах, спектра необходимых должностных инструкций, разграничение ответственности и полномочий;

- наличие статуса юридического лица у ключевых управлений/комитетов Мэрии;

- наличие формализованного регламента документооборота и формализованных, документально зафиксированных процедур проведения взаимозачетов, предоставления бюджетных поручительств, предоставления налоговых льгот, заключения инвестиционных соглашений, проведения конкурсов и тендеров, мониторинга исполнения бюджета;

- ведение аналитического и консолидированного (по подразделениям Мэрии) учета доходов, расходов, обязательств (в том числе выданных подразделениями Мэрии поручительств, гарантий и кредиторской задолженности), имущества, дебиторской задолженности;

- наличие в структуре Мэрии казначейства или другого подразделения, выполняющего аналогичные функции;

- использование Мэрией рекомендаций сторонних консультантов, включая признанные в стране и за рубежом финансовые институты и рейтинговые агентства;

- задолженность по заработной плате в администрации.

4.1.1. Анализ финансовых ресурсов Калининграда

Финансовые ресурсы - это фонды денежных средств, формирующихся в распоряжении государства, субъектов Федерации, муниципалитетов, хозяйствующих субъектов и населения, образуемые в процессе распределения и перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта.

Нормативная база муниципальных финансов Калининграда сформирована на основе следующих основных нормативных актов, принятых городским Советом: решений от 14 апреля 1999 г. N 141 "Об утверждении Положения "О регулировании инвестиционной деятельности на территории Калининграда, осуществляемой в форме капитальных вложений", от 26 мая 1999 г. N 192 "О бюджете города Калининграда на 1999 год", от 14 апреля 1999 г. N 140 "О внесении дополнений в решение городского Совета", N 42 от 5.02.1997 г. "О целевых внебюджетных фондах местного самоуправления города Калининграда", от 25 декабря 1996 г. N 375 "Об эмиссии выпуска облигаций муниципального жилищного займа мэрии г. Калининграда", от 8 июля 1998 г. N 395 "О муниципальном инвестиционном облигационном займе", от 31 марта 1999 г. N 129 "Об утверждении Положения "О порядке предоставления инвестиционного налогового кредита", от 12 мая 1999 г. N 175 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 1999 год", от 5 февраля 1997 г. N 42 "О целевых внебюджетных фондах органов местного самоуправления города Калининграда", от 14 апреля 1999 г. N 141 "Об утверждении Положения "О регулировании инвестиционной деятельности на территории Калининграда, осуществляемой в форме капитальных вложений", а также ряд положений, регламентирующих вопросы налогов и сборов в Калининграде.

Финансовые ресурсы, к которым Мэрия Калининграда имеет прямой доступ, складываются из трех источников:

- средства, аккумулируемые в муниципальной бюджетной системе;

- средства внебюджетных фондов, образуемые муниципалитетом или используемые по согласованию с ним;

- ресурсы, используемые самими муниципальными предприятиями (прибыль и амортизация).

Состав и текущее состояние финансовых ресурсов города определяется следующими элементами:

А1. Муниципальный бюджет.

А2. Внебюджетные фонды (муниципальные или аффилированные).

А3. Кредитные (заемные) ресурсы.

А4. Средства муниципальных субъектов хозяйствования.

А1. Муниципальный бюджет

Муниципальный бюджет - главная финансовая база муниципальных органов власти Калининграда, основная часть муниципальных финансов.

Бюджетная политика и ее реализация не только отражают текущее финансовое положение Мэрии, но и в значительной степени характеризуют качество управления муниципальными финансами, показывая, какие цели были поставлены властями города и в какой мере удалось их достичь. Необходимо проведение анализа механизма исполнения бюджета и действий Мэрии, направленных на достижение целей, поставленных в муниципальном бюджете. Особое внимание должно уделяться анализу стабильности и упорядоченности отношений между областным бюджетом и бюджетом города Калининграда. Оценка качества проводимой городом бюджетной политики и ее реализация возможны на основе следующих индикаторов:

- наличие прозрачного и четкого порядка и формулы распределения бюджетных ассигнований за последние пять лет, учитывая частоту пересмотра формальной процедуры, отклонения фактического исполнения от первоначально принятого бюджета;

- стабильность нормативов отчислений регулирующих налогов в региональный бюджет и частота их пересмотра;

- размер первоначального дефицита бюджета и источники его покрытия;

- размер отклонений исполнения бюджета от первоначально принятого бюджета по статьям "Дефицит/профицит", "Собственные доходы", "Налоговые доходы", "Текущие расходы", "Капитальные расходы", а также по социально значимым статьям расходов;

- используемые Мэрией меры по повышению собираемости налогов и доля "живых денег" в доходах муниципального бюджета;

- структура расходов консолидированного муниципального бюджета и ее динамика;

- динамика удельных бюджетных затрат на муниципальные заказы, сокращение дотационности работы муниципальных унитарных предприятий.

Динамика расходов бюджета. Доходы бюджета города в 1998 г. составили 645,9 млн руб., расходы - 684,5 млн руб. Укрупненная структура доходов и расходов бюджета приведена в табл. 21.

На протяжении ряда лет главная проблема в формировании расходной части бюджета Калининграда состоит в том, что ввиду скудности финансовых источников бюджетных доходов города практически невозможно сформировать распределение бюджетных расходов, в какой-то степени соответствующее реальной потребности в финансировании социальной сферы (доходов мало, обязательных расходов - много).

Данные, приведенные в табл. 21, в целом отражают направленность политики городских органов власти на обеспечение жизнедеятельности города и поддержание на возможно высоком уровне показателей социальной политики, общественного транспорта, образования, культуры, здравоохранения (94,8%). Из бюджетных расходов в Калининграде приоритетными по-прежнему остаются социальная защита населения, осуществление мер, направленных на поддержание жизненного уровня жителей города.

Таблица 21

Укрупненная структура доходов и расходов бюджета
Калининграда
за 1995-1998 гг.

N п/п	Наименование статей доходов/расходов	1995		1996		1997		1998
		млрд руб.	%	млрд руб.	%	млрд руб.	%	млн руб.	%
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.	Доходы всего, в т.ч. Налог на прибыль Подоходный налог Налог на имущество предприятий Земельный налог Налоги на товары и услуги Госпошлина Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально- культурной сферы Аренда государствен- ного имущества Средства по взаимным расчетам с областным бюджетом Прочие налоги, сборы, платежи Расходы, всего в т.ч. Государственное управление Транспорт ЖКХ Образование Культура и искусство Здравоохранение Социальная политика Прочие расходы	407,9 70,5 110,1 26,2 9,3 66,5 5,5 54,4 4 28,3 33,1 407,9 12,9 22,6 144 86,5 3,3 50,6 43,3 44,7	100 17,3 27 6,4 2,3 16,3 1,3 13,3 1 6,9 8,2 100 3,1 5,5 35,3 21,2 0,8 12,5 10,6 11,0	610,9 141,7 171,4 48,4 14,4 17,5 11,6 75 8,7 105,8 16,4 610,9 19,5 30,5 198,5 154,9 6,6 79,6 77,1 44,2	100 23,2 28 7,9 2,3 2,9 1,9 12,4 1,4 17,3 2,7 100 3,2 5,0 32,5 25,3 1,1 13,0 12,6 7,3	705,5 151,2 230,3 57,9 11,2 22,1 7,6 88,7 10,2 83,5 42,8 734,4 32,8 31 266,7 176,9 7,2 94,9 66,4 58,5	100 21,4 32,6 8,2 1,6 3,1 1,1 12,6 1,4 11,9 6,1 100 4,5 4,2 36,3 24,1 1,0 12,9 9,0 8,0	649,5 214,5 161,4 59,9 4,1 19,9 7,7 90,3 42,2 13,3 19,2 684,5 58,4 30,1 248,4 166,1 7,3 80,9 46,0 37,0	100 33,2 25,0 9,3 0,6 2,6 1,2 14,0 6,5 2,1 3,0 100 8,5 4,4 36,3 24,3 1,1 11,9 6,7 5,4
	Превышение расходов над доходами (дефицит)					28,8		51,9

Из общей суммы расходов бюджета на образование направлено 166,1 млн руб. Удельный вес их в общем объеме составляет 24,3% и остался на уровне 1997 г. На финансирование культуры и искусства использовано 7,3 млн руб., здравоохранения и физической культуры - 80,9 млн руб., социальной политики - 46,0 млн руб., прочих расходов - 37,0 млн руб.

Значительное место в расходах городского бюджета занимает финансирование жилищно-коммунального хозяйства и транспорта (36,3%), которые можно также расценивать как имеющие социальную направленность. Доля этих расходов в структуре расходов бюджета держится практически на постоянном уровне, что вызвано, с одной стороны, более существенным влиянием уровня цен на эти отрасли городского хозяйства, и, с другой, стремлением городских властей несколько смягчить условия перехода калининградцев к рыночным отношениям в сфере содержания ЖКХ. В области финансирования жилищно-коммунального хозяйства города выделяются такие направления, как возмещение разницы в тарифах на тепловую энергию, отпускаемую населению, капитальный ремонт жилого фонда и благоустройство городских территорий. В условиях повышения тарифов оплаты жилья и коммунальных услуг в составе бюджета появились расходы на социальную защиту отдельных категорий граждан в виде компенсации части их расходов.

Анализ деятельности городского пассажирского транспорта показывает, что за последние годы снизился объем перевозок на 10%, при этом произошел одновременный рост расходов на эксплуатацию. Причем, несмотря на повышение платы за проезд, разрыв в доходах и расходах постоянно увеличивается. Городские власти регулируют уровень тарифов на транспорте, сдерживая их рост по отношению к себестоимости перевозок. Так, в городском пассажирском транспорте калининградцами оплачивается только часть фактических расходов муниципального предприятия, большая часть расходов непосредственно увязывается с финансированием проезда льготных категорий граждан. Во многом снижение нормы доходности отрасли в целом вызвана льготами, установленными для отдельных категорий граждан. При этом некоторые из них введены федеральными властями и не всегда полностью компенсируются городу. Разница ложится на плечи муниципального бюджета, поэтому в сложившихся условиях городской транспорт Калининграда является заведомо убыточным. Важной причиной растущей убыточности городского транспорта является также неуклонный рост цен, особенно на горюче-смазочные материалы. Существенное значение имеет и состояние парка подвижного состава, а также уровень инвестиций на его обновление.

Недостаточность бюджетного дотирования городского транспорта влечет за собой количественное сокращение в Калининграде подвижного состава. В свою очередь постоянное "старение" парка также влечет необходимость дополнительных затрат на его ремонт.

Динамика доходов бюджета. Как видно из данных табл. 21, в течение последних четырех лет происходят существенные изменения в составе и структуре доходов бюджета Калининграда.

В структуре доходов городского бюджета налоговые поступления занимают 90,3%, неналоговые платежи - 9,7%. В формировании доходной части бюджета ведущая роль принадлежит четырем налогам: налогу на прибыль предприятий - 214,5 млн руб. (33,2% от всех доходов бюджета), подоходному налогу с физических лиц - 161,4 млн руб. (25%), налогу на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы - 90,3 млн руб. (14,0%), налогу на имущество предприятий - 59,9 млн руб. (9,3%). В последнее время произошло заметное изменение структуры доходов бюджета, сократилась доля земельного налога и налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, что свидетельствует о возможном наличии неиспользованного потенциала бюджета именно в этих направлениях. Особо следует отметить, что в 1998 году поступления по подоходному налогу сократились на 68,9 млн руб., что обусловлено изъятием 30% подоходного налога в областной бюджет.

Неналоговые доходы бюджета Калининграда формируются главным образом за счет арендной платы за использование муниципальной собственности - 42,2 млн руб. (6,5%).

А2. Внебюджетные фонды

Значительный объем финансовых ресурсов города сконцентрирован в 6 различных городских внебюджетных фондах. По принятому в сентябре 1999 года постановлению Мэрии в их числе:

1. Городской экологический фонд.

2. Фонд поддержки муниципальных предприятий, учреждений образования, культуры, спорта, молодежной сферы, международных связей и развития кредитных организаций с долей муниципальной собственности.

3. Фонд капитального ремонта жилищного хозяйства Калининграда.

4. Специальный фонд развития инженерно-транспортной инфраструктуры города.

5. Фонд муниципальных облигаций жилищного займа.

6. Специальный фонд управления архитектуры и градостроительства Мэрии Калининграда.

На территории Калининградской области также действуют четыре федеральных внебюджетных фонда социального назначения и внебюджетный фонд экономического назначения - территориальный дорожный фонд. Очевидно, что, как минимум, средства из последнего федерального фонда необходимо направлять на конкретные нужды Калининграда. Для этого Мэрии необходимо наладить более тесное взаимодействие с руководством федеральных внебюджетных фондов, заключить соглашения по участию их в реализации соответствующих городских программ.

А3. Кредитные ресурсы

Привлечение заемных средств широко практикуется муниципалитетами как в стране, так и за рубежом. Для этой цели используются банковские и бюджетные кредиты, а также выпуск муниципальных облигаций.

                     /-----------------------------\

                     | Основные виды заимствований |

                     |            города           |

                     \-----------------------------/

                             |           |      

 /----------------------\     |           |   /-----------------------\

 | А. Заимствования под |     |           |   | Б. Банковские кредиты,|

 |    гарантии Мэрии    |     |           |   |    выданные Мэрии     |

 |     Калининграда     |     |           |   |      Калининграда     |

 \----------------------/     |           |   \-----------------------/

 /-------------------------------\     /------------------------------\

 |     В. Бюджетные кредиты,     |     |        Г. Прочие виды        |

 | выданные Мэрией Калининграда  |     |         заимствований        |

 \-------------------------------/     \------------------------------/

Цели привлечения средств, их объемы и процентные ставки за использование заемных средств в значительной степени отражаются на показателях городского бюджета, в связи с чем необходима разработка:

- Положения, регламентирующего порядок привлечения Мэрией и ее подразделениями заемных средств;

- положения о предоставлении Мэрией бюджетных ссуд, гарантий и реструктуризации задолженностей в городской бюджет предприятий.

А4. Средства муниципальных субъектов хозяйствования

Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства муниципальных субъектов хозяйствования, таких как: муниципальное городское пассажирское автотранспортное предприятие, муниципальное предприятие трамвайно-троллейбусного управления, муниципальное специализированное предприятие коммунального хозяйства по ритуальному обслуживанию "Альта", муниципальное предприятие кинотеатр "Октябрь", муниципальное предприятие коммунального хозяйства "Водоканал", муниципальное предприятие "Калининградтеплосеть", муниципальное предприятие по эксплуатации дорог и инженерных сооружений "Эдис", муниципальное предприятие совхоз "Декоративные культуры", муниципальное предприятие "Сигнал", муниципальное предприятие "Гидротехник", муниципальное предприятие коммунального хозяйства "Чистота" (магазины N 1, 14, 18, 27, 28, 33, 36), муниципальное предприятие "Свежесть" и др.

Данные балансов финансовых ресурсов региона последних лет свидетельствуют о возросшем значении прибыли и амортизации в источниках финансирования расширенного воспроизводства на предприятиях, в том числе и на муниципальных.

Очевидно, что средства муниципальных предприятий могут активно использоваться Мэрией в решении социально-экономических проблем города. В этой связи целесообразно доработать существующие договоры Мэрии с муниципальными предприятиями и активнее обеспечивать независимый аудит результатов их деятельности. В части уточнения нормативов расходования (распределения) прибыли МП - определить в договорах направление части образуемых фондов на финансирование целевых городских программ.

4.1.2. Совершенствование бюджетного процесса

Обоснование необходимости совершенствования бюджетного процесса

Бюджет Калининграда (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и выполнения функций, отнесенных к предмету ведения (органов) местного самоуправления. Доходы бюджета формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Бюджетный процесс - наиболее сложный аспект финансовой деятельности в системе управления городом, заключающийся в составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении городского бюджета и целевых внебюджетных фондов Калининграда, включая контроль за их использованием.

Совершенствование бюджетного процесса в Калининграде непосредственно определяет возможность решения ряда важных финансовых и социально-экономических проблем города:

- высвобождение дополнительных объемов финансовых ресурсов для решения неотложных проблем социальной сферы;

- повышение устойчивости бюджетного финансирования;

- снижение риска неисполнения бюджета (за счет своевременного финансового планирования);

- определение реального налогового потенциала города и оздоровление городского бюджета.

В Калининграде работа по совершенствованию организации бюджетного процесса ведется на достаточно систематической основе. В целом бюджетный процесс в Калининграде соответствует требованию Бюджетного кодекса. Тем не менее, отдельные аспекты бюджетного процесса в Калининграде на стадиях планирования, исполнения и контроля могут быть улучшены. Так например, при определении финансирования муниципальных учреждений не всегда учитываются инфляционные прогнозы, особенно при оценке расходов города на энергоносители. Требуется активизация аудиторских результатов деятельности муниципальных предприятий в этом направлении.

Цель, задачи и принципы стратегии по совершенствованию бюджетного процесса.

Целью стратегии по совершенствованию бюджетного процесса в Калининграде является снижение дефицитности, обеспечение устойчивости и повышение эффективности использования средств городского бюджета. Достижение поставленной цели требует выполнения нескольких основных задач, направленных на совершенствование отдельных стадий бюджетного процесса:

1. Максимальный учет и привлечение в городской бюджет всех финансовых потоков, предусмотренных бюджетным кодексом, стимулирование экономии бюджетных средств.

2. Максимально полный учет и ранжирование финансовых обязательств города.

3. Повышение качества оперативного управления городским бюджетом в нестандартных ситуациях.

4. Обеспечение независимой экспертизы (аудита) исполнения городского бюджета и принимаемых решений по важным аспектам развития Калининграда.

5. Перевод городского бюджета на казначейскую систему исполнения.

Реализация стратегии совершенствования бюджетного процесса должна осуществляться на основе следующих принципов:

- Оптимальное сочетание федерального и областного бюджетного законодательства с возможностями нормативно-правового регулирования этой сферы деятельности на уровне городского (местного) самоуправления;

- Обеспечение проведения независимой и гласной экспертизы исполнения городского бюджета;

- Создание эффективной информационной системы для целей планирования и мониторинга исполнения городского бюджета.

- Повышение прозрачности и публичности всех бюджетных процедур.

Основные мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса

В перспективе до 2003 года городские власти могут осуществить на практике различные мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, коррелирующие с поставленными задачами и целью Стратегии.

А. Задача максимального учета и привлечения в городской бюджет всех финансовых потоков, предусмотренных бюджетным кодексом, реализуется через следующие мероприятия:

А1. Уточнение доходных источников городского бюджета.

А2. Составление и контроль исполнения сводного муниципального финансового баланса.

А3. Анализ и управление развитием дебиторской и кредиторской задолженности города (динамика и перспективы).

А4. Стимулирование экономии бюджетных средств.

А5. Создание механизма регулирования межбюджетных отношений.

А6. Совершенствование системы планирования и процедур согласования бюджета.

А1. Уточнение доходных источников городского бюджета

Данное мероприятие является необходимым условием для прогнозирования доходов бюджета Калининграда. Особое внимание при этом целесообразно уделять крупнейшим налогоплательщикам, в связи с чем следует обеспечить оперативное взаимодействие Мэрии с региональными органами МНС РФ.

А.2. Составление и контроль исполнения сводного муниципального финансового баланса

Комплексное развитие города в условиях хронического дефицита финансовых средств требует концентрации всех ресурсов, имеющихся на его территории. Уже на этапе подготовительных работ к разработке проекта городского бюджета должен быть определен финансовый потенциал Калининграда и соответствующие прогнозные оценки движения финансовых потоков, что возможно лишь при составлении сводного муниципального финансового баланса, охватывающего образование и использование всех финансовых ресурсов в городе, включая бюджет и внебюджетные фонды (городские и федеральные), ресурсы на всех счетах Мэрии Калининграда и ее отдельных подразделений, возможности привлечения средств муниципальных предприятий. На практике это обеспечивается мероприятиями по улучшению учета средств для организации эффективного взаимодействия всех заинтересованных организаций при реализации отдельных целевых программ и составлением "шахматной таблицы" с возможным закреплением доходов за потенциальными расходами.

Составление подобного финансового баланса в рамках автоматизированной информационной системы (АИС "Калининград") создаст благоприятные возможности для решения ряда городских задач и обеспечит:

достижение единства в экономическом и социальном развитии города;

более точное определение объемов финансовых ресурсов, имеющихся в городе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных городским комплексным планом;

сбалансирование материальных и финансовых ресурсов, используемых в городе;

координацию использования финансовых ресурсов как городского бюджета, так и предприятий, расположенных в городе;

концентрацию финансовых ресурсов на наиболее важных в каждый конкретный период направлениях экономического и социального развития города;

оперативное управление финансовыми ресурсами города;

изыскание внутригородских резервов для финансирования мероприятий, намеченных комплексными планами;

наиболее эффективное использование денежных средств, выделяемых государством для развития общественного производства и социально-бытовой инфраструктуры в городе;

осуществление действенного контроля за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

более активное воздействие на формирование всех разделов прогноза комплексного развития города;

сочетание территориальных и ведомственных интересов.

А3. Анализ и управление развитием дебиторской и кредиторской задолженности города

На основе данных оперативных отчетов планируется проводить регулярный анализ и оценку состояния дебиторской и кредиторской задолженности номинального (утвержденного) и реального исполнения (необходимого для удовлетворения потребностей города) бюджета. На основании полученных данных предполагается проведение регулярного прогноза динамики и перспектив развития кредиторской задолженности реального муниципального бюджета (см. п. Б2). Результатом анализа является разработка системы реального исполнения бюджета, создание механизма реструктуризации долгов и систематическое проведение инвентаризации кредиторской задолженности номинального (утвержденного) и реального бюджета.

Мероприятия по стабилизации расчетно-платежного оборота и разрешения кризиса неплатежей в Калининграде должны включать:

1. Проведение структурного анализа неплатежей.

Структурный анализ проводится в рамках АИС "Калининград" на основе обработки консолидированной базы данных по взаимозадолженностям предприятий и городского бюджета с целью выявления неплатежей, связанных с:

- нарушением финансовой дисциплины, включая наличие дебиторской задолженности;

- дефицитом собственных оборотных средств предприятий;

- задолженностью областного и местного бюджетов;

- задолженностью федерального бюджета.

В целях соблюдения при этом требований финансовой дисциплины целесообразно:

а) проведение обязательных сверок просроченных взаимозадолженностей предприятий и регулярное предоставление отчетности в налоговые органы по установленным формам с целью направления недоимок по платежам в зачет дебиторской задолженности;

б) выявление в ходе обработки отчетности и оперативное пресечение искусственных дебиторских задолженностей (оплата по письмам со счетов контрагентов и т.п.) с целью снижения налогооблагаемой базы;

в) приведение хозяйственных договоров в соответствие с требованиями ГК РФ с обязательным указанием сроков их окончания;

г) усиление контроля за своевременным отражением в бухгалтерском учете реализации товаров, как возникновения соответствующей кредиторской задолженности для пресечения бесконтрольного оборота выручки торговых организаций по товарам взятым на "реализацию";

д) усиление контроля за учетом и отчетностью по бартерным операциям для своевременного выявления налогооблагаемой базы.

2. В целях снижения уровня взаимозадолженности предприятий из-за дефицита оборотных средств необходимо обеспечить проведение взаимозачетов по просроченным "кольцевым" взаимозадолженностям предприятий, которые замыкаются на территории города и области. Выявление "кольцевых" цепочек взаимозадолженностей может регулярно проводиться в ходе обработки консолидированной базы данных, содержащейся в АИС "Калининград".

3. "Расшивка" неплатежей, в которых присутствует доходная и (или) расходная часть областного и городского бюджетов за счет осуществления следующих мероприятий:

а) по укреплению дисциплины платежей в бюджет и взаиморасчетов между предприятиями:

- введение практики перевода задолженности по платежам в бюджет (по налогам и возврату бюджетных ссуд) на вторых и третьих дебиторов должника по цепочке взаимозадолженностей;

б) по укреплению платежной дисциплины в части бюджетного финансирования:

- усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств, в том числе по оплате сторонних работ, услуг;

- проведение систематических зачетов по просроченным задолженностям предприятий и организаций, финансируемым из областного и местных бюджетов по выявленным наиболее длинным цепочкам взаимозадолженностей (более 5) в пределах установленного лимитного процента от объемов финансирования этих предприятий и организаций;

в) в целях обеспечения исполнения областного и местных бюджетов при текущем дефиците денежных и иных расчетных ресурсов:

- организация под контролем Мэрии товарных расчетов, предполагающих, с одной стороны, востребование продукции товаропроизводителей - должников перед бюджетом (прежде всего предприятий АПК), с другой стороны - поставку бюджетной сфере необходимых товаров в счет бюджетного финансирования по согласованным с администрацией приоритетам, объемам и номенклатуре товарных позиций.

4. Повышение эффективности реализации зачетов по задолженности городского бюджета (т.н. "денежных зачетов") с целью обеспечить условия для максимального прохождения зачетов по цепи кредиторских задолженностей и их приоритетной реализации по зачету налоговой недоимки предприятий - резидентов города в городской бюджет.

Наиболее эффективна реализация вышеуказанных зачетов и взаимозачетов погашения самой безнадежной задолженности предприятий-недоимщиков по бюджетным платежам. В этих целях необходимо построение цепочки, с одной стороны которой будет выступать бюджет и предприятия, имеющие задолженность по бюджетному финансированию, а с другой стороны - кредиторы бюджетных структур, задолженность по платежам в бюджет которых наиболее бесперспективна и просрочена.

А4. Стимулирование экономии бюджетных средств

Данный комплекс мероприятий предусматривает разработку документов, регламентирующих централизацию расходных полномочий, стимулирование экономии бюджетных средств, привлечение сторонних организаций (консультантов) для решения бюджетных проблем.

А5. Создание механизма регулирования межбюджетных отношений

Проблема регулирования межбюджетных отношений в перспективе до 2003 года должна решаться Мэрией путем рационализации действующего механизма регулирования отношений между областным и муниципальным бюджетами. Законодательный аспект этого механизма должен складываться из системы нормативных актов, объективно защищающих муниципальные интересы.

В этой связи целесообразно:

- провести анализ динамики нормативов доходной части бюджета и аккумулируемых финансовых ресурсов Калининграда на 1 жителя, сопоставить их с соответствующими расходными показателями по всей области;

- разработать и предложить для внедрения механизмы выравнивания доходной части муниципальных бюджетов области.

А6. Совершенствование системы планирования и процедур согласования бюджета

Совершенствование системы планирования бюджета должно осуществляться за счет решения следующих задач:

- разработки и внедрения автоматизированной подсистемы средне- и краткосрочного финансового планирования городского бюджета в составе АИС "Калининград";

- проверки основной концепции планирования и распределения финансовых ресурсов муниципального бюджета на основе нескольких вариантов: оптимистичного, наиболее вероятного и пессимистичного сценариев;

- учета опыта исполнения реального и номинального бюджета на основе анализа динамики кредиторской задолженности прошлых периодов.

Б. Задача максимально полного учета и ранжирования финансовых обязательств города реализуется посредством следующих мер:

Б1. Введение четкой, законодательно оформленной системы критериев в отношении целей расходования бюджетных средств города;

Б2. Мониторинг и управление долговой нагрузкой на бюджет;

Б3. Анализ результатов эмиссии, обращения и погашения, обслуживания облигаций городских займов и прогноз перспектив до 2005 года.

На данной фазе развития муниципального самоуправления возникает необходимость разработки и внедрения автоматизированной подсистемы бюджетного планирования и контроля в рамках АИС "Калининград" и сведения в ней воедино всех действующих финансовых планов (городского бюджета, внебюджетных фондов, заемных средств) и других финансовых документов, отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения регионального дохода, созданного и используемого на территории Калининграда. Это позволит сформировать целостную картину образования и использования всех финансовых ресурсов данной административно-территориальной единицы, будет способствовать выполнению задач, поставленных в плане стратегического развития города.

Б1. Введение четкой, законодательно оформленной системы критериев в отношении целей расходования бюджетных средств города.

Основными условиями вложения заемных средств администрацией города в инвестиционные проекты и выдачи бюджетных гарантий должны быть:

- общественная значимость и общественная полезность проекта;

- минимальный риск при вложении средств, что полностью исключает кредитование средств, гарантированных бюджетом, в коммерческие проекты.

Бюджетные гарантии должны предоставляться только по кредитам, выданным муниципальным предприятиям или на реализацию частных инвестиционных проектов, приносящих значительный бюджетный и/или социально-экономический эффект городу.

Б2. Мониторинг и управление долговой нагрузкой на бюджет

Для формирования и проведения долгосрочной и краткосрочной долговой политики мэрии Калининграда рекомендуется сформировать в структуре Комитета по финансам и контролю отдел долговой нагрузки.

Функции отдела долговой нагрузки заключаются в следующем:

- учет и контроль долговых обязательств (кредитных ресурсов) всех подразделений Мэрии;

- проведение постоянного мониторинга долговой нагрузки (состояния, структуры и объема кредитных ресурсов), ее влияния на бюджет города по обязательствам всех подразделений Мэрии Калининграда;

- согласование графиков выплат основных сумм и процентов по новым и планируемым заимствованиям с уточнением графиков платежей по уже существующим обязательствам;

- мониторинг по заключенным договорам займов.

Б3. Анализ результатов эмиссии, обращения и погашения, обслуживания облигаций городских займов и прогноз перспектив до 2005 года

Предполагается регулярно осуществлять анализ эмиссии, обращения, погашения и обслуживания облигаций городских займов в РФ (на основе анализа данных за требуемое количество периодов), с целью выявления основных тенденций развития рынка муниципальных и региональных долговых обязательств и индикаторов развития данных процессов (процентные ставки, формы заимствований, спрос и т.д.). Прогнозирование развития выпуска, обращения, погашения и обслуживания городских займов собственно для Калининграда должно осуществляться с точки зрения их комплексного влияния на социально-экономическое и финансовое положение города, оценивания на этой основе эффективности возможных городских займов с выработкой оптимальных схем заимствования.

Отчеты о проделанном анализе должны регулярно (раз в квартал) представляться Мэру в форме служебных записок.

В. Задача повышения качества оперативного управления городским бюджетом реализуется через:

- В1. Создание бюджетно-финансового ситуационного центра.

- В2. Создание в составе АИС "Калининград" информационно-аналитической подсистемы оперативного контроля и управления средствами муниципального бюджета в качестве базы для принятия соответствующих решений органами власти города.

- В3. Создание муниципальной системы прогнозирования тенденций социально-экономического развития города, включая прогнозирование поступлений доходов в бюджет.

В1. Создание бюджетно-финансового ситуационного центра

Бюджетно-финансовый ситуационный центр (БФСЦ) имеет правовой статус постоянно действующей рабочей комиссии мэрии, объединяющей специалистов основных департаментов, как финансово-экономических, так и организационно-технологических.

На Бюджетно-финансовый ситуационный центр возлагается задача проведения экспертно-аналитических работ в следующих областях:

- анализ выявленных отклонений установленных показателей городского бюджета в результате резкого изменения правовой и экономической среды и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- экономическая экспертиза проектов законов города, а также других нормативных правовых актов органов власти г. Калининграда, предусматривающих расходы, покрываемые за счет городского бюджета, или влияющих на его формирование и исполнение;

- экспертиза проектов городских программ, договоров и соглашений с субъектом Российской Федерации, зарубежными партнерами и иных документов, затрагивающих вопросы городского бюджета и финансовых ресурсов города Калининграда;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовка предложений по их устранению;

- подготовка и представление заключений по исполнению городского бюджета и использованию внебюджетных фондов;

- подготовка заключений по запросам органов государственного управления города (Мэра, городского Совета).

В2. Создание информационно-аналитической подсистемы оперативного контроля и управления средствами муниципального бюджета

Информационно-аналитическая подсистема оперативного контроля и управления средствами муниципального бюджета создается в составе АИС "Калининград" на информационной основе системы мониторинга долговой нагрузки на бюджет (см. п. Б2) и подсистемы оперативного анализа кредиторской и дебиторской задолженности муниципального бюджета (см. п. А2).

В3. Создание муниципальной системы прогнозирования тенденций социально-экономического развития города, включая прогнозирование поступлений доходов в бюджет

Муниципальная система прогнозирования тенденций социально-экономического развития города создается на основе обобщения всей внутренней и внешней по отношению к Мэрии Калининграда информации с целью прогнозирования индикаторов финансового, экономического и социального состояния города.

Г. Задача обеспечения независимой экспертизы исполнения городского бюджета и принимаемых решений по важным аспектам развития Калининграда решается за счет следующих мероприятий:

- Г1. Обеспечение независимого аудита городского бюджета.

- Г2. Разработка и внедрение в практику системы стандартов предоставления информации о бюджете.

Г1. Обеспечение независимого аудита городского бюджета

Принцип гласности городского бюджета предполагает его прозрачность, что означает обязательное открытое обсуждение бюджета, проведение независимых экспертиз по крупным бюджетным расходам и заимствованиям, включая подготовку независимого аудиторского заключения по исполнению бюджета и опубликование этого заключения.

В настоящее время сложилась практика, когда вопрос об эффективности использования бюджетных средств носит конфиденциальный (иногда даже закрытый) характер. Возможно, политически это и оправданно, но экономически это дает отрицательный результат. Во-первых, становится возможным лоббирование со стороны отдельных чиновников Мэрии частных интересов, далеких от городских, во-вторых, снижается эффективность городского бюджетного механизма и понижается доверие инвесторов и кредиторов к Мэрии как к потенциальному партнеру. В мировой практике многие муниципалитеты развитых стран давно прибегают к услугам аудиторских компаний как независимых и признанных контролеров за правильностью исполнения городского бюджета. Аудиторская информация совместно с заключением уполномоченного банка дает объективную картину об использовании бюджетных средств, позволяет избежать злоупотреблений в этой сфере. Поэтому одним из условий повышения эффективности городского бюджета, по-видимому, должно стать проведение ежегодной независимой аудиторской проверки (заключения), включая:

- заключение общественного (публичного) контроля за исполнением городского бюджета;

- организацию публикования (обнародования) информации и аудиторских заключений об исполнении бюджета;

- анализ инвестиционных проектов, осуществляемых и поддерживаемых Мэрией;

- анализ схем заимствований.

Выбор Мэрией аудиторской компании для указанных целей должен осуществляться на основании открытого конкурса и проверки профессиональных качеств работников аудиторской компании, выявления отсутствия заинтересованности аудиторов в работе городских хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что статус аудитора города является весьма почетным и желанным для многих крупных аудиторских компаний.

Результаты аудита должны оформляться типовым образом. В ряде случаев для обеспечения надлежащего качества аудита или в спорных случаях могут назначаться дополнительные экспертные проверки. Общие расценки за проведенную работу должны быть согласованы с соответствующим Комитетом мэрии. Кроме того, согласно принятым стандартам надлежит разработать план и программу аудита с отражением срока и графика проверки, детальный перечень содержания аудиторской процедуры.

Г2. Разработка и внедрение в практику системы стандартов предоставления информации о бюджете

Данное направление предполагает обеспечение необходимой степени прозрачности городского бюджета путем ежегодной разработки, утверждения и опубликования необходимого перечня индикаторов, включая индикаторы состояния бюджета, инвестиционной привлекательности города.

Д. Задача перевода городского бюджета на казначейскую систему исполнения решается путем создания городского казначейства (Д1).

Д1. Создание городского казначейства

Для повышения финансовой устойчивости, совершенствования структуры бюджетного процесса в городе, обеспечения контроля и четкой организации внутригородских расчетов в Калининграде необходимо ввести технологию казначейского исполнения городского бюджета в качестве замены существующего механизма годового планирования и исполнения бюджета города.

В рамках создания механизма казначейского исполнения городского бюджета должно быть обеспечено решение следующих задач:

- повышение управляемости городским бюджетом в целом;

- усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств;

- оптимизация бюджетных потоков и экономия бюджетных средств;

- более гибкое маневрирование финансовыми ресурсами;

- повышение оперативности принятия решений;

- сокращение аппарата управления;

- создание комплексного механизма стратегического планирования и оперативного управления полным долгом всех подразделений городской администрации.

Казначейское исполнение бюджета подразумевает централизацию и контроль за целевым использованием всех финансовых ресурсов города. Обеспечить это можно путем создания в Мэрии Калининграда на правах отдела Автоматизированного центра контроля исполнения муниципального бюджета (АЦК), объединяющего в себе расчетно-клиринговые и учетно-контрольные функции.

Этот вариант для Калининграда наряду с сохранением собственной финансовой независимости создает возможность создания под эгидой Мэрии городской платежной системы, позволяющей в рамках Калининграда создать полный цикл проведения внутригородских платежей от основного счета финоргана до распорядителей кредитов и конечных бюджетополучателей, а также муниципальных предприятий и подрядчиков муниципального заказа. Для этого в рамках городской платежной системы все движения по счетам (зачисления или списания) оформляются специальными платежными документами, в которых помимо стандартной части есть еще функциональный и экономический классификатор бюджетного расхода. Каждый оформленный таким образом платеж не только в реальном времени отражается в базе данных - текущем бюджете Мэрии, но и обрабатывается вплоть до отказа платежа при превышении установленного лимита по классификаторам расхода. АЦК позволяет под патронажем Мэрии создать замкнутую внутригородскую платежную систему и осуществлять расчеты в режиме реального времени и на клиринговой основе. В этом случае городской бюджет получается прозрачным, т.к. становится невозможным расходование средств по закрытому лимиту или перерасход по открытому.

АЦК несет в себе отмеченные выше расчетно-клиринговые функции, а также является эволюционным способом организации более крупной структуры - Муниципального казначейства, подконтрольного законодательным и исполнительным властям города.

Функционирование в Мэрии АЦК, а затем и муниципального казначейства позволит решить следующие задачи:

- организовать казначейское исполнение городского бюджета;

- организовать автоматическое проведение зачетов и отслеживание цепочек взаимозачетов в рамках технологии клиринговых расчетов в АЦК;

- получать проценты по остаткам счетов бюджета и остаткам на счетах бюджетополучателей в целом по бюджету за счет того, что, в отличие от порядка, установленного Федеральным казначейством, счета бюджетополучателей и финоргана можно вести как в коммерческих и муниципальных банках, так и непосредственно в АЦК, не утрачивая при этом эффекта от централизации финансовых средств и качества контроля;

- оперативно получать информацию о состоянии бюджета города и проведении им платежей;

- сократить управленческий штат и бухгалтерию за счет возложения на распорядителей кредита только расчетно-контрольных функций и проведения финансирования напрямую (финорган - бюджетополучатель) по электронным заявкам территориальных и отраслевых распорядителей средств;

- сократить кассовые разрывы за счет уменьшения времени прохождения средств от финоргана до конечного бюджетополучателя;

- увеличить оборачиваемость не только бюджетных, но и всех внутригородских средств.

Создание АЦК возможно также на базе Муниципального банка или в виде самостоятельной небанковской кредитной организации, контролируемой уполномоченным органом администрации (муниципальным казначейством), осуществляющей расчеты внутри города (организация или учреждение-бюджетополучатель, предприятие "банк "АЦК"). Каждый бюджетный платеж проходит под экономическим и функциональным классификатором и специальной "бюджетной" строкой. В случае, когда платеж не соответствует лимитам, заложенным в статьях бюджета, АЦК блокирует его и дает сигнал о несоответствии. Таким образом, бюджет становится "прозрачным", городские ресурсы централизуются в виде пула в АЦК. В результате возрастает контроль целевого использования средств, а также обеспечивается своевременное пополнение доходной части бюджета по статьям.

Для предприятий города, в том числе и учреждений - бюджетополучателей, банков и других организаций в городе организуется автономная система платежей в режиме реального времени и на основе клиринга с выходом в ГУ ЦБ по городу. За счет проведения клиринговых операций из оборота высвобождается, по предварительным расчетам, от 5 до 15% средств, которые могут быть дополнительно на определенный срок задействованы в местном бюджете.

4.1.3. Политика налогового регулирования

В современных условиях налоговая система Калининграда призвана обеспечить, с одной стороны, наполнение городского бюджета для гарантированного покрытия текущих расходов муниципалитета, с другой - стимулирование привлечения инвестиций в реальный сектор экономики города, как основы для роста налогового потенциала Калининграда.

При полном осознании со стороны городских властей как невысокой (низкой) мощности доходных статей городского бюджета, так и завышенности общей (суммарной) налоговой нагрузки на городские субъекты хозяйствования, препятствующей их развитию, в Мэрии идет постоянная работа по снижению налогового бремени путем предоставления налоговых льгот.

В соответствии с действующим налоговым распределением в городскую казну поступают:

- налог на добавленную стоимость (12,5% общего сбора в г. Калининграде);

- налог на прибыль (9,5% от общего сбора по калининградским предприятиям);

- акцизы;

- подоходный налог (63% от собираемого в Калининграде);

- налог на имущество (50% от общего потенциала);

- земельный налог (50%);

- налог на перепродажу транспортных средств (100%);

- налог на продажу вычислительной техники (100%);

- налог на содержание ЖКХ (100%);

- налог на имущество граждан (100%);

- налог на рекламу (100%);

- сбор на содержание милиции (100%);

- сбор за право торговли юридическими лицами (100%);

- регистрационный сбор с физических лиц - предпринимателей (100%).

При этом различным категориям налогоплательщиков в Калининграде предоставляются льготы по форме и размерам уплаты налогов и сборов в соответствии с действующим Положением. В связи с выходом налогового кодекса подход к льготированию в области налогообложения несколько изменен, но, тем не менее, общая картина в предоставлении льгот может быть представлена следующим образом:

Налог на рекламу. Пользуются льготами:

- реклама благотворительных мероприятий;

- информационные и рекламные вывески внутри помещений;

- вывески предприятий любой формы собственности площадью до 2 м2, витрины, окна, любым образом оформленные в рекламных целях;

- объявления, извещения об изменении местонахождения предприятия, учреждения, организации, номеров телефонов, телетайпов, факсов, режима работы;

- объявления органов государственной власти и местного самоуправления, муниципальных учреждений бюджетной сферы;

- афиши, объявления кинотеатров, театрально-зрелищных организаций культуры при осуществлении ими своей основной деятельности;

- объявления об услугах культурно-просветительских, спортивных учреждений, похоронных бюро, санитарно-эпидемиологических услуг для населения.

Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Пользуются льготами:

- предприятия, организации любых организационно-правовых форм в сфере материального производства и бытового обслуживания, за исключением торговли, общественного питания;

- парки культуры, отдыха;

- организации, принимающие участие в реализации комплексной программы "Молодежь";

- предприятия, оказывающие ритуальные услуги населению, при условии, что выручка от реализации данных услуг в общем объеме реализации продукции (работ, услуг) составляет не менее 70%;

- общественные организации инвалидов, участников Великой Отечественной войны и лиц, к ним приравненных, в том числе: воинов-интернационалистов, участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС; предприятия, находящиеся в собственности этих организаций, использующие не менее 50% средств, высвобождающихся в связи с предоставлением льготы, на нужды общественной организации, ее учредившей;

- детские и подростковые клубы, центры, осуществляющие работу с детьми и молодежью;

- предприятия, производящие реконструкцию, капитальный ремонт жилого фонда, строительство жилых домов по городскому заказу, если выручка от этих работ при этом составляет более 70% от общего объема реализации работ;

- редакции средств массовой информации (в течение двух лет со дня первого выхода издания в свет);

- бюджетные организации;

- филармонические коллективы, музеи, государственные театры, зоопарк, кинотеатры, кино-, видеообъединения;

- предприятия электротранспорта, пассажирского автотранспорта;

- общественные, благотворительные организации;

- предприятия по сбору, переработке вторичных ресурсов, за исключением занимающихся сбором, переработкой лома черных, цветных металлов;

- жилищно-коммунальные организации;

- муниципальные организации физической культуры и спорта.

Налог на перепродажу автомобилей. Пользуются льготами:

- инвалиды I и II групп, ветераны Великой Отечественной войны, ветераны труда при предоставлении соответствующих документов;

- физические и юридические лица, осуществляющие торговлю автомобилями, уплатившие лицензионный сбор.

Налог на имущество юридических лиц. Льготами пользуются:

- водохозяйственные предприятия, организации, занимающиеся ремонтом, эксплуатацией мелиоративных систем, гидротехнических сооружений;

- автотранспортные организации, содержащие автоколонны войскового типа, в части автомобильного транспорта, зачисленного в автоколонны войскового типа;

- организации, занимающиеся снабжением сельхозпроизводителей запасными частями, машинами, оборудованием, осуществляющие сервисное обслуживание и ремонт сельскохозяйственной техники, в которых удельный вес оказываемых услуг, выполняемых работ составляет не менее 70% от общего объема реализации.

Налог на приобретение автотранспортных средств. Пользуются льготами:

- бюджетные организации, финансируемые за счет средств областного бюджета, бюджетов муниципальных образований (бюджета Калининграда);

- организации, крестьянские хозяйства, занимающиеся производством сельхозпродукции;

- фонды, созданные с организационным, финансовым участием администрации области с целью развития экономики;

- государственные, муниципальные организации жилищно-коммунального хозяйства;

- религиозные организации;

- организации автомобильного транспорта в части приобретения автомобилей;

- органы, подразделения, предприятия Управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ в Калининградской области;

- органы, подразделения Управления внутренних дел;

- органы, подразделения Западного управления внутренних дел на транспорте МВД РФ;

- органы ФСБ по Калининградской области;

- органы, подразделения Федеральной службы налоговой полиции;

- органы, подразделения Государственной налоговой инспекции по Калининградской области;

- судебные органы;

- лечебные учреждения санаторного типа;

- учреждения, предприятия здравоохранения, автобазы санитарного типа;

- учреждения, организации, подведомственные Калининградскому управлению лесами;

- предприятия, выполняющие международные автомобильные перевозки грузов, пассажиров;

- высшие учебные заведения МВД РФ;

- предприятия, учреждения Калининградской железной дороги.

Налог на землю. Льготами пользуются:

- ботанический сад;

- научные, научно-исследовательские учреждения, организации Российской Академии наук;

- учреждения искусства, кинематографии, здравоохранения;

- религиозные объединения;

- органы охраны окружающей среды, природных ресурсов, охраны памятников истории, культуры, архитектуры;

- учреждения культуры, спорта, туризма, спортивно-оздоровительной направленности;

- государственные предприятия связи;

- морские, речные, судоходные компании, морские, речные порты, администрации речных, морских портов, судоремонтные, судостроительные заводы.

Очевидно, что областные и городские власти сделали первый шаг в направлении снижения налогового бремени, путем деления групп налогоплательщиков (по различным признакам) на льготируемых и на тех, на кого не распространяется протекционизм в области налоговой политики.

Таблица 22

Сведения о поступлении в бюджет Калининграда
платежей, налогов и сборов от предприятий города
в разрезе отраслей промышленности в 1997-1999 гг.,
млн руб. (деноминированных)

/-------------------------------------------------------------\

|     Отрасли, сферы экономики    |  1997 | 1998  | 5 месяцев |

|                                 |       |       |    1999   |

|---------------------------------+-------+-------+-----------|

| Поступление платежей, налогов  и| 922,9 | 972,4 |  551,8    |

| сборов всего                    |       |       |           |

| в т.ч.:                         |       |       |           |

| 1. Промышленность,              | 347,3 | 286,1 |  228,4    |

|    из нее:                      |       |       |           |

| -  электроэнергетика            |  48,0 |  25,7 |   15,8    |

| -  топливная                    |  87,2 |  85,2 |   84,0    |

| -  машиностроение  и            |  70,9 |  54,3 |   25,7    |

|    металлообработка             |       |       |           |

| -  лесная,                      |  14,6 |   9,3 |    7,2    |

|    деревообрабатывающая и       |       |       |           |

|    целлюлозно-бумажная          |       |       |           |

| -  промышленность               |   8,1 |   5,9 |    2,6    |

|    строительных материалов      |       |       |           |

| -  легкая                       |   5,3 |   5,4 |    5,0    |

| -  пищевая                      |  96,8 |  67,7 |   80,3    |

| -  из нее рыбная                |   -   |  28,5 |   28,1    |

| 2. Строительство                | 105,5 |  81,9 |   30,9    || 3. Транспорт                    | 118,7 |  98,9 |   61,7    |

| 4. Связь                        |  46,1 |  50,0 |   12,8    |

| 5. Торговля и общественное      |  91,0 | 110,5 |  102,2    |

|    питание                      |       |       |           |

| 6. Материально-техническое      |  19,0 |  22,4 |   11,9    |

|    снабжение и сбыт             |       |       |           |

| 7. Банки и страховые            |  38,5 |  57,8 |  - 8,2    |

|    организации                  |       |       |           |

| 8. Прочие отрасли               | 156,8 | 326,6 |  112,1    |

\-------------------------------------------------------------/

Из данных, представленных в табл. 22, видно, что различные отрасли экономики города вносят несопоставимый вклад в формирование местного бюджета. Так, если предприятия пищевой промышленности за 5 мес. 1999 г. обеспечили поступления в бюджет Калининграда 80,3 млн руб. (что превышает уровень поступлений в целом за 1998 г.), то банки и страховые компании-резиденты остались должниками местного бюджета в размере 8,2 млн руб. Достаточно стабильными являются поступления со стороны предприятий торговли и общественного питания (5 мес. 1999 г. - 102,2 млн руб., а в 1998 г. - 110,5 млн руб.).

При этом обращает на себя внимание незначительное участие в формировании местного бюджета предприятий деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной, легкой промышленности, а также промышленности строительных материалов, несмотря на значительное количество их в Калининграде. Это подтверждает тезис о том, что необходимо более точно выделять приоритеты в развитии отраслей городской экономики и применять к ним соответствующий режим налогового регулирования.

На муниципальном уровне налоговая система города закреплена, в том числе в решениях городского Совета (Думы) "О системе местных налогов в г. Калининграде" и в положении "О местных налогах и сборах". При этом дополнительно, в целях стимулирования развития экономики города, законодатель вводит ряд льгот по уплате налогов. Это является важным и наиболее сильным инструментом Мэрии в деле создания стимулирующих условий для развития предпринимательства. Но, как было отмечено участниками научно-практического семинара работников Мэрии в июне 1998 г., снижение налогового пресса, с одной стороны, приводит к уменьшению доходной части бюджета, с другой - обусловливает возникновение напряжения в межбюджетных отношениях. В данном параграфе более детально рассмотрены вопросы о систематизации предоставления льгот по налогообложению.

Цели и задачи налогового регулирования. Налоговая политика города в инвестиционном и промышленном плане тесно связана с бюджетным процессом. При этом порой упрощенно понимается, что снижение абсолютной величины налоговых отчислений, с одной стороны, вызывает некий бурный экономический рост, с другой стороны, при этом возможно снижение поступления доходов в городскую казну.

Реализация эффективных программ стратегического развития Калининграда должна опираться на своевременное проведение комплекса практических мероприятий в сфере налогового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов-резидентов Калининграда.

Целесообразно при этом выделить следующие основные задачи налогового регулирования:

- А. Ускоренное развитие тех отраслей и предприятий, которые имеют для города важное или жизнеобеспечивающее значение, подтвержденное решением городского Совета.

- Б. Создание в г. Калининграде благоприятного налогового климата для привлечения в экономику города отечественных и зарубежных инвестиций.

Несомненно, что эти задачи являются взаимосвязанными, и для их разрешения необходимо разработать и законодательно утвердить критерии, по которым вводятся режимы льготного налогообложения с учетом стратегических интересов Калининграда.

А. Ускоренное развитие отраслей и предприятий, имеющих важное или жизнеобеспечивающее значение для Калининграда

А1. Определение приоритетов развития отраслей экономики города

Политика развития Калининграда на перспективу до 2003 г. должна включать в себя определение приоритетов долгосрочного социально-экономического развития на основе сохранения и приумножения производственного, социального и культурного потенциалов города, формирование на этой основе инвестиционной, социальной и бюджетной политики, обеспечение их реализации за счет согласованной работы институтов развития, планирования бюджета и развития муниципального сектора, регулирования инвестиционной и стимулирования инновационной активности.

Определение приоритетов социально-экономического развития Калининграда по основным направлениям должно исходить из закономерностей долгосрочного роста и использования конкурентных преимуществ города.

С экономической точки зрения политика муниципальной поддержки приоритетных направлений должна характеризоваться двумя признаками:

- обладать значительным внешним эффектом, улучшая общую хозяйственную среду и условия развития в Калининграде деловой активности;

- инициировать рост активности в комплексе отраслей, сопряженных с приоритетными для города производствами, т.е. создавать постоянный импульс для роста предпринимательской деятельности в Калининграде в целом.

К числу ключевых относятся: а) отрасли, обеспечивающие транспортно-торговые функции (порт, аэропорт, железная дорога, речной транспорт, автотранспорт, склады, обработка грузов, таможня, ремонт, оптовая торговля, выставочный комплекс); б) некоторые промышленные отрасли; в) отрасли, обеспечивающие реализацию культурно-туристского потенциала города (культура, гостиничное хозяйство, сфера обслуживания); г) комплекс науки и инновационной деятельности; д) телекоммуникационно-информационный комплекс.

Приоритетные направления развития экономики города должны определяться на перспективу не менее 2 лет и приниматься соответствующим постановлением городского Совета.

Результатом муниципальной поддержки реального сектора экономики города должен стать рост конкурентоспособности соответствующих производств, при котором они, начиная с определенного момента, выходят на самостоятельную траекторию расширенного воспроизводства в масштабах регионального или межрегионального рынка, выполняя роль локомотивов роста для экономики города.

С социальной точки зрения реализация приоритетных направлений структурной перестройки на перспективу до 2003 г. должна сопровождаться расширением занятости, ростом реальной зарплаты, повышением квалификации работающего населения и общим ростом благосостояния горожан.

А2. Стимулирование инновационной активности

Налоговое стимулирование инновационной активности является важнейшим направлением политики развития Калининграда, ключевым для преодоления депрессии, как в масштабах города, так и области в целом. Реализация этого направления включает следующие элементы:

- поддержка проектов по освоению перспективных нововведений посредством создания инновационных центров, имеющих льготное налогообложение;

- создание информационной инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства;

- активное вовлечение в осуществление приоритетных направлений развития города всех категорий хозяйствующих субъектов.

Особую важность имеют прикладные научные исследования в сферах, тесно связанных с наукоемкой промышленностью города, способные создать базу инновационного производственного потенциала и структурно го преобразования экономики (судостроение, радиоэлектроника, телекоммуникации).

В рамках Стратегии предлагается поддержать процессы формирования системы инновационных центров, технологических парков, финансовых институтов и инвестиционных структур, ориентировать научно-технический и образовательный потенциал города на удовлетворение современных и перспективных потребностей рынка, включить образовательные учреждения Калининграда в российскую и мировую образовательную систему. Методы поддержки: организационные мероприятия, информационное обеспечение и налоговые льготы в соответствии с утвержденным Положением.

Б. Создание в Калининграде благоприятного налогового климата для привлечения в экономику города инвестиций

Б1. Способствовать благоприятному для города изменению федерального и регионального налогового законодательства

Мэрия Калининграда в опережающем режиме должна внимательно анализировать предполагаемые изменения в налоговом законодательстве страны и региона, исходя из интересов поддержки реального сектора экономики и приумножения источников городского бюджета, в необходимых случаях выступая с законодательными инициативами. В качестве неотложных мер в данном направлении необходимо выработать отношение Мэрии к вновь вводимым налогам.

Отношение к налогу на вмененный доход. Применение налога на вмененный доход предполагает, согласно Федеральному закону от 31.07.1998 г. N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности":

- повышение доходов бюджета за счет расширения базы налогообложения в связи с легализацией укрываемых доходов;

- снижение налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков;

- упрощение системы учета и отчетности.

На самом деле, эти позиции верны лишь в первом пункте - повышение бюджетных поступлений. В то же время применение данного налога значительно усугубит положение малого и среднего бизнеса:

1. Закон носит ярко выраженный фискальный характер. Идея снижения налогового бремени в нем практически отсутствует. В результате вмененный налог увеличит налоговую нагрузку для предпринимателей в несколько раз.

2. Платить единый налог невыгодно, т.к. он рассчитывается не из реального, а вмененного, т.е. предполагаемого дохода предприятия. На настоящий момент ни в регионе, ни в России не проводилось серьезных аналитических исследований влияния различных факторов на доходность бизнеса. Поэтому предполагать доход исходя из, например, местоположения товарной точки, практически невозможно. Также отсутствуют точные методы оценки бизнеса, достоверные сведения о стоимости недвижимости, земли и прочего. Это означает, что при применении налога неизбежны ошибки чиновников и разорение ряда предприятий.

3. Ответственными за выполнение данного Закона являются налоговые инспекторы, которые фактически по собственному усмотрению будут рассчитывать вмененный налог из-за сложной и субъективной системы определения налогооблагаемой базы. Это может стать прямым поводом для коррупции.

4. Необходимость уплаты налога авансом в ряде случаев затруднит, а зачастую сделает невозможным становление новых предприятий и нормальное функционирование малого и среднего бизнеса.

5. Неправильное определение налогооблагаемой базы вынудит предпринимателей повысить цены на продукцию.

6. Значительно усложняется учет для предприятий и предпринимателей, одновременно ведущих деятельность как попадающую под действие данного Закона, так и не попадающую. Они будут вынуждены вести бухгалтерию в двух различающихся стандартах.

7. В связи с необходимостью ежемесячно получать свидетельство об уплате единого налога возрастает частота посещения налоговой инспекции (сейчас это делается раз в квартал).

8. Непонятен порядок перехода к уплате единого налога, что создаст трудности при реализации Закона.

9. Предприятия-плательщики налога на вмененный доход не платят НДС, в связи с чем возникает вопрос о зачете его контрагентами плательщиков единого налога.

В целом применение данного Закона приведет к сокращению доходов бюджетов всех уровней, поскольку произойдет уход в "тень" или разорение предприятий малого и среднего бизнеса.

Налог с продаж. Этот налог предлагается федеральным Центром в качестве инструмента, призванного компенсировать доходы местных бюджетов, выпадающие после предполагаемого снижения ставок налога на добавленную стоимость и налога на прибыль.

Однако идея введения налога с продаж имеет ряд существенных недостатков, не стимулирующих предпринимательскую деятельность:

1. Налог с продаж необходимо платить со всей стоимости товара, включая НДС. Это приведет к возрастанию стоимости товара даже при снижении ставки НДС.

2. Наряду с прямым удорожанием стоимости товара за счет налога (как уже показывает опыт Москвы и Санкт-Петербурга - на 15-20%), для правильного исчисления данного налога требуется введение нового механизма налогового учета в розничной торговле и соответствующей сложной системы учета товаров, так как ряд товаров не попадает под действие данного налога. В розничной торговле сегодня почти никто не ведет раздельного учета товаров, потому для расчета налога с продаж необходимо проводить инвентаризации за налоговый период или вводить штрих-кодовый учет. А это - дополнительные и весьма значительные материальные и трудовые затраты.

3. Данный налог стимулирует безналичные расчеты и продажи, что в условиях современного состояния банковской системы России невыгодно большинству предприятий торговли и бизнеса.

4. Введение налога с продаж способствует криминальному развитию предпринимательства.

5. Нет гарантий, что, введя данный налог, местные органы власти смогут обеспечить то наполнение бюджета, ради которого и вводится налог с продаж.

6. Реальный уровень цен на потребительском рынке в регионе после введения налога с продаж при ставке 5% возрастет, как минимум, на 15%, что ударит по большинству жителей области и, прежде всего по социально незащищенным слоям населения.

7. Можно прогнозировать возникновение у фирм и предпринимателей проблем с налоговыми органами в связи с отсутствием раздельного учета объекта налогообложения в розничной торговле.

Таким образом, введение в Калининградской области налога с продаж является нецелесообразным и не может реально увеличить доходную часть местных бюджетов.

Б2. Разработка системы критериев для оценки целесообразности предоставления налоговых льгот

Система предоставления налоговых льгот хозяйствующим субъектам в Калининграде должна быть нацелена на:

- стимулирования создания новых рабочих мест;

- повышение уровня заработной платы горожан;

- увеличение доходов из местного бюджета (рост бюджетной эффективности от реализуемых проектов).

4.1.4. Политика заимствований Калининграда

Основной проблемой, стоящей в сфере налогового регулирования, является поиск наиболее действенных вариантов формирования доходной части городского бюджета.

Привлечение финансовых ресурсов для покрытия текущих бюджетных расходов города возможно следующими способами:

- система муниципальных займов,

- банковские кредиты,

- заимствования под гарантии городского бюджета,

- прочие виды заимствований.

Каждый из перечисленных способов имеет свои достоинства и недостатки, границы и особенности применения. В этой связи важной задачей является разработка специального Положения о выборе способов привлечения финансовых ресурсов для городских нужд, содержащего критерии и практические рекомендации. Выработка рациональной политики заимствований и ее реализация для Калининграда позволяют оценить используемые Мэрией процедуры управления долговой нагрузкой, планы в отношении привлечения задолженности и источников ее погашения, политику предоставления бюджетных займов и поручительств, а также желание Мэрии своевременно исполнять свои долговые обязательства.

Ключевыми индикаторами рациональной политики заимствований могут служить:

- наличие оценки суммы инвестиций, необходимой для проведения Мэрией избранной социально-экономической стратегии и бюджетной политики;

- наличие обоснования направлений использования денежных средств и оценки предполагаемого экономического эффекта;

- существование местных нормативных актов об ограничениях на бюджетные заимствования городской администрации по суммам и целям привлечения, а также фактическое соблюдение этих нормативных актов;

- существование и структура функций подразделения, планирующего политику заимствований Мэрии и контролирующего суммарную долговую нагрузку всех подразделений администрации на бюджет;

- наличие порядка принятия решений о привлечении кредитов и займов городской администрацией, а также предприятиями с участием муниципальной администрации;

- существование документированных процедур кредитования муниципальных предприятий, а также порядка предоставления бюджетных поручительств (эти процедуры должны определять лиц, ответственных за принятие решений о кредитовании или предоставлении поручительств, перечень необходимых документов, наличие залога или другого обеспечения, наличие и порядок формирования и расходования гарантийного фонда, оценку вероятности возврата заимствований, ограничения на объемы программы по годам, процесс мониторинга выданных займов и поручительств);

- кредитная история муниципальной администрации по внешним и внутренним заимствованиям (прямым и условным), отражающая наличие дефолтов, размер просроченной задолженности и ее долю в общей сумме задолженности.

В планируемом периоде (2000-2002 гг.) перспективной формой заимствований финансовых ресурсов для Калининграда является выпуск муниципальных облигационных займов. Как правило, они позволяют привлечь в город финансовые ресурсы на более выгодных условиях, чем обычные банковские кредиты, так как ставка доходности по муниципальным облигациям ниже, а срок обращения облигаций дольше. При этом Мэрия сохраняет контроль над эффективностью и целевым использованием привлеченных средств выбором объектов инвестирования, обеспечивает их сохранность и некоторый, присущий капиталу, рост.

Цели выпуска муниципальных облигационных займов обычно формулируются следующим образом:

- смягчить последствия нерегулярного поступления бюджетных доходов и ликвидировать кассовые разрывы;

- снизить нагрузку на городской бюджет при реализации крупных инвестиционных проектов;

- привлечь в город значительные финансовые ресурсы без увеличения налогового бремени на городские субъекты хозяйствования;

- дополнительно финансировать отдельные социальные проекты и программы;

- заставить работать временно свободные средства предприятий и сбережения граждан;

- отработать на практике элементы долгосрочной эмиссионной программы муниципалитета, технологии выпуска и размещения ценных бумаг.

Следует отметить, что в отечественной практике наибольший успех имеют те займы муниципального уровня, которые четко декларируют направление использования заемных средств. Если до 1995 г. муниципальные займы выпускались для покрытия дефицита бюджета соответствующего муниципального образования, то в 1998 г. преобладающим стал выпуск займов в целях развития города (территории) или отдельных отраслей городской экономики.

Для справки: Привлечение заемных средств широко практикуется муниципалитетами и за рубежом. Для этой цели используются банковские кредиты и выпуск муниципальных облигаций. При этом, например, в Германии предпочтение отдается банковским кредитам (на них приходится до 90% общего объема задолженности субфедеральных органов власти), а в Италии, несмотря на недавнюю серию муниципальных банкротств (к концу 1996 г. обанкротилось 409 муниципалитетов), активно развивается выпуск облигаций. Так, в 1996 г. Неаполь, неоплаченные долги которого еще в 1992 г. достигли 2 трлн лир, запланировал выпуск обязательств на сумму 200 млн долл. со сроком погашения 10 лет (эти средства предполагается израсходовать на покупку 700 новых автобусов). Рим также запланировал заем на 100 млрд лир (64 млн долл.) со сроком погашения 20 лет для модернизации общественного транспорта. Однако бесспорным лидером в сфере муниципальных ценных бумаг являются США. В этой стране штаты и местные органы власти выпускали ценные бумаги на протяжении почти двух столетий. В результате в 1996 г. рынок муниципальных облигаций достиг там объема 1,3 трлн долл. Именно в США разработаны многие инструменты рынка муниципальных ценных бумаг, которые впоследствии с успехом применялись в других развитых и развивающихся странах. В настоящее время соотношение объемов размещения федеральных и муниципальных ценных бумаг составляет в Российской Федерации 1000:1. В Германии оно равно 1,5:1, в США 1:1.

Следует отметить, что применительно к условиям РФ облигации субфедеральных займов, как правило, не пользуются высоким спросом. За исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Нижегородской областей, их выпуски практически нигде не удавалось разместить целиком. В результате объем поступлений оказывается меньше ожидаемого, а программы, под которые осуществлялось заимствование, остаются нереализованными. Многие администрации уже столкнулись с трудностями и при погашении долговых обязательств. Однако в Калининграде работу по подготовке выпуска муниципальных займов целевого назначения необходимо вести в расчете на возможное изменение отношения к российским займам потенциальных инвесторов, как в стране, так и за рубежом.

Правительство РФ пытается ограничить риск вложения инвесторов в региональные займы, регулируя параметры региональных бюджетов. В частности, соответствующее регулирование предусмотрено в Бюджетном кодексе, законе о рынке ЦБ, законе о местном самоуправлении и т.д. В Госдуму РФ уже внесен законопроект о региональных заимствованиях, предусматривающий запрет на выпуск субъектами Федерации еврооблигаций, если объем заимствований превышает 20% доходов бюджета, а на обслуживание долгов уходит более 15% расходов. Для внутренних займов ограничение более мягкое - общий объем заимствований не должен превышать 30% доходной части бюджета. Минфин РФ уже сейчас использует данное ограничение для контроля за параметрами региональных займов.

Основными причинами неудач при размещении муниципальных займов являются:

- отсутствие мониторинга национального и региональных финансовых рынков;

- недостаток профессионализма при размещении муниципальных облигаций;

- конкуренция рынка федеральных и корпоративных облигаций;

- региональная замкнутость, невыход муниципальных облигаций на национальный рынок и сопредельные территории;

- одновременное использование муниципалитетом сразу нескольких инструментов заимствования (облигаций разных типов, а также векселей), рассеивающих активность инвесторов;

- ошибочный расчет на покрытие расходов по займам за счет сделок на рынке государственных облигаций, как это осуществлялось в 1995-1997 годах эмитентами ряда регионов РФ.

Со стороны муниципальных эмитентов, как правило, недостаточными являются гарантии возврата занимаемых средств. В проспекте эмиссии субфедеральных облигационных займов указывается обычно, что такими гарантиями являются: собственность администрации территории-эмитента; средства регионального бюджета и внебюджетных фондов, валютный фонд и другие финансовые активы, включая доли администрации в активах предприятий, которые будут построены или реконструированы за счет средств займа. Однако в условиях постоянных неплатежей и дефицитности бюджетов всех уровней такой записи в проспекте эмиссии явно недостаточно для потенциальных инвесторов.

Влияет на успешность размещения займов и состояние мировых финансовых рынков. Так, мировой финансовый кризис конца 1997 г. - начала 1998 г. заставил инвесторов более осторожно относиться ко всем эмитентам. Негативное влияние этого фактора невозможно преодолеть только усилиями региональных и даже федеральных органов исполнительной власти. Под конъюнктуру мировых и региональных финансовых рынков российским эмитентам придется длительное время лишь подстраиваться, исходя из минимально возможных уровней доходности и коротких сроков размещения обязательств.

Главные причины "пробуксовывания" муниципальных займов - слабая проработка вопросов ликвидности, несогласованность объема эмиссии с возможным спросом, конкуренция на финансовых рынках многих эмитентов, недостаточная работа эмитентов и уполномоченных ими лиц по созданию вторичного рынка муниципальных облигаций. Этим перечнем причин определяются и главные направления улучшения организации субфедеральных займов, в том числе муниципальных.

Для того чтобы сделать облигации муниципальных займов Калининграда конкурентоспособными, необходимо еще до выпуска займа провести детальные маркетинговые исследования по определению групп потенциальных покупателей облигаций. Надо определить:

- территориальные сегменты рынка, на которых будут размещаться облигации займа (зарубежный, российский, рынок Калининграда, другие региональные рынки);

- каким группам инвесторов на этих территориальных рынках данные бумаги предназначаются (коммерческим банкам, инвестиционным институтам, пенсионным фондам, промышленным предприятиям, населению и т.д.);

- финансовое состояние потенциальных инвесторов (обладают ли они свободными денежными средствами, которые могут быть вложены в облигации займа);

- работают ли уже потенциальные инвесторы с подобными ценными бумагами и есть ли у них интерес к их покупке;

- будут ли выпускаемые облигации привлекательны для потенциальных инвесторов, захотят ли они вложить в них свои средства;

- что необходимо сделать для повышения привлекательности выпускаемой ценной бумаги для потенциальных инвесторов.

Облигации Калининграда должны отвечать требованиям потенциальных инвесторов: по доходности; по срокам обращения; по гарантиям возвратности средств; по условиям выплаты процентов и погашения облигаций. Сейчас почти все группы инвесторов опасаются вкладывать свои денежные средства на длительные сроки. Учитывая это, на перспективу до 2002 г. необходимо выпускать займы (особенно долгосрочные) несколькими отдельными траншами, различающимися по срокам обращения и доходности, или комбинированными (долгосрочная облигация плюс опционный контракт на ее досрочный выкуп).

Успешному размещению облигаций способствуют:

- реклама займа и мягкое использование городскими властями имеющихся у них методов воздействия на потенциальных инвесторов;

- формирование генеральным агентом по первоначальному размещению займа широкой сети агентов, заинтересованных в продвижении облигаций на фондовый рынок. Повышению ликвидности облигаций в Калининграде будет способствовать "прозрачность" (открытость информации о целях займа, его участниках, направлениях использования и гарантиях возврата привлекаемых средств) и максимальная рекламная поддержка займа со стороны муниципальных властей.

Как показывает практика облигационных займов, большое значение для потенциальных инвесторов имеет надежность эмитента - его экономический потенциал, финансовое состояние, привлекательность территории и муниципалитета, выпускающих заем, для потенциальных инвесторов. Однако главным вопросом остаются гарантии возвратности займа. Гарантии возвратности займа можно разделить на внутренние и внешние.

Внутренние гарантии. Существуют схемы проведения облигационных займов, при которых купонные выплаты и погашение облигаций производятся из фонда погашения. Необходимо создать в рамках займа специальный страховой (резервный) фонд. Остальные заемные средства образуют при этом "инвестиционный фонд займа" и используются непосредственно для предоставления кредитов. Обеспечением их возврата служат в этом случае залоговые обязательства (а в случае прямых инвестиций - пакеты акций) предприятий-реципиентов. То есть, в случае невозврата кредита Мэрия имеет право продать имущество, заложенное предприятием-реципиентом, и направить полученные средства в фонд погашения. Согласно схеме такого займа, средства фонда погашения, страхового фонда и временно свободные средства инвестиционного фонда вкладываются в различные финансовые операции, доход от которых также идет на погашение задолженности по займу. Возможна и дополнительная эмиссия облигаций, с тем чтобы погасить часть долговых обязательств по первому траншу займа за счет выпуска последующих траншей.

Внешние гарантии. Для создания инвесторам дополнительных гарантий возврата занятых у них средств могут формироваться специальные страховые фонды, например, фонд обслуживания внутреннего долга городского бюджета.

До недавнего времени для субъектов Федерации, равно как и для муниципалитетов, не существовало ограничений по объемам привлечения средств. В условиях возрастающей финансовой активности регионов отсутствие таких нормативов заимствований, увязанных с доходами бюджета, крайне опасно. Это может привести к крупным провалам на финансовом рынке. В этой связи важен указ Президента РФ от 08.04.97 г. "О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти г. Москвы и Санкт-Петербурга и Нижегородской области". Им установлены определенные ограничения, являющиеся обязательными для всех эмитентов региональных еврооблигаций:

- общий объем всех видов заимствований каждого субъекта Федерации в пределах бюджетного года не должен превышать 30% собственных доходов бюджета этого субъекта;

- расходы на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств не должны превышать 15% собственных бюджетных доходов;

- оплата налога на операции с ценными бумагами производится с предоставлением отсрочки до 6 месяцев во избежание двойного налогообложения;

- погашение облигационных займов может обеспечиваться залогом или банковской гарантией, однако при этом в качестве обеспечения нельзя использовать памятники истории и культуры;

- обязательным условием выпуска и размещения ценных бумаг на внешнем рынке является получение эмитентом кредитного рейтинга не менее чем от двух международных рейтинговых агентств.

В настоящее время Минфин РФ применяет на практике регулирование параметров муниципальных займов. Ключевым ограничением на право их выпуска является соотношение доходной, расходной и заемной частей соответствующих бюджетов. В частности, предлагается учитывать и факт получения данным субъектом Федерации дотаций из госбюджета, то есть, дотационные регионы лишаются права эмитировать еврооблигации. Рост заимствований на внутреннем рынке при одновременном ужесточении законодательства в части ограничений на эмиссию региональных ценных бумаг может привести к несоответствию взятых обязательств нормам действующего законодательства.

Необходимость контроля общего объема заемных средств и возможности их погашения поставила задачу создания и ведения реестра долговых обязательств. Необходимо провести работу по выявлению всех заемных обязательств города, их состоянию и структуре по видам заимствований и в разрезе комплексов городского хозяйства. Выявление всех каналов займов исполнительных органов городской власти является весьма актуальной задачей. В настоящее время в Калининграде осуществляются следующие основные виды заимствований:

А. Заимствования под гарантии (поручительства) Мэрии Калининграда

В зависимости от формы обеспечения эти обязательства могут быть:

А1. Заимствования под поручительства бюджета Калининграда.

А2. Заимствования под гарантию внебюджетных фондов.

А3. Под залог городского имущества.

Б. Банковские кредиты, выданные Калининграду

В зависимости от того, кто выступает в качестве кредитора, различают кредиты:

- частные, предоставляемые фирмами и/или банками;

- правительственные, предоставляемые государственными специализированными кредитными учреждениями;

- смешанные, в которых вместе с государством участвуют частные структуры;

- кредиты международных и других кредитных и валютно-финансовых организаций, таких как группа Всемирного банка, МВФ, ЕБРР и др.

Наиболее распространенной формой международного кредита являются частные экспортные кредиты. По срокам предоставления кредиты традиционно делятся на: краткосрочные; среднесрочные; долгосрочные.

Главными партнерами города в области внешних заимствований выступают финансовые и коммерческие структуры таких стран, как Швеция, Германия, а также ЕБРР. Калининград для привлечения заемного капитала использует как централизованные кредиты, предоставляемые Правительству РФ по межправительственным соглашениям, так и прямое кредитование городских проектов иностранными банками. Власти города используют также возможности международных организаций, в том числе экономических структур ООН. Активно привлекается частный капитал.

В. Прочие виды заимствований

К ним можно отнести различные вексельные кредиты, например, для финансирования закупок продовольствия оптово-розничными предприятиями города под гарантию Мэрии.

Сводная информация по заимствованиям позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, предельный размер заимствований, утверждаемый городским Советом, может быть превышен. Столь же очевидно, что привлечение средств через выпуск муниципальных займов выгоднее, чем получение прямых банковских кредитов.

Во-вторых, нельзя сказать, что уже сложилась единая политика заимствований. Решения о получении кредитов и выдаче гарантий принимаются нередко на основе ходатайств отраслевых органов, без анализа и проверки расчетов экономическими службами или при заведомо повышенном риске вложений. Поэтому остро стоят вопросы об упорядочении политики заимствований и формировании Единого реестра обязательств Калининграда. Нужно учитывать, что сегодня в состав инвестиционного портфеля города включаются, в основном, социально значимые объекты. Практически все эти проекты связаны с повышенным риском и именно поэтому не кредитуются коммерческими банками. Следует отметить, что социальные проекты могут дать значительный финансовый эффект за счет снижения затрат по социальным программам города. Часть полученных по займу средств может быть предоставлена инвестору или стать долей софинансирования проектов города.

Вместе с тем, в настоящее время в Мэрии формируется большой портфель инвестиционных заявок, обладающих гораздо более высокой эффективностью и гораздо менее подверженных действию факторов риска. Многие из них связаны с инвестированием в предприятия реального сектора и могут на длительные сроки обеспечить городу рост занятости, рост товарной массы пользующейся спросом продукции, рост поступлений в бюджет (например - инвестиционные заявки мясоперерабатывающих комбинатов, предприятий по производству мороженого и т.п.). Определенный эффект мог бы быть получен, если бы заемные средства направлялись на финансирование всех выявленных различными службами города наиболее эффективных проектов. При грамотном подходе к инвестированию средств часть таких проектов может дать ощутимый эффект. Сейчас же существование независимых источников финансирования проектов заведомо уменьшает размеры возможного финансирования и сроки осуществления проектов. Следует отметить, что высокоэффективные коммерческие проекты найдут своего инвестора и без поддержки со стороны Мэрии.

Особо следует отметить трудности, возникающие для развития муниципального облигационного жилищного займа. Несмотря на все усилия сделать его максимально доступным для возможно большего числа калининградцев, доходы подавляющего большинства населения города не позволяют приобрести жилье даже на условиях предоставляемых жилищных займов. Этим объясняется весьма невысокая популярность данного вида заимствований. Кроме того, форма заимствований предполагает максимальную страховку Мэрии от возможных рисков. Практически жилищный займ навязывает инвестору многолетнее хранение денег в связанной форме и под средние проценты. Инвестор при этом остается совершенно незащищенным от политических и экономических рисков, которые остаются весьма высокими (достаточно вспомнить судьбу товарных облигаций или вкладов на сберегательных книжках). Существенным образом можно было бы изменить ситуацию, предоставляя квартиру инвестору сразу или почти сразу. Такая организация продажи квартир вполне оправдана в ситуации, когда на рынке жилья есть избыток предложения над платежеспособным спросом.

Сегодня городу крайне необходима выработка единой процедуры кредитования (включая гарантии возвратности и контроль за целевым расходованием средств) и единой системы управления городским долгом. Ее элементами должны стать:

- контроль за привлечением кредитов муниципальными организациями и отдельными подразделениями Мэрии;

- ведение Единого реестра долгов города для учета заемных средств и исключения возможности привлекать кредиты, не санкционированные Мэрией Калининграда;

- осуществление контроля за предельным размером заимствований;

- заключение договоров с организациями, получившими кредиты под гарантию мэрии Калининграда, предусматривающих финансовую (или имущественную) ответственность заемщика за невыполнение условий погашения долга;

- залоги и гарантии.

Необходима целостная стратегия расходования заемных средств и определения реальной потребности в заимствованиях Калининграда на перспективу до 2002 года.

4.2. Совершенствование управления муниципальным
имуществом

4.2.1. Анализ сложившейся ситуации

В настоящее время в Калининграде объекты нежилого фонда (отдельно стоящие нежилые здания, строения, сооружения и их части; нежилые помещения в жилых домах и их части, включая встроенно-пристроенные и их части, а также технические и иные помещения нежилого назначения и их части, за исключением помещений, отнесенных в установленном порядке к жилищному фонду) находятся:

а) в муниципальной собственности и предоставляются во владение и пользование (на правах хозяйственного ведения; на правах оперативного управления, на правах безвозмездного пользования; на правах аренды);

б) в частной либо смешанной форме собственности.

В 1999 году в реестре муниципальной собственности Калининграда учтено 1314 нежилых объектов общей площадью 1095 тыс. м2. Чуть более шестой части этих площадей (15,4%) сдавалось в аренду, при этом объем поступлений в виде арендных площадей составил в 1999 году 39,1 млн рублей. По сравнению с 1997 годом площадь сдаваемых в 1999 году объектов нежилого фонда увеличилась в 7,2 раза, а поступления от арендной платы - почти в 4 раза. Комитетом муниципального имущества проводится большая профилактическая работа с должниками: за прошлый год 272 арендатора проплатили задолженность по арендной плате. Пени и штрафы, полученные по договорам аренды, составили 115 тыс. рублей.

Несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, темпы роста этих доходов значительной отстают от сложившихся рыночных показателей. О неэффективности управляющего воздействия города говорит в первую очередь крайне малая отдача от недвижимости, переданной в хозяйственное ведение. Это объективно приводит к значительным потерям денежных средств для городского бюджета.

В Калининграде в последнее время (особенно за текущий год) значительно активизировалась работа по формированию правового поля в области управления муниципальной собственностью. Так, решениями городского Совета депутатов Калининграда утверждено "Положение о порядке управления и распоряжения имуществом города Калининграда" (N 245 от 07.07.99 г.), а также внесены изменения в "Методику определения арендной платы за нежилые здания (помещения) муниципальной собственности в городе Калининграде" от 24.03.99 г., Постановлением Мэра г. Калининграда утверждено "Положение о Комитете муниципального имущества города Калининграда" (N 3135 от 18.08.99 г.). Тем самым, фактически заложены основы и сформированы благоприятные условия для работы по созданию Концепции управления муниципальной собственностью, систематизирующей структуру муниципальной собственности, функции и задачи управления собственностью, а также методические подходы к их реализации.

В то же время в существующей системе управления городской недвижимостью Калининграда имеется ряд проблем, требующих безотлагательного решения:

- неоднозначное толкование разделов Устава города в отношении объектов и распорядителей имуществом города;

- концентрация Мэрией значительных прав владельца муниципального имущества;

- необходимость демократизации и гласности процесса ведения и управления имуществом города;

- практически отсутствуют сформулированные и закрепленные в нормативно-правовой форме интересы города в сфере управления недвижимостью;

- не сформирован полный реестр муниципальной недвижимости, что делает невозможным контроль за реальными денежными потоками, проведение достоверного анализа эффективности использования недвижимости, прогноза поступления средств в городской бюджет;

- отсутствует система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению бюджетом доходов от арендных платежей, порождает коррупцию (являясь самым крупным собственником недвижимости, город сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных);

- полномочия города как собственника недвижимости осуществляются различными органами, деятельность которых часто не взаимосвязана едиными принципами и установленным порядком;

- права города на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;

- слабо используются многовариантный (фактически применяется только аренда) и индивидуальный подходы к использованию недвижимости; управление нежилой недвижимостью фактически сведено к эксплуатации данных объектов;

- большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность.

В сложившейся социально-экономической ситуации в городе назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения городским имуществом, усиления контроля и регулирования со стороны города этой сферой деятельности. Усиление роли города в регулировании сферы недвижимости не следует понимать как политику "наращивания массы" объектов.

Будучи собственником, городские власти должны иметь в своем распоряжении полную и достоверную информацию о наличии и состоянии муниципальной недвижимости. Пока в Калининграде отсутствуют четко сформулированные и ясные цели по отношению к управлению различными объектами муниципальной недвижимости. Проведение согласованного комплекса мероприятий в этом направлении позволит городской администрации:

- создать единый стандарт качества подготовки профессиональных управляющих муниципальной собственностью;

- унифицировать требования, предъявляемые к управляющим городской собственностью;

- формализовать процедуру проведения конкурсов на управление муниципальными объектами недвижимости и долями участия города в инвестиционных проектах и, следовательно, существенно снизить связанные с этим издержки;

- снизить риски возникновения убытков в городском бюджете от неквалифицированного управления городской недвижимостью и долями участия города в инвестиционных проектах, а также существенно повысить реальные доходы городского бюджета, активизировать инвестиционный процесс в городе и в конечном итоге обеспечить условия для наиболее полного удовлетворения социально-экономических потребностей населения города Калининграда.

4.2.2. Основные направления политики и принципы управления муниципальным имуществом

В ходе процесса разграничения государственной и муниципальной собственности в России, а также последующих процессов, связанных с формированием в городе Реестра муниципальной собственности, городской Совет депутатов и Мэрия Калининграда стали крупнейшими собственниками недвижимости в различных ее видах на своей территории. Несмотря на осуществление ряда мер и систематическую работу Мэрии по управлению собственностью, проблемы содержания муниципального имущества, повышения доходности от его использования для органов местного самоуправления остаются острыми и насущными.

В период экономического кризиса 1998-1999 гг. резко увеличилось число убыточных предприятий (в связи с чем сократились налоговые платежи в бюджет), произошел резкий спад инвестиционной деятельности. В этой связи обостряется социальная дифференциация населения, снижается его жизненный уровень, растет безработица. Соответственно деятельность органов местного самоуправления города должна быть направлена на обеспечение жизнедеятельности города, защиту социально-экономических и имущественных интересов населения, в том числе за счет рационального управления муниципальной собственностью.

Динамика роста поступлений финансовых средств от использования в Калининграде объектов недвижимости муниципальной собственности достаточно прогрессивна. Так, сумма от арендной платы, поступившей в бюджет Калининграда в 1997 году, составила 10 млрд (неденоминированных) рублей, в 1998 году - 25 млн руб., в 1999 году - 39,1 млн руб. На фоне обвальной динамики налоговых платежей в местный бюджет эти суммы в ближайшее время станут существенным источником поступления "живых" денег в бюджет.

Вместе с тем, надо учитывать тот факт, что в абсолютной своей массе муниципальная собственность является не доходопроизводящей, а затратной, т.к. ее основу составляют объекты недвижимости, находящиеся в оперативном управлении учреждений образования и здравоохранения, в хозяйственном ведении предприятий, оказывающих услуги жилищно-коммунального характера. Из одного миллиона квадратных метров нежилого фонда почти 800 тыс. м2 приходится на эти предприятия и учреждения. Именно на цели поддержания социальных и жизнеобеспечивающих объектов муниципальной собственности в сколь-нибудь работоспособном состоянии направляется значительная часть бюджетных средств (70%). В целом доходы от объектов недвижимости редко превышают 1% от доходной части бюджета. Мизерными являются также отчисления от прибыли унитарных муниципальных предприятий (в 1999 году только 329,0 тыс. руб. от 54 муниципальных предприятий).

Очевидно, что применительно к условиям Калининграда упорядочение деятельности в области имущественных отношений, построение новых механизмов и выработка правил управления имуществом приобретают первостепенный характер.

Основные направления политики города в отношении управления муниципальным имуществом должны состоять в следующем:

- демократизация управления имуществом. Население как владелец принимает окончательное решение по вопросам управления и владения имуществом города, поэтому обязательно широкое участие жителей в обсуждении проблем управления имуществом;

- повышение роли сходов, собраний, ТССов, городского Совета депутатов, других форм выражения мнений населения по проблемам владения имуществом;

- разработка новых подходов и принципов управления муниципальным имуществом путем внесения изменений в Устав города положений, исключающих единоличное решение проблем имущества города;

- рационализация структуры муниципальной собственности;

- повышение доходов от муниципальной собственности;

- создание новых рабочих мест с помощью муниципальной собственности;

- формирование единого кадастра недвижимости;

- практическая реализация новых методов извлечения и использования доходов от муниципальной собственности.

Исходя из этого, можно сформулировать следующие принципы (правила) управления имущественным комплексом Калининграда как современного муниципального образования:

1. Определение развития таких имущественных отношений, экономическая отдача от которых будет наиболее интенсивной по сравнению с аналогичными отношениями на других уровнях собственности, а затраты - наименьшими.

2. Определение и проведение необходимых мероприятий по распоряжению муниципальной собственностью для осуществления необходимых социальных программ.

3. Создание системы мер по предоставлению муниципального имущества вновь созданным и активно развивающимся субъектам предпринимательской деятельности с целью стабилизации ситуации на рынке труда.

4. Поощрение инвестиционной составляющей деятельности в имущественных отношениях хозяйствующих субъектов путем создания предприятий с учетом интересов города или передачи в аренду муниципального имущества на выгодных для города условиях.

5. Создание условий для рациональной кооперации субъектов предпринимательской деятельности, их слияния, присоединения и преобразования либо по одному виду деятельности, либо по разнопрофильному принципу для эффективного объединения организационных, имущественных и финансовых ресурсов.

6. Содействие городским субъектам предпринимательской деятельности (товаропроизводителям) путем предоставления им муниципального имущества.

7. Стимулирование деятельности отдельных высокорентабельных муниципальных предприятий, а также предприятий, обеспечивающих жизнедеятельность города, и реорганизация или ликвидация убыточных МП с последующей передачей муниципального имущества в аренду или доверительное управление.

8. Установление дифференцированной платы за пользование муниципальной собственностью, достаточной для ее восстановления, поддержания в нормальном состоянии, учитывая потребительские свойства и конъюнктуру рынка.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим, требует дальнейшего развития и детализации, что, в конечном итоге, должно привести к установлению конкретных правил "игры" при разработке и реализации концепции управления имущественным комплексом города.

4.2.3. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями

В настоящее время Комитет муниципального имущества г. Калининграда получил широкие полномочия по управлению муниципальной собственностью. Ему же переданы полномочия по управлению пакетами акций предприятий, в каждом из которых городу принадлежит от 10 до 49% акций (до настоящего времени этим ведала другая муниципальная структура). Доходы от владения пакетами акций, по данным Комитета муниципального имущества, невелики (предприятия хотя и выплачивают дивиденды по акциям, но незначительные). Это объясняется тем, что руководство муниципальных предприятий стремится использовать схемы оптимизации налогообложения, что, в конечном итоге, приводит к уменьшению налогооблагаемой прибыли и, как следствие, не только к сокращению объема дивидендов акционерам, но и к уменьшению налоговых поступлений в бюджет.

Анализируя показатели финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, можно сделать вывод, что в настоящее время учет результатов их финансово-хозяйственной деятельности ведется плохо. Так, данные за 1998 год не коррелируют с данными отчетов за первое полугодие 1999 года (только по статье "Убытки прошлых лет" данные в отчетности за 1-е полугодие 1999 года отличаются от данных, которые должны быть получены в результате сопоставления с отчетом за 1998 год, на 10-100%). Ряд предприятий с долей муниципальной собственности не предоставляет городу финансовой отчетности. В целом, абсолютное большинство предприятий жилищно-коммунального хозяйства и культуры в Калининграде являются убыточными, и величина этих убытков имеет тенденцию к росту. С другой стороны, предприятия торговли, общественного питания, службы быта, архитектуры и градостроительства, а также предприятия, находящиеся в подчинении Комитета муниципального имущества, работают достаточно устойчиво.

Муниципальные учреждения

По действующему законодательству органы местного самоуправления наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств городского бюджета.

Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. В то же время муниципальное образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба городу. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества.

В частности, анализ данных, полученных Комитетом муниципального имущества города в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования муниципального имущества не перечисляются и не учитываются в городском бюджете.

Отраслевые органы исполнительной власти, имеющие подведомственные им учреждения, не организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, и не проводят мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений. Комитет муниципального имущества зачастую лишен возможности реализовать указанные функции.

Изложенное позволяет констатировать отсутствие в Калининграде в настоящее время комплексной и эффективной системы управления муниципальными предприятиями, а также предприятиями, учреждениями и организациями с долевым участием города, и прямую взаимосвязь неэффективного управления с экономическими, финансовыми и иными хозяйственными результатами деятельности соответствующих организаций, которые, в свою очередь, влекут целый ряд негативных макроэкономических и социальных последствий.

Отсюда возникает необходимость введения нового концептуального объекта управления "муниципальная экономика". Это влечет за собой изменение в структуре Мэрии, создание органа управления городским хозяйством, внесение серьезных изменений в отраслевой принцип управления хозяйствующих субъектов муниципалитета.

Огромным пробелом в Уставе города является самоустранение представительного органа местного самоуправления от данного ему законом права создания и ликвидации учреждений и предприятий, решения проблем вхождения муниципальной собственностью в хозяйствующие субъекты, согласования кандидатур руководителей важнейших муниципальных предприятий и учреждений.

Муниципальные предприятия

Функции по управлению унитарными муниципальными предприятиями четко не разделены между исполнительными органами городского самоуправления.

Комитет муниципального имущества города Калининграда наделяет унитарные муниципальные предприятия имуществом, относящимся к муниципальной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, на основании решений, принятых мэром города, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования закрепленного за унитарными муниципальными предприятиями имущества.

Комитет муниципального имущества утверждает уставы унитарных предприятий, отраслевые органы исполнительной власти городского самоуправления определяют предмет и должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями унитарных предприятий. С большинством руководителей унитарных предприятий контракты заключены.

Количество унитарных муниципальных предприятий весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам города. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном, в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом.

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями

Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в:

а) повышении эффективности деятельности унитарных предприятий и учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;

г) погашении унитарными предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в городской бюджет от использования муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;

д) снижении расходов городского бюджета на содержание муниципальных учреждений и дотации муниципальным унитарным предприятиям;

е) повышении роли городского Совета депутатов в создании и ликвидации учреждений и предприятий, согласовании кандидатур руководителей;

ж) сохранении рабочих мест и снижении нагрузки на бюджет города при сохранении объема и увеличении качества оказываемых услуг, выпускаемой продукции;

з) снижении расходов на управленческий аппарат.

В перспективе до 2003 года городские власти могут осуществить следующие мероприятия по совершенствованию управления имущественным комплексом.

А. Повышение эффективности муниципальной экономики

Срок реализации - 12 месяцев.

Рекомендации по выполнению:

- городскому Совету депутатов совместно с Мэрией необходимо принимать решения о создании муниципальных предприятий только при наличии экономического и правового обоснования о необходимости применения такой организационно-правовой формы, подготавливаемого Комитетом муниципального имущества;

- городскому Совету депутатов совместно с Мэрией после тщательного изучения каждого случая необходимо приступить к процессу преобразования муниципальных предприятий в акционерные общества, 100% акций которых находятся в собственности города (по согласованному перечню предприятий).

Предполагается следующая система управления соответствующими предприятиями, включающая в себя:

- определение цели в деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

- создание условий и обязательного порядка определения способа достижения цели (бизнес-планирование);

- порядок принятия решений о создании муниципальных предприятий (об участии в них);

- определение оптимального порядка выбора управляющих;

- мотивацию управляющих;

- отчетность управляющих и отчетность муниципальных предприятий и учреждений о финансово-экономических показателях своей деятельности, о достижении цели их деятельности;

- контроль за деятельностью управляющих и результатами деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

- управленческие решения по результатам деятельности управляющих и муниципальных предприятий и учреждений;

- поступление, обработка и анализ информации о состоянии дел в управляемых предприятиях.

Б. Разработать Концепцию управления муниципальным имуществом и реализации прав Калининграда как участника в коммерческих и некоммерческих организациях

Срок реализации - 6 месяцев.

Рекомендации по выполнению:

Б1. Представительному органу местного самоуправления считать приоритетной демократизацию процесса управления имуществом, повышение роли собраний, сходов жителей, ТССов и самого городского Совета депутатов. Необходима разработка новых подходов и принципов управления муниципальным имуществом путем внесения изменений в Уставе города положений, исключающих единоличное решение проблем распоряжения имуществом, принадлежащим гражданам города. Считать приоритетным направление деятельности Мэрии Калининграда по созданию комплексной системы эффективного управления муниципальными предприятиями и учреждениями, пакетами акций (паями, долями) в хозяйственных обществах и товариществах, иных коммерческих и некоммерческих организациях, а также муниципальным имуществом, переданным указанным организациям, включающей такие элементы, как инвентаризация и мониторинг, целеполагание, планирование, отбор и мотивирование управляющих, а также регулярный контроль в отношении каждого конкретного предприятия, учреждения, организации.

Б2. Считать необходимым создание системы оперативного, управленческого и бухгалтерского учета активов и обязательств Калининграда (имущественного баланса Калининграда).

Б3. Предложить Комитету муниципального имущества совместно с другими подразделениями мэрии г. Калининграда сформировать систему учета активов и обязательств Калининграда (имущественного баланса Калининграда).

Б4. Комитету муниципального имущества разработать и утвердить порядок сбора, хранения и представления информации о коммерческих и некоммерческих организациях, созданных с участием Калининграда.

Б5. Отраслевым и территориальным органам Мэрии Калининграда обеспечить в соответствии с установленным порядком сбор, обобщение и представление в Комитет муниципального имущества информации о подведомственных муниципальных предприятиях, учреждениях и иных организациях.

Б6. Провести классификацию всех коммерческих и некоммерческих организаций, созданных с участием Калининграда, в соответствии с целями Калининграда. По результатам классификации сформировать перечни:

- муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, подлежащих соответственно ликвидации или реорганизации, в том числе преобразованию в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в собственности Калининграда, а также приватизации;

- иных коммерческих и некоммерческих организаций, участие Калининграда в которых должно быть прекращено в порядке, предусмотренном действующим законодательством, а также хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, паи) Калининграда в которых подлежат передаче в доверительное управление.

В. Использовать излишки муниципального имущества для развития малого и среднего бизнеса и активизации деловой активности

В1. Провести инвентаризацию муниципального имущества и выделить его излишки, которые неэффективно используются муниципальными предприятиями и организациями.

Срок реализации 3 месяца.

В2. Комитету муниципального имущества совместно с Управлением по экономике и инвестиционной политике провести оценку возможности использования излишков муниципального имущества для поддержки малого и среднего предпринимательства.

Срок реализации 6 месяцев.

4.2.4. Управление муниципальным недвижимым имуществом

Программа повышения эффективности управления муниципальной недвижимостью в г. Калининграде призвана определить приоритеты в области управления городской недвижимостью, основные направления разработки и совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы управления недвижимостью, и на этой основе гарантировать всем участникам экономических отношений равные условия для осуществления своей деятельности.

Цель направления: предложить комплекс мероприятий, последовательная реализация которых позволит обеспечить повышение эффективности управления городской недвижимостью и принятие решений по ее наиболее эффективному использованию.

Принцип эффективности управления для недвижимости, предназначенной для выполнения социальных функций, заключается в достижении установленной цели управления (определенного качественного результата этой социальной деятельности) с минимальными издержками.

В рамках Стратегии основными целями политики мэрии г. Калининграда в области повышения эффективности управления недвижимым имуществом должны стать:

- минимизация издержек городского бюджета, связанных с содержанием социально значимой муниципальной недвижимости, при обеспечении нормального функционирования данных объектов;

- повышение доходной части городского бюджета за счет обеспечения максимальной доходности коммерческой муниципальной недвижимости и увеличения ее стоимости;

- оптимизация структуры недвижимого имущества в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов муниципальной недвижимости;

- использование объектов муниципальной недвижимости в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам муниципальной недвижимости.

Для достижения указанных целей в рамках данной Стратегии должны быть решены следующие задачи.

А. Разработка и утверждение нормативно-правовых актов города Калининграда, регулирующих вопросы управления городским имуществом

Отсутствие и значительное отставание в подготовке нормативных актов города Калининграда, регулирующих вопросы управления городским имуществом, тормозит развитие рынка городской недвижимости. В частности, до настоящего времени не утверждена Концепция управления собственностью в городе Калининграде. Практическое отсутствие сформулированных и закрепленных в нормативно-правовой форме интересов города в сфере управления объектами недвижимости не дает возможности городским властям определить стратегические перспективы развития и дальнейшего использования имущественного потенциала города, направления повышения его эффективности. Отсутствует классификация как самих объектов городской недвижимости, так и видов управленческой деятельности. Это не позволяет городу четко формулировать цели по отношению к каждой группе объектов с точки зрения перспектив развития. Сложившаяся в Калининграде система управления городской недвижимостью в силу отсутствия законодательно установленных четких правил и ясных процедур, основывается, прежде всего, на административной системе "согласований".

А1. Разработка и утверждение Концепции управления собственностью в городе Калининграде

Срок реализации: 6 месяцев

А2. Классификация объектов городской недвижимости по признакам, определяющим специфику управления. Создание комплексной программы управления социально значимыми объектами городской недвижимости (в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения)

Срок реализации: 12 месяцев

Рекомендации по выполнению:

В самом общем виде можно выделить следующие основные объекты управления, с которыми приходится работать Комитету муниципального имущества:

1. Муниципальный жилищный фонд и объекты городской инфраструктуры (рекомендации по повышению эффективности управления данными объектами даны в разделе V).

2. Муниципальные социально значимые объекты недвижимости (по производимым товарам и оказываемым услугам, по использованию лицами с ограниченными возможностями или привлечению работников, относящихся к этой категории) - школы, детские сады и т.п. Эти объекты недвижимости в целях управления можно условно разделить на следующие две основные группы:

- социально значимая недвижимость, которая в настоящее время полностью используется по своему целевому назначению;

- социально значимая недвижимость, которая частично используется и в коммерческих целях (например, подвалы сдаются в аренду под склады и т.п.).

3. Муниципальная недвижимость, использование которой ведется в коммерческих целях (коммерческая недвижимость). В этой категории объектов недвижимости можно выделить две основные подгруппы:

3.1. объекты недвижимости, которые изначально проектировались для использования в коммерческих целях (магазины, складские помещения и т.п.);

3.2. объекты недвижимости, которые ранее предназначались для выполнения социально значимых функций, но в связи с рядом причин (демографическая ситуация и т.п.) перестали использоваться по назначению и в настоящее время перепрофилированы и используются в качестве объектов коммерческой недвижимости (свободные площади в этих помещениях сдаются в аренду различным организациям и учреждениям).

4. Муниципальная недвижимость, переданная в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование.

Основной целью управления социально значимой муниципальной недвижимостью является снижение фактических затрат городского бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов при обеспечении нормального функционирования данных объектов. Основной целью управления коммерческой муниципальной недвижимостью является создание условий для передачи этих объектов эффективному собственнику путем продажи по наилучшей рыночной цене. При этом следует отдельно рассматривать вопрос о работе с объектами коммерческой недвижимости, отнесенными к категории 3.2. Исходя из перспектив изменения демографической ситуации и т.п. следует оценивать возможность возникновения потребности у города вновь использовать эти объекты по своему первоначальному назначению через определенный период времени. В этом случае такие объекты продавать нельзя, и единственной формой вовлечения их в рыночный оборот могут быть арендные отношения. В рамках же остальной коммерческой недвижимости должны быть приняты взвешенные решения относительно возможности ее передачи эффективному собственнику на лучших рыночных условиях. В том случае, если оценки показывают что при нынешнем качественном состоянии это невозможно, необходимо провести комплекс мер по санации этих объектов недвижимости (путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости, увеличения ее стоимости) и дальнейшей продажи.

Б. Проведение инвентаризации объектов городской недвижимости, оценка их состояния, построение системы учета этих объектов, разграничение и оформление на них прав

Для того чтобы управлять недвижимостью, необходимо, прежде всего, установить объекты управления, их текущее состояние, а также оценить возможность их отнесения к той или иной категории муниципальной недвижимости. В этой связи предлагается:

- разработать единую форму учета объектов муниципальной недвижимости, содержащую данные о самих объектах, юридических и физических лицах, в пользовании которых находятся эти объекты, а также указание, к какой категории муниципальной недвижимости может быть отнесен каждый из этих объектов;

- разработать порядок сбора, учета и обновления информации, необходимой для проведения инвентаризации объектов городской недвижимости;

- возложить на соответствующие муниципальные службы ответственность за проведение инвентаризации, создание и поддержание информационной базы, исходя из разработанных форм учета, и определить порядок их взаимодействия;

- провести инвентаризацию, оценку состояния объектов муниципальной недвижимости, а также построить систему учета этих объектов, разграничения и оформления на них прав;

- обеспечить кадастровый учет и оформление прав на объекты, считающиеся собственностью города, по мере вовлечения их в гражданский оборот.

Б1. Формирование полного реестра недвижимости, содержащего количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающего реестр объектов недвижимого имущества города

Срок реализации: 12 месяцев

Рекомендации по выполнению:

- разработать и утвердить Положение об учете недвижимого имущества города Калининграда, в котором должны быть сформулированы цели и задачи, определены порядок учета недвижимого имущества казны города и взаимодействие городских структур при ведении Реестра недвижимого имущества города;

- установить, что недвижимое имущество города Калининграда подлежит обязательному учету в Реестре недвижимого имущества города Калининграда;

- утвердить Порядок ведения Реестра недвижимого имущества города Калининграда. Задачами его являются: обеспечение полного и непрерывного учета недвижимого имущества города; формирование информационной базы данных, содержащей достоверную информацию о составе недвижимого имущества, его техническом состоянии, стоимостных и иных характеристиках;

- составить отдельный реестр муниципальной нежилой недвижимости;

- разработать и принять нормативный акт, в соответствии с которым узаконивается процедура взаимодействия между Реестром недвижимого имущества Калининграда и Единым реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Б2. Провести анализ эффективности использования городской недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Срок реализации: в течение 2-х лет после принятия программы

Рекомендации по выполнению:

- выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество бюджетными организациями и учреждениями (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых была создана организация/учреждение), провести изъятие указанного имущества;

- определить правовые возможности изъятия имущества у муниципальных унитарных предприятий в случае неправомерного распоряжения ими недвижимостью.

Б3. Оптимизация количества объектов городской недвижимости (оценка соответствия состава и структуры недвижимости целям и задачам развития города)

Срок реализации: в течение 2-х лет после принятия программы

Рекомендации по выполнению:

Главным стратегическим направлением работы Мэрии города Калининграда с муниципальной недвижимостью должна стать передача ее тому, кто сможет извлечь из нее максимальный доход, то есть выявление эффективного собственника или арендатора. В связи с этим задачей города является создание условий, при которых:

- та недвижимость, которая в настоящее время либо используется исключительно в коммерческих целях, либо практически не используется, была в результате проведения определенного комплекса мероприятий продана по наилучшей цене;

- та недвижимость, которая является социально значимой, использовалась по своему целевому назначению при строгом соблюдении нормативных требований по заполняемости площадей (чтобы не возникало ущемления интересов определенных слоев населения, пользующихся услугами данного объекта, в результате его возможного коммерческого использования);

- в том случае, когда в силу конструкционных особенностей недвижимости или изменения демографической ситуации в составе объектов социально значимой недвижимости имеются площади, которые используются или могут быть использованы в коммерческих целях, должны быть установлены единые правила и отработана процедура коммерческого их использования путем, например, сдачи этих площадей в аренду;

- отрабатывается единый подход к процедуре установления ставки арендной платы и сдачи в аренду свободных площадей в социально значимых зданиях, а также порядок взимания и распределения дохода от их коммерческого использования.

- принимаются нормативно-правовые акты о реализации прав города как собственника в отношении неэффективно используемой недвижимости, переданной в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям.

В. Установление единых правил и прозрачных процедур принятия решения по распоряжению объектами городской недвижимости

Целью реализации мероприятия является:

1. Обеспечение прозрачности процедур передачи объектов муниципальной недвижимости эффективному собственнику или в пользование путем:

- передачи прав на муниципальную недвижимость только на основании проведения открытых конкурсов (аукционов);

- публикации условий конкурсов в средствах массовой информации;

- привлечению к обсуждению условий и порядка проведения конкурсов широких слоев общественности;

- создания эффективной системы общественного контроля за соблюдением норм "здоровой" конкуренции при проведении конкурсов по передаче прав на муниципальную недвижимость.

2. Переход от административной к рыночной системе оценки объектов и прав пользования недвижимостью.

В1. Обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости

Срок реализации: начиная с 3-го года после принятия программы

Рекомендации по выполнению:

- формирование базы данных об использовании объектов недвижимости (реальных сделках на вторичном рынке);

- разработать и утвердить Методику определения уровня арендной платы за объекты нежилого фонда методом массовой оценки. Массовая оценка - метод оценки рыночных стоимостных характеристик объектов недвижимости, базирующийся на учете основных характеристик объектов и использующий методы статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости в городе;

- ставка арендной платы за пользование объектом нежилого фонда определяется как рыночная ставка, умноженная на коэффициент социальной значимости. Значения коэффициентов социальной значимости не могут изменяться чаще одного раза в год;

- утвердить методику определения ставки дисконтирования, применяемую при рыночной оценке стоимости объектов недвижимости, находящихся в городской собственности;

- в случае возникновения спора о размере рыночной ставки арендной платы за конкретный объект нежилого фонда, определяемой арендодателем путем применения методов массовой оценки, арендатор или лицо, имеющее намерение использовать объект нежилого фонда по договору аренды, вправе заказать проведение индивидуальной оценки. Результаты индивидуальной оценки подлежат применению, если оценка проведена оценщиком, имеющим право на проведение оценки городской собственности. Финансирование работ по индивидуальной оценке ставок арендной платы, осуществляемых по инициативе арендаторов или лиц, имеющих намерение использовать объект нежилого фонда, производится за их счет. Этим гарантируются права арендаторов муниципального нежилого фонда, и создаются условия для дальнейшего развития рыночных отношений в сфере недвижимости.

Г. Повысить эффективность управления конкретным объектом муниципальной недвижимости

Г1. Внедрить принцип пообъектного управления (постановка целей и построение плана управления для каждого объекта городской недвижимости).

Вследствие отсутствия постоянного пообъектного контроля за муниципальным имуществом, ведение претензионно-исковой работы зачастую осложняется истечением сроков исковой давности для предъявления соответствующих требований, что приводит к безвозвратной утрате этого имущества. Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) городом должна быть определена цель, для достижения которой служит объект.

Срок реализации: 12 месяцев

Рекомендации по выполнению:

Принцип пообъектного управления недвижимостью включает в себя:

- пообъектное формирование недвижимого имущества и пообъектный учет недвижимости;

- пообъектная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней;

- пообъектная оценка недвижимости;

- пообъектное управление инвестиционными процессами в сфере недвижимости.

- Формирование объектов недвижимости - техническое и экономическое описание, а также юридическое обособление (индивидуализация) объекта недвижимости, в результате которого объект получает технические, экономические (прежде всего - оценочные) характеристики и юридический статус, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимости.

- Перечень целей города применительно к управлению различными видами объектов недвижимости должен определяться правовыми актами.

- Способ достижения цели: в большинстве случаев, привлекая к процессу управления профессиональных управляющих, город в силу многообразия объектов управления (их специфики, невозможности получения и оперативной обработки потока актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных управленческих решений) не может и не должен определять способы достижения цели, то есть детальные экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

- Способ достижения цели должен быть предложен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным городом органом.

- Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели города возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски города при недостижении запланированного результата управления.

Г2. Разработка бизнес-плана управления объектом, в том числе с привлечением инвестиций (включая анализ рынка и расчет показателей эффективности принимаемых решений)

Срок реализации: 12 месяцев

Рекомендации по выполнению:

- установить принцип обязательности бизнес-планирования;

- установить обязательные требования к форме, содержанию и периоду бизнес-планов;

- установить критерии оценки бизнес-планов исходя из интересов города;

- определить органы, осуществляющие сбор, анализ и оценку бизнес-планов. Ответственными за своевременный сбор и оценку бизнес-планов с точки зрения отраслевых и экономических задач являются отраслевые органы управления;

- основой принятия управленческих решений является анализ состояния объекта управления и прогнозирование последствий управленческих решений, нацеленных на повышение рыночной стоимости объекта и передачу его эффективному собственнику. Общие принципы, которыми следует руководствоваться при принятии решения о наилучшем и наиболее эффективном использовании недвижимости, должны быть основаны на определении величины денежных потоков, которые данная недвижимость может принести в будущем. Для принятия, например, решения выбора между продажей недвижимости и продолжением владения ею следует рассчитать денежные потоки каждого варианта и затем произвести их сравнение.

Г.3. Разработка стандартных форм учета и отчетности по доходам и расходам для каждого объекта недвижимости отдельно и по группе объектов недвижимости

Срок реализации: 12 месяцев

Рекомендации по выполнению:

- следует обеспечить прозрачность системы учета расходов на содержание объектов недвижимости и доходов от их эксплуатации (ежемесячно, ежегодно). При этом необходимо учитывать все каналы поступления доходов и расходов по каждому объекту, включая расходы, связанные с управлением данным объектом. Последние, как правило, в настоящее время не учитываются.

Д. Введение конкурсного принципа управления объектами городской недвижимости

В городе слабо используется практика привлечения к управлению городскими объектами недвижимости управляющих компаний. Действующие методики расчета вознаграждения руководителей муниципальных предприятий/учреждений, в которых размер вознаграждения зависит от количества работающих, не стимулируют руководителей к оптимизации организационной и имущественной структуры предприятий, приводящей к сокращению влияющих на вознаграждение параметров. Размер вознаграждения и порядок его выплаты должны ориентировать управляющего на принятие мер по эффективному использованию и сохранности соответствующего имущества (это должно быть предусмотрено в договоре доверительного управления имуществом).

Д1. Проведение конкурсов на передачу в управление городских объектов недвижимости.

Срок реализации: начиная с 1999 г.

Рекомендации по выполнению:

- Договоры на управление должны заключаться по результатам конкурсов. Обязательными условиями конкурса должны быть:

- конкретные требования к деловой репутации и опыту работы участника конкурса;

- конкретные требования к размеру собственного капитала участника конкурса - юридического лица;

- предложения участника конкурса по достижению им целей доверительного управления;

- предоставление управляющим обеспечения исполнения своих обязательств по договору доверительного управления.

- Договоры на управление должны содержать цели управления, критерии оценки деятельности управляющего по достижению указанных целей, обязанность управляющего периодически отчитываться о своей деятельности и ее результатах, а также его ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязательств.

- При заключении договора на управление следует обратить внимание на:

- наличие в договоре состава недвижимого имущества, соответствия его реквизитов реквизитам свидетельства о внесении в реестр собственности;

- соответствие юридического лица - собственника имущества свидетельству о внесении в реестр собственности;

- наименование юридического лица или имя гражданина, в интересах которых осуществляется управление имуществом;

- срок действия договора;

- соответствие наименования юридического (физического) лица доверительного управляющего и учредителя доверительного управления свидетельству регистрационной палаты или паспортным данным (для физического лица). В случае несовпадения или отсутствия указанных реквизитов в договоре на управление недвижимым имуществом в регистрации договора отказывается.

- Договор на управление имуществом заключается на срок, не превышающий 5 лет. Передача недвижимого имущества в управление подлежит государственной регистрации.

- Имущество, переданное в доверительное управление, обособляется от другого имущества учредителя управления, а также от имущества управляющего. Это имущество отражается у управляющего на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет. Для расчетов по деятельности, связанной с управлением, открывается отдельный банковский счет. Обращение взыскания по долгам учредителя управления на имущество, переданное им в управление, не допускается, за исключением банкротства этого лица.

4.2.5. Управление акциями и долями в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, принадлежащих городу Калининграду

Оценка состояния управления акциями (долями)

В настоящее время город Калининград является участником (акционером) в 9 открытых акционерных обществах.

В зависимости от степени участия города в уставных капиталах, акционерные общества могут быть классифицированы следующим образом:

- от 25 до 50% акций находятся в муниципальной собственности - 2 акционерных общества;

- менее 25% - 7 акционерных обществ.

В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить следующие группы организаций, в уставном капитале которых имеется доля города:

- открытые акционерные общества - 15, в т.ч. 9 созданных в процессе приватизации;

- закрытые акционерные общества - 11.

Цели управления акциями (долями)

Целями управления акциями (долями) являются:

1. Увеличение неналоговых доходов городского бюджета.

2. Обеспечение выполнения хозяйственными товариществами и обществами общегородских функций (коммунальное хозяйство, благоустройство, социальные программы), а также достижения иных целей, определенных в соответствии с настоящей Концепцией.

3. Стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных товариществ и обществ, привлечение инвестиций.

4. Оптимизация управленческих затрат (сокращение количества хозяйственных товариществ и обществ, в уставном капитале которых имеется доля города).

Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в муниципальной собственности, предполагают осуществление следующих мероприятий:

1) классификация хозяйственных товариществ и обществ по количественным и качественным показателям. Целью классификации является определение основных групп находящихся в муниципальной собственности акций, долей города, по отношению к которым необходимо применять различные механизмы управления.

Хозяйственные товарищества и общества классифицируются:

а) в зависимости от степени ликвидности акций, в т.ч. реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в бюджет; продажа которых не принесет значительных поступлений в бюджет; реализация которых в порядке, предусмотренном действующим законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;

б) в зависимости от отраслевой принадлежности организаций;

в) в зависимости от целей, которые преследует город Калининград в деятельности хозяйственных товариществ и обществ, в т.ч. имеющих стратегическое значение для обеспечения определенных городских задач, включенных в социальные программы, реализующих перспективные проекты, являющихся естественными монополиями;

г) в зависимости от возможности влияния на деятельность хозяйственных товариществ и обществ, обусловленной количеством акций, размером долей (количеством голосов в органах управления организацией);

д) в зависимости от финансового состояния организации, в которой участвует город: имеющие стабильное финансовое состояние; с риском банкротства (имеется просроченная более 3 месяцев задолженность, имеется задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами или по заработной плате); в отношении которых возбуждено дело о банкротстве;

е) в зависимости от численности работников и величины основных фондов организации.

2) осуществление общегородских функций при управлении акциями, закрепленными в муниципальной собственности, в т.ч.:

- координация работы отраслевых органов городского самоуправления в процессе управления пакетами акций Комитетом муниципального имущества г. Калининграда;

- установление порядка и проведение аттестации специалистов в области управления хозяйственными товариществами и обществами;

- назначение представителей города в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в муниципальной собственности, из числа специалистов отраслевых исполнительных органов городского самоуправления, Комитета муниципального имущества г. Калининграда, а также районных администраций, на территории которых находятся открытые акционерные общества;

- выдача Комитетом муниципального имущества г. Калининграда письменных указаний для голосования представителям города в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в муниципальной собственности, по согласованию с отраслевыми исполнительными органами и подразделениями городского самоуправления;

- направление в Комитет муниципального имущества города Калининграда и отраслевые органы городского самоуправления не менее 10% поступивших в городской бюджет дивидендов по акциям, находящимся в муниципальной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением акциями. При этом до половины указанных средств направляются в отраслевые органы городского самоуправления;

- установление порядка использования пакетов акций в качестве гарантий от имени города с отнесением этих гарантий на долг города, обеспеченный имуществом, а не доходами городского бюджета;

- консолидация пакетов акций акционерных обществ, осуществляющих однородную деятельность или деятельность по достижению аналогичных целей;

- приобретение акций акционерных обществ для усиления участия города в этих обществах, если это необходимо для выполнения общегородских задач и если для этого есть необходимые ресурсы;

- установление механизма сохранения размера пакета акций (доли участия города в уставном капитале) при осуществлении дополнительных эмиссий;

- замена закрепленного в муниципальной собственности пакета акций на специальное право ("золотую акцию");

- принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ для обеспечения интересов города.

3) проведение мероприятий, направленных на увеличение неналоговых доходов применительно к акционерным обществам, функционирующим в высокодоходных отраслях экономики, производящим ликвидную продукцию, имеющим стабильное финансовое положение и не требующим значительных инвестиционных вложений, в т.ч.:

- приватизация акций с осуществлением предпродажной подготовки и санации акционерных обществ перед продажей;

- в отношении товариществ и обществ с ограниченной ответственностью - выход из обществ с получением действительной стоимости доли, определяемой из расчета чистых активов организации.

4) привлечение инвестиций в реальный сектор городской экономики и поддержка отечественных товаропроизводителей, в т.ч.:

- привлечение эффективного собственника, приобретающего акции в процессе приватизации с условием инвестирования в предприятие;

- повышение инвестиционной привлекательности предприятий для отечественных и иностранных инвесторов за счет сокращения доли участия города в уставном капитале;

- приобретение акций городом в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций и последующая продажа или передача в доверительное управление этих акций.

5) оптимизация управленческих затрат, в т.ч.:

- сокращение количества находящихся в муниципальной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции города. Сокращение может осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их консолидации в вертикально интегрированных структурах для оптимизации управления однородными с точки зрения технологии или рынка сбыта компаниями. Отчуждение акций (долей) производится в тех случаях, когда цель, преследуемая городом при осуществлении деятельности хозяйственного товарищества или общества, может быть достигнута иным, кроме участия, способом;

- внесение в уставный капитал компании, создаваемой по типу "портфельных фондов", мелких пакетов акций, решение о продаже которых было принято, но продажа не состоялась, и пакетов акций, продажа которых не принесет значительных поступлений в городской бюджет. Такая компания получит право самостоятельно распоряжаться своими активами, определять порядок и сроки продажи акций, цены на них. Необходима разработка механизма контроля за деятельностью компании (наблюдательный совет, попечительский совет);

- продажа мелких неликвидных пактов акций с последующим их выкупом при необходимости акционерным обществом по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с федеральными законами "Об акционерных обществах" и "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

- продажа мелких неликвидных пакетов акций работникам по номинальной стоимости в случае невозможности реализации этих пакетов на аукционе.

6) осуществление институциональных преобразований в экономике. Институциональные преобразования в экономике должны быть направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников за счет механизма купли-продажи акций, на формирование вертикально интегрированных структур.

4.3. Повышение эффективности использования потенциала
земельных ресурсов города

Площадь земель Калининграда составляет 21150 га. При условии активного включения земель в экономический оборот городская недвижимость может приобрести значительный потенциал, способный создать импульс для процесса стабилизации, а впоследствии - обеспечить переход к устойчивому динамичному развитию экономики Калининграда.

Преобразования земельных отношений, которые предполагается осуществить в рамках реализации стратегии социально-экономического развития Калининграда, нацелены на защиту прав граждан в отношении принадлежащих им объектов недвижимости, создание новых полноценных (единых) объектов недвижимости, на стимулирование в Калининграде экономической активности, на приток инвестиций и новых технологий в производственный, сервисный, торговый и туристический секторы экономики. Вложение инвестиций невозможно обеспечить без надежных гарантий прав на недвижимость, которые могут быть обеспечены только с реформированием отношений в сфере недвижимого имущества, и в первую очередь - земли, которая является главной составной частью недвижимости. В результате господства в городе прежней административной системы управления единые объекты недвижимости - участки и здания - оказались искусственно разорванными на юридически независимые части (земля и строения). Такая разорванность была и продолжает оставаться существенным препятствием для эффективного использования недвижимости как гражданами и хозяйствующими субъектами (юридическими лицами), так и властями города. Восстановление единства объектов недвижимости является необходимым условием нормального экономического развития.

Земля является пространственным базисом развития Калининграда. Рациональная планировка его территории и продуманные правила землепользования, которые возможны только на основе полноценных единых объектов недвижимости будут способствовать созданию города, где размещение производства эффективно и рационально и который одновременно является местом, где возможна полноценная и гармоничная жизнь людей.

Восстановление полноценной собственности на недвижимость сделает возможным эффективное управление развитием города, а переход в перспективе на предусмотренный Налоговым кодексом налог на недвижимость, принятый в развитых странах, может стать главным источником поступлений городского бюджета. Именно земля является в Калининграде важнейшим ресурсом развития экономики города и наполнения доходных статей городского бюджета.

В связи с этим развитие земельных отношений и формирование первичного рынка земли является одним из важнейших элементов стратегии социально-экономического развития Калининграда.

Реформа недвижимости и, в частности, земельная реформа базируются на Конституции Российской Федерации, подкреплены федеральными правовыми актами (Указы Президента Российской Федерации от 22.07.94 г. N 1535 "Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.", от 16.05.97 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами", от 26.11.97 г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды", Постановление Правительства Российской Федерации от 05.01.98 г. N 2 "Об утверждении порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды").

Важную роль в реформировании отношений в сфере недвижимости будет, несомненно, играть Закон Калининградской области "О земле", вступивший в силу с июня 1999 года.

Следует отметить известную неопределенность путей развития земельных отношений в муниципальных образованиях. Так, в Налоговом кодексе РФ единый налог на недвижимость относится к категории налогов субъекта Федерации, что лишает муниципальные образования стимула для перехода на этот вид налогообложения. Если от арендной платы и земельного налога в городской бюджет поступает 50% от общей суммы, то с переходом на налог на недвижимость город вообще ничего не получит - все уйдет в бюджет субъекта (в лучшем случае - будет установлен процент расщепления, но этот процент будет устанавливать не Федерация, а Администрация области).

С другой стороны, Федеральным законом "О финансовых гарантиях местного самоуправления" вся арендная плата за землю, принадлежащую муниципалитету, должна поступать в местный бюджет. Скоро предполагается принятие закона "О государственных и муниципальных землях", в соответствии с концепцией которого именно город станет собственником своей земли, и арендная плата целиком пойдет в местный бюджет. Таким образом, в текущих условиях город заинтересован в аренде, как основной форме земельных отношений.

Первичный рынок земли в Калининграде (в части выкупа предприятиями застроенных территорий), несмотря на формально обеспеченную правовую базу, заработает только тогда, когда цена выкупа будет устанавливаться на разумной основе. А это возможно после разделения земель по уровням собственности и только тогда, когда нормативную цену будет устанавливать муниципалитет, а не Администрация области.

В течение 2000-2002 годов в оборот надо запускать право аренды. В настоящее время право аренды можно заложить, внести в уставный капитал -с разрешения арендодателя. При этом разрешение дается бесплатно. Необходимо ввести в широкую практику институт выкупа права аренды, чтобы аренду можно было продавать на рынке, закладывать и совершать иные операции самостоятельно.

В ближайшее время необходимо все силы бросить на межевание городских кварталов. Это даст следующие результаты:

- расширение налогооблагаемой базы;

- начало взимания платы за землю с территорий многоквартирных жилых домов (все платят, а жильцы этих домов - нет);

- создание базы для проведения аукционов и торгов.

Основной упор надо сделать на мерах по приданию процессу предоставления земель публичного характера с целью борьбы с коррупцией и обеспечения равного доступа всем субъектам к земельным ресурсам.

Следующая важная задача - контроль за платежами в бюджет. Налоговая инспекция не справляется с контролем за сборами земельного налога. Арендную плату ГНИ вообще не контролирует, т.к. это не налог и не сбор, поэтому необходимы действенные меры по созданию при Мэрии Калининграда структуры, которая будет вести лицевые счета плательщиков земельного налога и арендной платы, составлять и заявлять иски в суд о взыскании долгов, аресте и продаже имущества для покрытия долгов.

Больным местом в сложившейся в Калининграде ситуации является ненадлежащее использование земли. Действующее законодательство дает только один способ изъять "долгострой" или заброшенную недвижимость и передать ее добросовестному собственнику - судебное решение о выкупе и продаже с публичных торгов. Соответственно в Мэрии должна быть структура, которая занимается контролем за использованием земель и работает над составлением и принесением исков об изъятии ненадлежаще используемой недвижимости.

Основными целями осуществления программных мероприятий данной Стратегии является повышение эффективности использования земельных участков и иной недвижимости путем стимулирования оборота недвижимости, создание условий для увеличения инвестиционного и экономического потенциала земли, развитие ипотеки как мощного инструмента для самофинансирования с целью улучшения недвижимости и развития производств, превращение рынка недвижимости в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

Исходя из указанных целей, основными задачами развития городского рынка земли являются:

1. Регистрация имеющихся у граждан и юридических лиц прав на земельные участки, иное недвижимое имущество и сделок с ним; содействие улучшению работы системы регистрации прав в интересах граждан в части оперативности, доступности, надежности регистрации.

2. Обеспечение открытости и надежности информации о зарегистрированных правах на недвижимость в Калининграде, оперативности ее предоставления при защите персональных данных и ненанесении ущерба гражданам.

3. Организация землеустроительных работ (межевание) в интересах землевладельцев и собственников с минимально необходимыми затратами.

4. Максимально быстрый и незатратный кадастровый учет участков городских земель с экономически обоснованной точностью определения и регистрации границ.

5. Эффективное управление землями города, вовлечение земельных участков в полноценный гражданский оборот путем передачи приватизированным предприятиям, иным юридическим лицам, имеющим в собственности объекты недвижимости, земельные участки, на которых эти объекты расположены, а в перспективе в отношении участков и объектов, не отягощенных правом третьих лиц - путем продажи на торгах недвижимости вместе с участком. Как подготовительный этап - конкурсная передача земельные участки в долгосрочную аренду.

6. Введение современных методов эффективного регулирования и контроля за использованием участков и за изменением недвижимости на основе правового зонирования.

7. Содействие развитию строительства с кредитованием под залог недвижимости (строительная ипотека).

8. Содействие развитию жилищной ипотеки - системы долгосрочного кредитования для приобретения квартир и домов.

9. Содействие становлению профессий, необходимых для обслуживания рынка недвижимости (оценка, страхование, риэлторская деятельность).

Объем и важность перечисленных направлений деятельности обусловливают необходимость формирования в структуре Мэрии Земельного комитета.

Существовавший ранее запрет на приватизацию земли, недопущение частной собственности на землю позволяли удерживать предпринимателей на "коротком поводке" административных договоров аренды, дифференцированных ставок арендной платы и непредсказуемого их изменения. Это не способствовало созданию в городе благоприятного инвестиционного климата. В рамках осуществления мероприятий по реформированию земельных отношений и управлению городской недвижимостью предусматривается развитие механизмов создания единых объектов недвижимости, необходимых для становления рынка недвижимости в интересах оживления инвестиционной деятельности. Это:

1. Передача приватизированным предприятиям, а также любым иным юридическим лицам, имеющим в собственности объекты недвижимости, земельных участков, на которых эти объекты расположены.

2. Продажа предприятий и объектов недвижимости как единых объектов (вместе с их участками).

3. Конкурсная продажа в собственность участков под застройку.

4. Конкурсная продажа прав долгосрочной аренды земельных участков на условиях их строительного освоения. При использовании аренды в любом случае обязательными являются условия недискриминационности для арендатора. В частности, обязательно установление в договоре аренды размера арендной платы или формулы, позволяющей сторонам однозначно определить такой размер в течение всего срока договора.

В рамках мероприятий, направленных на стимулирование выкупа земельных участков под застройку, расположенных под предприятиями, в рамках Стратегии предусматривается реализация мер по:

- установлению единой выкупной цены в размере пятикратной ставки земельного налога;

- минимизации количества и фиксации перечня подаваемых для выкупа земельного участка документов, облегчению и упрощению процедуры рассмотрения документов;

- расширению видов разрешенного использования выкупаемых участков;

- внедрению гибких схем оплаты за участок, в т.ч. возможности выкупа земельного участка в рассрочку и/или по частям;

- содействию созданию специализированных организаций, оказывающих консультационную и методическую помощь в процессе выкупа и управления недвижимым имуществом;

- изучению и обобщению опыта приватизации земель городскими предприятиями.

В рамках мероприятий, направленных на совершенствование конкурентных процедур при продаже земельных участков, предполагается осуществить комплекс мер нормативно-правового и организационного характера, включающий:

- использование гибкого подхода к установлению начальной цены, учитывающего тенденции на рынке недвижимости;

- использование конкурсных процедур для продажи земельных участков, имеющих различного рода обременения, не обустроенных инфраструктурой, но имеющих особое значение с точки зрения городского планирования, расположенных в наиболее престижных частях города и т.п.;

- привлечение в процесс приватизации земель специализированных организаций;

- установление недискриминационных для арендатора условий договора при передаче земельных участков в аренду, в т.ч. обязательное установление в договоре аренды размера арендной платы или формулы, позволяющей сторонам однозначно определить такой размер в течение всего срока договора, право сдачи земельного участка в субаренду, возможность залога прав аренды без согласования с собственником;

- определение точного перечня земельных участков, предлагаемых к продаже с торгов в течение года и его публикация в средствах массовой информации.

Реализацию мероприятий по реформированию отношений в сфере недвижимости и земельных отношений предполагается осуществлять в два этапа.

На первом этапе (2000-2001 гг.) в первоочередном порядке осуществляются меры правового, организационно-управленческого, информационно-просветительского и технологического характера, начинается выкуп участков под предприятиями и иными объектами, конкурсная продажа земельных участков, обеспеченных инфраструктурой (с привлечением кредитов международных организаций), продажа объектов незавершенного строительства как единых объектов (вместе с участком).

На втором этапе (2001-2002 гг.) мероприятия по вовлечению земли и иной недвижимости в гражданский оборот осуществляются уже на систематической основе.

4.4. Регулирование и использование территории города на
принципах правового зонирования ("Градорегулирование")

4.4.1. Анализ сложившейся системы

Настоящее направление стратегии основывается на оценке действующей в Калининградской области и г. Калининграде нормативно-правовой базы градорегулирования и содержит предложения по ее совершенствованию. Оценка и предложения базируются на трех исходных позициях:

- анализ того, насколько применяемая нормативно-правовая база ориентирована на создание благоприятных условий для привлечения инвестиций, насколько она соответствует общепринятым международным стандартам правового градорегулирования в условиях рынка и насколько она обеспечивает инвестиционную конкурентоспособность Калининграда в ряду других городов мира (а не только в сравнении с российскими городами);

- текущие и долгосрочные последствия применения действующей нормативно-правовой базы;

- использование проведенной оценки для подготовки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы (в части внесения изменений и дополнений в действующие акты, а также разработки новых правовых актов).

Цель Стратегии по направлению "Градорегулирование":

- предложить комплекс мероприятий, последовательная реализация которых позволит переориентировать процесс формирования нормативно-правовой базы застройки и землепользования на рыночное регулирование и создать в Калининграде общепринятые для международной практики правовые основы для:

- расширения притока независимых частных инвестиций (включая иностранные) в недвижимость и строительство, обеспечения инвестиционной конкурентоспособности города на международном и общенациональном уровнях,

- широкого участия граждан в обсуждении вопросов подготовки и принятия градостроительных решений при обеспечении социального баланса общественных и частных интересов в развитии города и обустройстве объектов недвижимости.

Общий анализ ситуации. Любая система градорегулирования может быть в самом обобщенном и кратком виде охарактеризована тем, как соотносятся ее две основные части (подсистемы):

а) подсистема оснований для принятия решений (правовое зонирование, другие градостроительные документы), которая определяет - что можно делать и строить на земельных участках;

б) подсистема процедур принятия решений, которая определяет - как осуществляется то, что разрешено зонированием.

Обычно имеется выраженная связь между этими подсистемами: чем более четко и ясно определено в правовых терминах - что можно делать и строить на земельных участках, тем более ясно организован процесс согласований, разрешительные процедуры становятся менее продолжительными, в них участвует меньшее количество административных и иных организаций-посредников, заявители получают более высокий уровень гарантий реализуемости их строительных планов. И наоборот: неопределенность зонирования "компенсируется" ростом числа административных и иных органов-посредников, стадий согласований и их продолжительности, удорожанием получения согласований, возрастанием коррумпированности, криминальности бизнеса, инвестиционных рисков и, соответственно, падением объемов привлекаемых инвестиций.

В Калининграде в сфере градорегулирования сложилась ситуация, которая в сравнении с другими городами выделяется позитивным целеполаганием, характеризующимся:

а) установкой на экономическое прогнозирование, которое дает основания для принятия стратегического плана развития города на среднесрочный период;

б) установкой на формирование базы данных (ГИС) по основным территориальным параметрам города, которая ляжет в основу документа градостроительного планирования (генерального плана).

Эти два компонента являются, в свою очередь, основанием для инвестиционной политики в сфере недвижимости, механизм реализации которой должен быть заложен в нормах правового зонирования.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ правовое зонирование определяется как деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

ГАРАНТ:

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ утратил силу

См. Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

Нормы правового зонирования основаны на планах развития города и касаются:

а) подготовки земельных участков, включаемых в гражданский оборот, и порядка их предоставления; создания базы данных по таким участкам;

б) создания открытых правил (регламентов зонирования) использования земельных участков, гарантирующих права инвесторов в недвижимость;

в) создания четких процедур контроля за исполнением этих правил на всех стадиях инвестиционно-строительного процесса.

Правовое зонирование, в контексте данной программы, рассматривается как комплексная технология, охватывающая все этапы системы регулирования землепользования и застройки, применяемые в правовых государствах. Несмотря на определенные различия в вышеназванных системах, общими для них признаками являются следующие:

а) системы открыты для граждан, инвесторов, застройщиков в части требований и процедур, регулирующих права на использование земельных участков и строительство;

б) документ, содержащий такие нормы и процедуры, является местным нормативным актом ("местным законом"), регулирующим использование территории местного самоуправления;

в) нормы, заложенные в систему, основаны на планах развития муниципалитетов и ориентированы на реализацию целей, установленных данными планами; они являются правовым механизмом реализации планов развития муниципалитетов с позиций обеспечения баланса общественных и частных интересов, непричинения вреда соседней недвижимости и сообществу; данные нормы, предписания и процедуры (регламенты) четки, прозрачны и обязательны для применения:

- владельцами недвижимости при использовании недвижимости и осуществлении намерений по ее изменению,

- администрацией, при принятии административных решений в процессе регулирования использования территории муниципального образования,

- судом, при рассмотрении спорных вопросов использования недвижимости и применении санкций по случаям нарушения норм и процедур правового зонирования;

г) нормы, касающиеся использования недвижимости, устанавливаются в виде списков разрешенного использования земельных участков на территории района (зоны) в форме закрытого перечня поименованных видов использования и предельных (максимальных или минимальных) значений, характеризующих меру использования. Разрешенным использованием является только то, что содержится в данных перечнях;

д) исполнение данных норм контролируется уполномоченными органами как в процессе использования, так и в процессе изменения недвижимости, а именно: при рассмотрении намерений застройщиков изменить недвижимость, при предоставлении разрешительных документов на строительство, реконструкцию, изменение вида использования и параметров недвижимости;

е) процессы рассмотрения проектов и планов изменения недвижимости являются открытыми, независимо от того, кто является собственником земли;

ж) процедуры изменения правил использования территории предусматривают публичное рассмотрение и утверждение представительным органом, после чего изменение приобретает законную силу;

з) недвижимость, существовавшая до принятия изменений в законе, но не соответствующая измененным правилам, может существовать и дальше без увеличения несоответствия новым правилам; данный принцип соблюдается в отношении всех объектов недвижимости за исключением тех, которые являются источником экологической или иной опасности для среды проживания.

4.4.2. Основные направления в сфере совершенствования градорегулирования

Необходимыми установками для дальнейшего совершенствования в сфере градорегулирования Калининграда являются следующие:

- введение правового зонирования территории города;

- обеспечение ныне отсутствующей "связки" между экономическим планированием, градостроительной документацией и правовым зонированием;

- последовательная "реконструкция" ранее наработанного массивного блока нормативно-правовых актов.

Этап первоочередной реализации включает четыре основные задачи и рассчитан на два года целенаправленных действий (2000-2001 гг.):

А. Преодоление правовой неопределенности ныне практикуемой административной системы многостадийного установления назначения земельных участков через последовательные акции по введению в Калининграде юридически значимых градостроительных регламентов разрешенного использования и изменения объектов недвижимости, основанных на правовом зонировании.

Целевые установки: переориентировать нормотворческую деятельность с прямого администрирования на косвенное правовое и экономическое инициирование, заложить основы для утверждения и дальнейшего развития рыночно ориентированной системы градорегулирования, благоприятствующей привлечению независимых от администрации частных инвестиций в обустройство городской недвижимости, при которой:

- ограничения на использование земельных участков и строительство, сформулированные в юридических терминах, заранее и публично предъявляются в законодательном акте, а не вырабатываются в процессе индивидуальной подготовки распорядительной, исходно-разрешительной и проектной документации применительно к каждому земельному участку в отдельности;

- имеются четкие правовые гарантии взаимного непричинения ущерба смежно расположенным объектам недвижимости, а также изменения их назначения (в предустановленных правовым зонированием рамках) по желанию владельцев, стремящихся к наилучшему и наиболее прибыльному использованию недвижимости;

- существенно ограничивается область принятия решений "по усмотрению" чиновников, создаются правовые основания для разрешения споров (в том числе и в судебном порядке).

В рамках решения этой задачи предусматриваются следующие мероприятия:

А1. Подготовка и принятие нормативного акта "О переходе к системе регулирования землепользования и застройки на основе правового зонирования в городе Калининграде" (проект приложен). Данный акт призван инициировать работы по подготовке и введению в действие документов правового зонирования. Принятие акта планируется в течение 2 месяцев со дня утверждения программы.

А2. Разработка и согласование карт правового зонирования и градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости. Указанные документы разрабатываются в городе Калининграде на основе акта "О переходе к системе регулирования землепользования и застройки на основе правового зонирования в городе Калининграде" и концепции генерального плана (ориентировочно 12 мес. после принятия программы).

А3. Подготовка и представление Главе города Калининграда для последующего утверждения городской Думой местного нормативного правового акта "Правила застройки и землепользования в городе Калининграде" (12-15 месяцев после принятия программы).

Б. Обеспечение упрощения и рациональности порядка предоставления земельных участков для строительства, основываясь на введенных правовых градостроительных регламентах, при повышении гарантий инвесторам.

Целевые установки: заложить основы порядка, при котором:

- расширяются возможности выбора назначения земельных участков, предоставляемых на торгах (в рамках, предустановленных правовым зонированием);

- в процессе предоставления земельных участков посредством переговоров города с инвесторами: а) участки формируются как объекты недвижимости, вовлекаемые в оборот, до начала разработки проектной архитектурно-строительной документации; б) права долгосрочной аренды или собственности на земельные участки могут приобретаться до начала проектирования или до начала строительства; в) обеспечивается возможность получения инвесторами долгосрочных целевых кредитов на строительство под залог прав на земельные участки (полученные до начала проектирования); г) запрещается "переадресовка" участков третьим лицам или их сдача в субаренду до начала строительства.

Б1. Подготовка текстов соответствующих процедурных норм, а также формы необходимых документов, которые включаются в качестве разделов в проект "Правил застройки и землепользования в городе Калининграде". Могут быть подготовлены отдельные нормативные правовые акты, регулирующие (корректирующие) процедуры предоставления земельных участков для строительства, реконструкции, с их последующим включением в состав Правил. Ориентировочный срок завершения выполнения данного мероприятия - 15-18 месяцев со дня принятия программы.

Б2. Ревизия действующих в городе нормативных правовых актов, инструкций и прочих документов на предмет их соответствия принятым в рамках мероприятия Б.1 актам; подготовка предложений по упразднению отдельных актов, внесению в них дополнений и изменений. Ориентировочный срок завершения выполнения данной задачи - 18-24 месяца со дня принятия программы.

В. Трансформация системы документации градостроительного планирования и проектирования в направлении приведения ее в соответствие с принятыми актами правового зонирования.

Целевые установки: основываясь на положениях Градостроительного кодекса РФ, используя наличие утвержденных актов правового зонирования, преобразовать многостадийную систему градостроительной документации, снять ее правовую неопределенность в части установления и содержания градостроительных регламентов, сократить количество уровней разработки, снять дублирование решаемых вопросов, "развести" функции городской администрации и инвесторов при разработке градостроительной документации, ввести ныне отсутствующие позиции, связанные с разработкой проектов межевания городской территории на земельные участки.

ГАРАНТ:

Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ утратил силу

См. Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ

В1. Проведение ревизии действующих актов по указанному вопросу в свете их соответствия положениям правового зонирования. Ориентировочный срок выполнения данной задачи - 20-й месяц со дня принятия программы (после или параллельно с подготовкой "Правил застройки и землепользования в городе Калининграде").

Г. Создание основ открытой для общественности системы градорегулирования, при которой принятие решений администрацией осуществляется с учетом участия граждан, владельцев недвижимости, инвесторов.

Целевые установки: преодолеть сложившуюся и закрепленную в действующих актах систему, при которой номинально декларируется возможность участия граждан, владельцев недвижимости, инвесторов в принятии градостроительных решений, а фактически сложилось противоречащее закону упразднение форм прямого участия и их замена на опосредованное высказывание мнений через множественное представительство выборных и административных лиц.

Г1. Проведение ревизии действующих актов, подготовка и принятие нового нормативного акта об участии граждан в принятии градостроительных решений. Этот акт может подготавливаться как самостоятельный документ, или в форме внесения изменений и дополнений в уже действующие акты, или как раздел "Правил застройки и землепользования в городе Калининграде". Ориентировочный срок выполнения данной задачи - 20-24-й месяц со дня принятия программы (после или параллельно с подготовкой "Правил застройки и землепользования в городе Калининграде").

Д. Организация и осуществление формирования свода нормативных правовых актов, комплексно регламентирующих процессы застройки и землепользования, - "Градостроительный устав города Калининграда".

Целевые установки: продолжить и завершить разработку и принятие основополагающих нормативных правовых актов и документов, регламентирующих различные аспекты землепользования и застройки, и на этой основе подготовить сводный акт как комплексный и открытый для всеобщего пользования юридический документ.

Д1. Закрепление в серии соответствующих нормативно-правовых актов дополнительных норм регулирования землепользования и застройки (те, которые еще не были выработаны, и те, которые развивают положения ранее принятых актов). Ориентировочный срок выполнения данного мероприятия - 3-й год со дня принятия программы.

Д2. Подготовка и обеспечение принятия сводного нормативного правового акта по вопросам землепользования и застройки - "Градостроительный устав города Калининграда".

Реализация программы. Программу "Градорегулирование" предполагается реализовывать в два этапа в течение 3 лет:

- первый этап первоочередных мероприятий (задачи А-Г) рассчитан на 1-2 года;

- второй этап последующих мероприятий (задача Д) рассчитан на следующие 2 года.

На первом этапе закладываются основы для: а) преодоления инерции административно-бюрократического регулирования и б) "переключения на рыночные рельсы" ныне практикуемой системы градорегулирования, которая до последнего времени воспроизводила принципы социалистического нерыночного градостроительства и которая препятствует выходу на уровень конкурентоспособных в инвестиционном отношении мировых городов.

На втором этапе закрепляются, делаются необратимыми и развиваются позиции, достигнутые на первом этапе.