Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25 октября 2005 г. N 5-П "По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы"

Постановление Уставного Суда Калининградской области
от 25 октября 2005 г. N 5-П
"По делу о проверке соответствия Уставу (Основному Закону)
Калининградской области статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы"

Уставный Суд Калининградской области в составе

     Председателя                 Ю.А. Кузяева,

     судей                        Т.А. Карпенко, А.В. Куликова;

с участием представителя заявителя - депутата Калининградской областной Думы И.П. Рудникова, направившего обращение в Уставный Суд, - С.В. Решина, представителей Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - консультанта - заведующего сектором государственно-правового управления Калининградской областной Думы А.А. Красовского, консультанта государственно-правового управления Калининградской областной Думы Д.С. Горбача, свидетелей председателя Калининградской областной Думы В.А. Никитина, начальника организационного управления Калининградской областной Думы В.А. Климаева, заместителя начальника организационного управления Калининградской областной Думы И.Н. Жука,

руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы И.П. Рудникова о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы.

Заслушав выступление судьи-докладчика Т.А. Карпенко, объяснения представителя заявителя С.В. Решина, представителей Калининградской областной Думы А.А. Красовского, Д.С. Горбача, показания свидетелей В.А. Никитина, В.А. Климаева, И.Н. Жука,

исследовав материалы дела, Уставный Суд

у с т а н о в и л :

1. В Уставный Суд Калининградской области 31 марта 2005 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы Игоря Петровича Рудникова о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы.

Регламент Калининградской областной Думы третьего созыва (далее - Регламент) утвержден постановлением Калининградской областной Думы от 29 марта 2001 года N 158. Статья 55 Регламента устанавливает следующее:

"В случае невозможности продолжения работы заседания Думы по причине его неправомочности или при необходимости безотлагательного рассмотрения и принятия Думой решения проект правового акта ненормативного характера может приниматься методом опроса депутатов Думы.

Опрос депутатов Думы осуществляется по поручению председателя Думы путем сбора их личных подписей в опросном листе. Подписание депутатом опросного листа представляет собой выбор им варианта ответа: "за", "против" или "воздержался".

Постановление Думы, обсуждаемое подобным образом, считается принятым, если за его принятие высказалось более половины от числа избранных депутатов Думы.

Опросный лист и принятый опросным путем правовой акт с прилагаемыми к нему материалами приобщается к протоколу ближайшего заседания Думы.

Принятие проектов законов области методом опроса депутатов Думы не допускается".

Согласно правовой позиции заявителя статья 55 Регламента противоречит Уставу (Основному Закону) области, так как в правоприменительной практике позволяет игнорировать статус областной Думы как постоянно действующего, высшего и единственного органа законодательной власти, работающего на коллегиальной основе, и статус депутата областной Думы, обладающего равными правами в осуществлении своей депутатской деятельности по отношению к другим депутатам областной Думы. Заявитель в качестве примера приводит в своем обращении принятие опросным путем постановлений областной Думы от 11 октября 2004 года N 389 "О протесте прокурора Калининградской области на п. 6 п.п. 2.3 раздела 2 Прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества Калининградской области на 2004 год, утвержденного Законом Калининградской области N 393 от 15.05.2004 года" и от 21 октября 2004 года N 404 "О проекте Федерального закона N 93081-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Заявитель указывает, что в приведенных им случаях не имеется документального подтверждения распоряжения председателя областной Думы на проведение опроса, оповещения всех депутатов о проведении опроса. В подписных листах отсутствует подпись ответственного депутата или сотрудника областной Думы, неизвестен сотрудник, проводивший сбор подписей. Кроме того, заявитель считает, что статья 55 Регламента не отвечает на вопрос о критериях необходимости безотлагательного рассмотрения и принятия Думой решения.

Руководствуясь своей правовой позицией и требованиями Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", полагая, что статья 55 Регламента противоречит статьям 14, 15, 17, 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области, заявитель ставит перед Уставным Судом вопрос о признании статьи 55 Регламента противоречащей Уставу (Основному Закону) области в той части, которая позволяет в применительной практике игнорировать статус депутата областной Думы и его право на участие в обсуждении и голосовании по любому правовому акту, принимаемому областной Думой, в том числе и ненормативного характера.

В ходе судебного заседания представитель заявителя С.В. Решин поддержал правовую позицию, изложенную в обращении, и уточнил, что заявителем оспаривается не вся статья 55, а только часть вторая, предусматривающая, что опрос депутатов Думы осуществляется по поручению председателя Думы путем сбора их личных подписей в опросном листе, которая позволяет в применительной практике игнорировать статус депутата областной Думы и его право на участие в обсуждении и голосовании по любому правовому акту, принимаемому областной Думой, в том числе и ненормативного характера.

Мнение представителя Калининградской областной Думы Д.С. Горбача, высказанное в судебном заседании о том, что Регламент не является нормативным правовым актом и производство по данному делу подлежит прекращению в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 65 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", а также, что статья 55 Регламента отвечает требованиям федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области, законов Калининградской области и правовые основания для признания ее противоречащей Уставу отсутствуют, соответствует правовой позиции, изложенной в отзыве Калининградской областной Думы. Калининградская областная Дума считает необоснованным утверждение заявителя о противоречии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 55 Регламента, поскольку Устав не устанавливает порядок принятия областной Думой правовых актов ненормативного характера. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов Калининградской области и других правовых актов областной Думы определяется федеральным# законами, законами Калининградской области и Регламентом областной Думы. При этом законами области не установлено каких-либо ограничений по использованию опросного метода при принятии областной Думой правовых актов ненормативного характера. Статья 55 Регламента не предусматривает, в какой форме председателем Думы дается поручение о проведении опроса депутатов, необходимости подписи опросного листа лицом, проводившим опрос, а также необходимости опроса всех депутатов областной Думы. Достаточно, чтобы имелось число подписей, необходимое для принятия постановления (большинство от избранных депутатов).

Опрошенный в ходе судебного заседания в качестве свидетеля председатель Калининградской областной Думы В.А. Никитин пояснил, что поручения об осуществлении опроса депутатов путем сбора их личных подписей даются им в устной форме. При этом конкретных сроков и способов информирования депутатов им не устанавливается. Председатель подписывает постановление при наличии в графе "за" опросного листа подписей более половины от числа избранных депутатов. На очередном заседании областной Думы депутаты о принятом методом опроса постановлении не информируются. Принятый опросным методом правовой акт рассылается депутатам в обычном порядке. Также В.А. Никитин отметил, что выражение своего мнения по принимаемому правовому акту путем подписи в опросном листе является правом депутата, а не его обязанностью и депутат может отказаться от выражения своего мнения.

Свидетели В.А. Климаев и И.Н. Жук пояснили порядок работы организационного управления областной Думы по сбору подписей депутатов на опросных листах. При этом ими было также отмечено, что поручение об осуществлении опроса депутатов путем сбора их личных подписей дается председателем областной Думы в устной форме. Опросный лист депутатам на подпись предоставляется лично, с приложением проекта правового акта. Лицо, осуществляющее сбор подписей, в опросном листе не указывается. Конкретные сроки по сбору подписей не устанавливаются, при этом исполнители руководствуются необходимостью безотлагательного рассмотрения и принятия областной Думой решения. Также свидетели указали, что по итогам голосования депутатами опросным методом никакой документ не составляется, конкретные причины отсутствия подписи, депутата в опросном листе и непредоставления опросного листа депутату на подпись не фиксируются. Результаты работы по сбору подписей в опросном листе докладываются председателю областной Думы в устной форме.

Таким образом, обнаруживается неопределенность в понимании положений части второй статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы, согласно которым "опрос депутатов осуществляется по поручению председателя Думы путем сбора их личных подписей" и соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области сложившейся в процессе работы областной Думы третьего созыва практики применения этих положений.

В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемой нормы, так и смысл, придаваемый ей сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из ее места в системе правовых актов, то есть дает толкование нормы и отвечает на вопрос о том, соответствует ли Уставу области тот смысл, который был придан данной норме практикой. При этом Уставный Суд принимает постановления и дает заключение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, легитимность которой подвергнута сомнению.

2. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (подпункт "н" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76).

На федеральном уровне вопросы статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации, принципов деятельности законодательного органа, условий осуществления депутатом депутатской деятельности закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности" (пункт 8 статьи 4).

Правовыми актами, определяющими порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации применительно к Калининградской областной Думе, являются Устав (Основной Закон) Калининградской области, Законы Калининградской области "О Калининградской областной Думе", "О статусе депутата Калининградской областной Думы", "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области", Регламент Калининградской областной Думы.

Принятие Регламента областной Думы относится к числу полномочий Калининградской областной Думы, определенных в статье 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области. Законом Калининградской области от 10 ноября 1997 года N 38 "О правовых актах органов государственной власти Калининградской области" установлено, что Регламент областной Думы принимается постановлением Калининградской областной Думы (пункт 4 статьи 10).

В соответствии со статьей 17 Устава (Основного Закона) Калининградской области порядок подготовки, созыва и проведения заседания областной Думы, избрания председателя, заместителей председателя и иных должностных лиц областной Думы, образования комитетов и комиссий, регистрации и отмены регистрации депутатских объединений (фракций), их деятельности, рассмотрения нормативных и иных правовых актов, голосования и другие вопросы организации работы областной Думы определяются соответствующими федеральными законами, законами Калининградской области и Регламентом областной Думы.

Согласно пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты области не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Регламент регулирует внутриорганизационные и иные отношения, складывающиеся в процессе осуществления областной Думой правотворческой и иной деятельности. Исходя из его места в системе нормативных правовых актов, Регламент Калининградской областной Думы третьего созыва является подзаконным нормативным актом и принимается не для развития норм, содержащихся в правовых актах более высокой юридической силы, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом. При этом содержащиеся в Регламенте нормы в большинстве своем носят процессуальный характер.

Такой подход к определению природы Регламента обуславливает необходимость нормативно-правового закрепления в нем соответствующих процедур, регулирующих деятельность областной Думы, в том числе по принятию ею решений, с обязательным соблюдением принципа конкретности и определенности в правовом регулировании, призван исключить произвольное регулирование и позволяет создать законную базу деятельности Калининградской областной Думы, что должно гарантировать законность ее действий и легитимность принимаемых ею актов.

3. Выявляя правовой смысл оспариваемых заявителем положений части второй статьи 55 Регламента областной Думы, Уставный Суд исходит из того, что положения Регламента находятся в неразрывной системной связи с положениями Устава и других законов Калининградской области, регулирующих деятельность Калининградской областной Думы и осуществление депутатами областной Думы депутатской деятельности.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 2; пункта 1 статьи 4; пунктов 1, 2 статьи 7; статьи 14 Устава (Основного Закона) Калининградской области и пунктов 1, 3 статьи 1 Закона Калининградской области "О Калининградской областной Думе" Калининградская областная Дума является коллегиальным, постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Калининградской области и осуществляет свою деятельность на принципах законности, самостоятельного осуществления принадлежащих ей полномочий, гласности и подконтрольности населению. При этом областная Дума самостоятельно определяет порядок своей деятельности, решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения (пункт 2 статьи 16 Устава области).

В соответствии с положениями статей 1, 10 Закона Калининградской области "О статусе депутата Калининградской областной Думы" органы государственной власти области гарантируют депутату областной Думы условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, защищают его права, честь и достоинство. Депутат обладает правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым областной Думой, и реализует предоставленные ему права в соответствии с Регламентом областной Думы. Работа депутата в областной Думе осуществляется в соответствии с Регламентом областной Думы.

Таким образом, осуществляя в интересах населения на основании и во исполнение как актов федерального, так и регионального законодательства правотворческую деятельность, законодатель обязан установить четкий порядок принятия областной Думой проектов правовых актов, в том числе ненормативного характера опросным методом. Определяя такой порядок, законодатель призван обеспечить всем депутатам областной Думы равные возможности по осуществлению депутатских полномочий, в том числе путем реализации права депутата на выражение своего мнения (право решающего голоса), и установить надлежащее правовое основание и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных субъективных решений. Наличие такого рода правил и их соблюдение всеми участниками регулируемых отношений является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях действующего законодательства порядка принятия правовых актов и призвано гарантировать соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов.

Такой вывод Уставного Суда согласуется с правовой позицией Конституционного Суда, высказанной в Определениях от 9 апреля 2002 года N 162-О и от 11 мая 2004 года N 139-О, согласно которой, осуществляя самостоятельное на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов регулирование своей деятельности, вопросов статуса депутатов, законодательный орган обязан исходить из того, что такое регулирование должно обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме в течение всего срока.

4. Статьей 55 Регламента Калининградской областной Думы установлено, что в случае невозможности продолжения работы заседания Думы по причине его неправомочности или при необходимости безотлагательного рассмотрения и принятия Думой решения проект правового акта ненормативного характера может приниматься методом опроса депутатов Думы. Как указывается в части второй данной статьи, опрос депутатов Думы осуществляется по поручению председателя Думы путем сбора их личных подписей. Подписание депутатом опросного листа представляет собой выбор им варианта ответа: "за", "против" или "воздержался".

Однако, в отличие от установленных в Регламенте подробных процедур принятия решения на заседаниях областной Думы, а именно: порядка информирования о заседаниях областной Думы и рассматриваемых на них вопросах; порядка проведения самих заседаний и принятия решений, которые призваны гарантировать каждому депутату возможность лично участвовать в обсуждении и реализовать свое право решающего голоса по вопросам, рассматриваемым областной Думой, такое регулирование в отношении опросного метода отсутствует. Регламентом не определен порядок проведения опроса, не указано, каким образом депутату направляются материалы, не предусмотрены иные возможности выражения мнения каждым депутатом.

В то же время реализация председателем областной Думы содержащихся в статье 55 Регламента предписаний должна осуществляться в соответствии с полномочиями, определенными Уставом (Основным Законом) Калининградской области (статья 22), Законом Калининградской области "О Калининградской областной Думе" (статья 12), Регламентом областной Думы (статьи 7, 11). Положениями указанных актов предусмотрено, что председатель областной Думы, организуя работу Думы и осуществляя руководство подготовкой вопросов, выносимых на рассмотрение областной Думы, оказывает содействие депутатам в осуществлении их депутатских полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией.

Исходя из изложенного, Уставный Суд считает, что при принятии проектов правовых актов ненормативного характера вне рамок заседания областной Думы методом опроса депутатов Думы опросный лист должен быть представлен на подпись каждому депутату с фиксированием в нем его личной подписи, что также является фактическим согласием депутата на рассмотрение проекта правового акта опросным методом. При этом председатель областной Думы обязан соблюдать ряд процессуальных правил, вытекающих из требований действующего законодательства и в своей совокупности создающих максимально благоприятные условия, исключающие возможность принятия решений, не соответствующих реальному волеизъявлению депутатов.

Иное понимание искажало бы сущность законодательного органа, являлось бы отступлением от принципа коллегиальности и законности в деятельности областной Думы, неисполнением органом государственной власти обязанности предоставлять всем депутатам равные возможности для осуществления депутатской деятельности, что на практике приводит к нарушению права депутата на выражение своего мнения, фактически лишает его права решающего голоса по рассматриваемому областной Думой вопросу и создает возможность, когда под сомнение может быть поставлено соответствие принятого решения реальному волеизъявлению, что, по мнению Уставного Суда, недопустимо.

Вместе с тем данный вывод Уставного Суда не исключает право Калининградской областной Думы как законодательного органа, исходя из места Регламента в системе нормативного правового регулирования деятельности областной Думы, следуя определенному Конституционным Судом Российской Федерации принципу конкретности и определенности правовой нормы, внести изменения либо дополнения в свой Регламент, связанные с уточнением порядка принятия проектов правовых актов ненормативного характера вне заседаний областной Думы опросным методом, и в дальнейшей работе следовать сформулированным предписаниям.

5. Изучение правоприменительной практики принятия областной Думой третьего созыва в порядке статьи 55 Регламента правовых актов ненормативного характера показывает следующее.

За период работы Калининградской Думы третьего созыва было принято 74 постановления методом опроса депутатов. Из проведенного Уставным Судом анализа опросных листов и свидетельских показаний следует. Распоряжение о проведении опроса депутатов путем сбора их личных подписей в опросном листе дается Председателем областной Думы в устной форме. Сбор подписей осуществляется работниками организационного управления областной Думы. Опросные листы представлялись на подпись не всем депутатам, о чем свидетельствует количество подписей в опросных листах. Даты проставления подписи, причины отсутствия подписей, ответственное лицо, осуществлявшее сбор подписей, не указываются. Ввиду отсутствия документов, подтверждающих, кому на подпись представлялся опросный лист, невозможно установить количество депутатов, принимавших участие в опросе. В каждом случае сбор подписей прекращался при разном их количестве, главным критерием являлось наличие подписей в графе "за" в количестве более половины от числа избранных депутатов. Документов, свидетельствующих об утверждении областной Думой формы опросного листа, в судебное заседание не представлено. Доказательств, подтверждающих информирование депутатов, находившихся за пределами области, о проведении опроса, и передачи им необходимой информации по проекту принимаемого решения другими способами, кроме личного ознакомления, суду не предъявлено. На очередном заседании областной Думы депутаты о принятом методом опроса постановлении не информируются. Принятый опросным методом правовой акт рассылается депутатам в обычном порядке.

Учитывая изложенное, Уставный Суд считает, что понимание правоприменителями положений части второй статьи 55 Регламента областной Думы расходится с их правовым смыслом, выявленным Уставным Судом. Нечеткое и неполное регулирование порядка предоставления депутатам опросных листов и необходимой информации приводит к тому, что на практике отсутствует его единообразное понимание и исполнение. В результате, по принятым опросным методом постановлениям ряд депутатов не принимали участие в голосовании, поскольку не были поставлены в известность о проведении голосования опросным методом, что заведомо ставило их в неравные условия для выражения своего мнения по вопросу вынесенному на рассмотрение.

Таким образом, Уставный Суд, приходит к выводу о том, что в условиях отсутствия законодательного установления процедур, гарантирующих всем депутатам равные возможности для осуществления депутатской деятельности, положения части второй статьи 55 Регламента в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, допускают возможность отказа депутатам в реализации их права на осуществление своих полномочий, приводят к фактическому лишению депутата возможности выразить свое мнение и не гарантируют соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов, а, следовательно, и избирателей. Такое регулирование не соответствует условиям функционирования законодательного органа в демократическом правовом государстве, не исключает принятия произвольных решений и противоречит пункту 1 статьи 1, пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 2 пункта 3 статьи 4, статьей 7, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд

п о с т а н о в и л :

1. Признать, что положения части второй статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы третьего созыва в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, допускают возможность отказа депутатам в реализации права на осуществление своих полномочий, приводят к фактическому лишению их права выразить свое мнение и не гарантируют соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов, а следовательно избирателей, нарушают принципы коллегиальности и законности, не соответствуют условиям функционирования законодательного органа в демократическом правовом государстве и противоречат пункту 1 статьи 1, пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 7, пункту 2 статьи 15, пунктам 7 и 8 статьи 16 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Положения части второй статьи 55 Регламента Калининградской областной Думы третьего созыва, предусматривающие, что опрос депутатов Думы осуществляется по поручению председателя областной Думы путем сбора их личных подписей, подлежат применению в соответствии с их смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, и являющимся в силу пункта 1 статьи 8 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" общеобязательным на территории Калининградской области.

3. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.