Постановление Уставного Суда Калининградской области от 16 июля 2004 г. N 2-П "По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы"

Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя Ю.А. Кузяева, судей Т.А. Карпенко, В А. Багалина,

с участием представителей главы администрации (губернатора) Калининградской области В.Г. Егорова, направившего запрос в Уставный Суд, - заместителя председателя комитета по правовым вопросам администрации Калининградской области Л.Г. Денисовой и заместителя председателя комитета по правовым вопросам - начальника отдела правового обеспечения администрации Калининградской области А.К. Апанавичуса, представителей Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, положение которого подлежит проверке, - заместителя начальника государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.В. Кузнецова и консультанта - заведующего сектором государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.А. Красовского, руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение главы администрации (губернатора) Калининградской области В.Г. Егорова о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемое заявителем положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы".

Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.А. Карпенко, объяснения представителей сторон: заместителя председателя комитета по правовым вопросам администрации Калининградской области Л.Г. Денисовой, заместителя председателя комитета по правовым вопросам - начальника отдела правового обеспечения администрации Калининградской области А.К. Апанавичуса, заместителя начальника государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.В. Кузнецова, консультанта - заведующего сектором государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.А. Красовского, исследовав материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд Калининградской области поступил запрос главы администрации (губернатора) Калининградской области В.Г. Егорова о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы", согласно которому депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы.

По мнению заявителя, данным положением введены дополнительные ограничения, связанные с невозможностью увольнения по инициативе работодателя лиц, избранных депутатами областной Думы и осуществляющих депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, которые Трудовой кодекс Российской Федерации не содержит. Данное положение Закона нарушает права неопределенного круга лиц - работодателей.

Заявитель указывает, что согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. Установление порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров относится к ведению федеральных органов государственной власти. Работодатель вправе заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами (часть 1 статьи 6, статья 22 Трудового кодекса Российской Федерации).

Заявитель считает, что положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы", согласно которому депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, не подлежит действию из-за несоответствия положениям подпункта "в" пункта 1 статьи 2, пункта 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которым на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В ходе судебного заседания представители заявителя Л.Г. Денисова, А.К. Апанавичус, подтверждая правовую позицию и требования, изложенные в обращении, дополнили их и считают, что оспариваемое положение нарушает гарантированные Уставом (Основным Законом) Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, права собственников, права на свободу экономической деятельности и противоречит пунктам 1, 2 статьи 5, пункту 2 статьи 15, статьям 66, 67, 78 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представители Калининградской областной Думы А.В. Кузнецов, А.А. Красовский не согласились с правомерностью заявленных требований и подведомственностью дела Уставному Суду, заявив ходатайство о прекращении производства по делу по следующим основаниям.

По их мнению, излагая требование о проверке оспариваемых положений Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" на соответствие Уставу, заявитель, вместе с тем, аргументирует свою позицию указанием на противоречия Закона положениям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.# В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Дела о признании нормативных правовых актов (в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации) противоречащими закону полностью или в части согласно Гражданскому процессуальному кодексу рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства федеральными судами общей юрисдикции в соответствии с требованиями главы 24 ГПК РФ.

При принятии дел к производству, Уставный Суд должен руководствоваться законодательно обусловленным распределением полномочий между различными судебными органами.

Также, по мнению представителей Калининградской областной Думы, неправомерным является установление противоречия между межотраслевыми нормами-принципами, содержащимися в статьях 2, 7 Устава и конкретной нормой трудового права пункта 1 статьи 29 Закона Калининградской области от 18 сентября 1995 года N 21. Вышеназванные статьи Устава Калининградской области не регулируют статус депутата, и не содержат норм трудового права, ввиду чего положение пункта 1 статьи 29 не может им противоречить. Вопросы, связанные со статусом депутата, в том числе с закреплением гарантий его трудовых прав, в главе 5 "Депутат областной Думы" Устава (Основного Закона) Калининградской области не урегулированы. Данная глава содержит отсылочные нормы к иным законам области.

Отсутствие у норм Устава области и оспариваемых норм Закона области N 21 общего предмета регулирования делает невозможным установление противоречия между указанными статьями и, таким образом, выводит настоящее дело за пределы подведомственности Уставного Суда.

Одновременно в судебном заседании представители Калининградской областной Думы подтвердили правовую позицию, изложенную в отзыве на запрос главы администрации (губернатора) Калининградской области о том, что правовые основания для признания положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" противоречащим Уставу (Основному Закону) Калининградской области отсутствуют.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы", предусматривающее, что депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы. Указанное положение является предметом рассмотрения по данному делу.

2. Положение части первой статьи 29, которое подлежит проверке, действует в редакции Закона Калининградской области от 18 сентября 1995 года N 21 "О статусе депутата Калининградской областной Думы" принятого Калининградской областной Думой до вступления в силу Устава (Основного Закона) Калининградской области. Проверка соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу Устава (Основного Закона) Калининградской области, осуществляется Уставным Судом в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области".

Согласно статье 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Уставный Суд принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Руководствуясь указанными положениями, Уставный Суд исходит, в том числе из ранее сформулированных позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

3. Депутат областной Думы, осуществляющий депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, являясь выборным лицом, представителем избирателей, одновременно является работником - стороной трудового договора, заключенного им с работодателем. В положении части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" устанавливаются гарантии трудовых прав указанного депутата путем установления ограничения права работодателя расторгнуть с ним по своей инициативе трудовой договор без согласия областной Думы.

В соответствии с пунктами "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся трудовое законодательство и установление общих принципов организации системы органов государственной власти, в том числе и тех принципов, которые относятся к статусу законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Законом Калининградской области от 18 сентября 1995 года N 21 "О статусе депутата Калининградской областной Думы" (глава 2) определены основные гарантии депутатской деятельности, в том числе статьей 29 Закона установлены гарантии трудовых прав депутата областной Думы.

Положением части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" предоставляются гарантии трудовых прав депутатам областной Думы, осуществляющим депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, путем установления ограничения прав работодателя расторгнуть по своей инициативе трудовой договор с указанным работником без согласия областной Думы, что фактически является внесением изменений в условия расторжения трудового договора, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации.

Исходя из смысла статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации, в ее взаимосвязи с положением части 2 статьи 6 этого же закона, в соответствии с которыми работодатель имеет право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, установленных Кодексом, иными федеральными законами, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, следует, что условия расторжения трудовых договоров не могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы", согласно которому депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, противоречит указанным положениям Трудового кодекса Российской Федерации и в силу этого не соответствует пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, определяющему, что законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4. Устав (Основной Закон) Калининградской области в статье 6 устанавливает, что Устав Калининградской области является основным правовым актом области в системе нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти с участием населения, органов местного самоуправления на территории области. Все другие правовые акты, принимаемые на территории области, должны соответствовать положениям настоящего Устава.

Нормы Устава (Основного Закона) Калининградской области в большинстве своем носят учредительный характер и являются так называемыми нормами-принципами. Указанные нормы с одной стороны выполняют регулирующую функцию, заключающуюся в том что субъект права действует в соответствии с ее предписаниями или требует от других соответствующего поведения, с другой стороны они являются базовыми, раскрываются и развиваются в конкретных нормах отраслевого права и находятся с ними в системной связи.#

Уставом (Основным Законом) Калининградской области (пункт 1 статьи 5) определено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и Уставом области. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В рамках производства по настоящему делу Уставный Суд исходит из того что, положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" непосредственно связано с конституционными правами и свободами человека и гражданина в сфере труда, а также со статусом депутата представительного органа субъекта Российской Федерации, осуществлением им государственных функций и обязанностью органов государственной власти гарантировать условия для беспрепятственной и эффективной депутатской деятельности.

Согласно статье 19, пункту 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Положения статьи 37 Конституции Российской Федерации, обусловливают свободу трудового договора, право работника и работодателя посредством согласования воль устанавливать его условия. Статьей 55 устанавливается, что защита прав и свобод одних не должна приводить к отрицанию или умалению прав и свобод других, а возможные ограничения посредством федерального закона должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерными.#

В соответствии с Конституцией Российской Федерации пунктом 1 статьи 67 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что в области права всех собственников защищаются равным образом. Гарантируется право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления в соответствии с законодательством любых форм предпринимательской деятельности, обеспечиваются экономическая свобода и конкуренция (часть 1 статьи 78 Устава области).

Из содержания оспариваемого положения части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" следует, что дополнительные гарантии трудовых прав депутатам, не предусмотренные для других работников, устанавливаются за счет ограничения законных прав работодателя.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 2002 года N 3-П пришел к выводу, что конституционные права предполагают наличие у работодателя ряда конкретных правомочий, позволяющих ему в целях осуществления эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом, самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала). Поэтому, предусматривая в соответствии с требованиями статьи 37 Конституции Российской Федерации гарантии трудовых прав, в том числе направленные против возможного произвольного увольнения работника, законодатель не вправе устанавливать такие ограничения, которые ведут к искажению самого существа свободы экономической (предпринимательской) деятельности.

5. Осуществление депутатом представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации основной трудовой деятельности может быть затруднено в силу необходимости сочетания работы с депутатской деятельностью, не исключается возможность использования работодателем действий, имеющих целью влиять на осуществляемую депутатом деятельность. Учитывая данные обстоятельства и, исходя из целей обеспечения условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий, законодатель вправе предусмотреть для такого работника дополнительные гарантии, включая механизм эффективного контроля правомерности действий работодателя при его увольнении. Однако, устанавливая гарантии трудовых прав, в том числе направленные против возможного произвольного увольнения работника-депутата, законодатель в силу пункта 2 статье 7 # Устава (Основного Закона) Калининградской области обязан руководствоваться Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В соответствии с положением статьи 55 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод одних не должна приводить к умалению прав и свобод других, а возможные ограничения, преследующие конституционно-значимые цели, устанавливаются федеральным законом.

Исходя из изложенного и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Постановлении от 24 января 2002 года N 3-П, Уставный Суд считает, что устанавливая дополнительные гарантии для депутатов, осуществляющих свою деятельность без отрыва от основной деятельности, при увольнении по инициативе работодателя, областной законодатель должен обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод, что составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон в трудовом договоре и как участников социального партнерства.

Оспариваемое заявителем положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы", содержащее норму, регулирующую отношения работника, являющегося депутатом областной Думы, осуществляющим свою деятельность без отрыва от основной деятельности, и работодателя при увольнении, устанавливает условие расторжения трудового договора, непредусмотренное# федеральным законодательством, нарушает баланс конституционных прав и свобод, социальные ценности, защищаемые и гарантируемые Уставом области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и противоречит положениям подпункта "в" пункта 1 статьи 2, пунктов 1, 2 статьи 5, пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 7, части 1 статьи 67, части 1 статьи 78 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьей 7, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд

п о с т а н о в и л :

1. Признать положение части 1 статьи 29 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" предусматривающее, что депутат в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации без согласия областной Думы, не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Настоящее постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на положении, признанном не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области, либо воспроизводящих его. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.