Постановление Уставного Суда Калининградской области от 10 апреля 2006 г. N 2-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений постановлений главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9, главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427, от 8 января 2004 года N 11, от 24 марта 2005 года N 353, от 18 мая 2005 года N 642"

Постановление Уставного Суда Калининградской области
от 10 апреля 2006 г. N 2-П
"По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области
отдельных положений постановлений главы Гвардейского района от 8 января
2002 года N 9, главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31
декабря 2002 года N 1427, от 8 января 2004 года N 11, от 24 марта 2005
года N 353, от 18 мая 2005 года N 642"

Уставный Суд Калининградской области в составе:

     Председателя                 Ю.А. Кузяева,

     судей                        В.А. Багалина, Т.Д. Карпенко,

                                  Г.В. Корнюшенкова, А.В. Куликова,

с участием: заявителя гражданки Т.А. Болговой и ее представителей - Д.А. Изотова и А.В. Андреева по доверенности;

представителей главы муниципального образования "Гвардейский район" - С.В. Башариной и И.В. Аникиной по доверенности;

руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельных положений постановлений главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9, главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427, от 8 января 2004 года N 11, от 24 марта 2005 года N 353, от 18 мая 2005 года N 642.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса гражданки Т.А. Болговой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельные положения вышеуказанных постановлений, регулирующих денежное содержание муниципальных служащих администрации Гвардейского района.

Заслушав доклад судьи А.В. Куликова, объяснения представителей сторон: Д.А. Изотова, А.В. Андреева и С.В. Башариной, И.В. Аникиной; выступления приглашенных в судебное заседание экспертов: доктора экономических наук, профессора Л.И. Сергеева и Заслуженного юриста Российской Федерации Л.К. Милинис,

исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный Суд Калининградской области

у с т а н о в и л :

1. 24 октября 2005 года в Уставный Суд Калининградской области поступило обращение гражданки Болговой Т.А. (далее - заявитель).

17 ноября, 7 и 19 декабря 2005 года, 14 марта 2006 года поступили уточнения и письменные пояснения к указанному обращению.

Заявитель просит признать не соответствующими пункту 5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области отдельные положения указанных постановлений, а именно:

- в постановлении главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9 - пункт 8, который утверждает штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района (приложение N 1), а в этом штатном расписании - графу "должностной месячный оклад";

- в постановлении главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427 - пункт 5, который утверждает штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района (приложение N 1), а в нем графу "должностной месячный оклад";

- в постановлении главы муниципального образования "Гвардейский район" от 8 января 2004 года N 11 - пункт 2, в котором утверждается тарифная сетка по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 2), и пункт 9, в котором утверждается штатное расписание муниципальных служащих администрации муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 3), а в нем графу "должностной месячный оклад";

- в постановлении главы муниципального образования "Гвардейский район" от 24 марта 2005 года N 353 с изменениями, внесенными постановлением от 15 июля 2005 года N 768 - пункт 2, в котором утверждается тарифная сетка по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 2). В этой тарифной сетке - положение: "При расчете должностного оклада тарифный коэффициент умножается на 6550 рублей";

- в постановлении главы муниципального образования "Гвардейский район" от 18 мая 2005 года N 642 - пункт 1, в котором утверждается Положение "Об оплате труда муниципальных служащих администрации муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 1). В указанном Положении - раздел II, устанавливающий, что "должностные оклады муниципальных служащих определены штатным расписанием муниципального образования "Гвардейский район".

Исходя из своей правовой позиции, заявитель считает, что в период действия оспариваемых постановлений ей выплачивалось денежное содержание, сумма которого определялась в нарушение требований действующего регионального законодательства, соответственно и в нарушение Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представители заявителя Д.А. Изотов и А.В. Андреев поддержали заявленные требования.

Представители главы муниципального образования "Гвардейский район" - С.В. Башарина и И.В. Аникина в судебном заседании поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве главы муниципального образования, которая заключается в том, что установление минимальных должностных окладов штатных расписаний администрации Гвардейского района ниже среднего уровня заработной платы со всеми надбавками по области не является достаточным основанием для признания оспариваемых положений постановлений главы Гвардейского района, главы муниципального образования "Гвардейский район" не соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области, поскольку денежное содержание заявителя не нарушалось и рассчитывалось не из минимального должностного оклада, а из оклада с надбавками, установленными статьей 22 Закона Калининградской области "Об основах муниципальной службы в Калининградской области". При этом указали, что муниципальное образование "Гвардейский район" являлось дотационным.

В соответствии со статьей 70 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

К началу рассмотрения обращения заявителя в судебном заседании главой муниципального образования "Гвардейский район" было принято постановление от 12 декабря 2005 года N 1642, признающее часть оспариваемых заявителем муниципальных правовых актов (постановления от 8 января 2002 года N 9, от 31 декабря 2002 года N 1427 и от 8 января 2004 года N 11) утратившими силу.

В то же время Уставный Суд при рассмотрении данного дела исходит из того, что указанные муниципальные правовые акты продолжают оказывать влияние на реализацию прав заявителя, в том числе права на пенсионное обеспечение, и, следовательно, фактически являются действующими применительно к периоду времени, в котором определялось денежное содержание заявителя.

Кроме того, при разрешении вопроса о принятии обращения к рассмотрению Уставный Суд определил, что оспариваемые заявителем правовые акты следует рассматривать как нормативные правовые акты главы Гвардейского района (от 8 января 2002 года N 9) и главы муниципального образования "Гвардейский район" (от 31 декабря 2002 года N 1427, от 8 января 2004 года N 11), а не постановления администрации Гвардейского района, как они указаны в постановлении главы муниципального образования "Гвардейский район" от 12 декабря 2005 года N 1642.

2. Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области (пункт 2 статьи 5). На территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Законы и иные нормативные правовые акты области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 7). Органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, настоящему Уставу (Основному Закону) области, законам и иным нормативным правовым актам Калининградской области (пункт 5 статьи 63).

Уставный Суд, оценивая оспариваемые заявителем отдельные положения вышеуказанных постановлений главы Гвардейского района, главы муниципального образования "Гвардейский район" по их содержанию, исходит из взаимосвязанных требований федерального и областного законодательства в части установления денежного содержания муниципальных служащих.

Общие положения о денежном содержании муниципальных служащих определены Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и Законом Калининградской области от 7 марта 1996 года N 43 "Об основах муниципальной службы в Калининградской области".

Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" установлено, что размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации (статья 16).

В соответствии с требованиями статьи 22 Закона Калининградской области "Об основах муниципальной службы в Калининградской области":

- должностные оклады муниципальных служащих определяются тарифной сеткой муниципальной службы муниципального образования, которая разрабатывается соответствующим органом местного самоуправления и утверждается главой муниципального образования;

- минимальный должностной оклад тарифной сетки муниципальной службы не может быть ниже среднего уровня заработной платы со всеми надбавками по области или среднего уровня заработной платы по муниципальному образованию, если он выше среднего уровня заработной платы по области.

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации тарифная система - это совокупность нормативов, с помощью которых осуществляется дифференциация заработной платы работников различных категорий. Тарифная система оплаты труда включает в себя: тарифные ставки (оклады), тарифную сетку, тарифные коэффициенты. Тарифная сетка - это совокупность тарифных разрядов работ (профессий, должностей), определенных в зависимости от сложности работ и квалификационных характеристик работников с помощью тарифных коэффициентов. Тарифная система оплаты труда работников муниципальных учреждений и порядок ее применения устанавливается органами местного самоуправления (статьи 129 и 143).

Таким образом, при установлении должностных окладов муниципальных служащих муниципальной службы в штатном расписании муниципальных должностей администрации Гвардейского района глава Гвардейского района, глава муниципального образования "Гвардейский район" обязан исходить из утвержденной тарифной сетки с указанием в ней минимальных должностных окладов, тарифных коэффициентов, а также тарифных разрядов как величины, отражающей сложность труда и квалификацию работников муниципальной службы.

3. Постановлениями главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9 "О внесении изменений в штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района" и главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427 "О введении штатного расписания администрации Гвардейского района" определялись должностные оклады муниципальных служащих Гвардейского района, в том числе заявителя по должности начальника Управления по развитию промышленности и потребительского рынка администрации Гвардейского района, в условиях отсутствия тарифной сетки. В ходе судебного заседания также выявлено, что иных муниципальных правовых актов, которыми бы утверждалась необходимая тарифная сетка, не издавалось.

Постановлением главы муниципального образования "Гвардейский район" от 8 января 2004 года N 11 "Об утверждении штатного расписания администрации муниципального образования "Гвардейский район" были утверждены тарифная сетка по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 2) и штатное расписание администрации муниципального образования "Гвардейский район" (приложение N 3). Однако в утвержденной тарифной сетке отсутствовали тарифные разряды, которые являются составляющей тарифной сетки в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (статья 129), а также не указан минимальный должностной оклад, являющийся базовым показателем для исчисления должностных окладов конкретных муниципальных должностей, в том числе и заявителя по должности начальника Управления по развитию промышленности и потребительского рынка администрации Гвардейского района.

Постановлениями главы муниципального образования "Гвардейский район" от 24 марта 2005 года N 353 "Об утверждении штатного расписания администрации муниципального образования "Гвардейский район" и от 15 июня 2005 года N 768 "О внесении изменений в Постановление главы муниципального образования "Гвардейский район" от 24 марта 2005 года N 353 "Об утверждении штатного расписания администрации муниципального образования "Гвардейский район" утверждены тарифные сетки по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район". При этом в утвержденных тарифных сетках отсутствовали тарифные разряды. В тарифных сетках указывалось, что при расчете должностных окладов муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район" тарифный коэффициент умножается на 5425 рублей (постановление от 24 марта 2005 года N 353) и 6550 рублей (постановление от 15 июня 2005 года N 768), что в том и другом случае было ниже среднего уровня заработной платы со всеми надбавками по области по статистическим данным, представленным в справке территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Калининградской области от 13 октября 2005 года (исх. N 1716/11-17).

Уставный Суд не может принять во внимание доводы, изложенные в отзыве главы муниципального образования "Гвардейский район" и его представителей в судебном заседании о дотационности муниципального образования "Гвардейский район" с 2000 года. Положение статьи 22 Закона Калининградской области "Об основах муниципальной службы в Калининградской области" о том, что "минимальный должностной оклад тарифной сетки муниципальной службы в муниципальных образованиях, бюджеты которых не являются дотационными, не может быть ниже среднего уровня заработной платы со всеми надбавками по области или среднего уровня заработной платы по муниципальному образованию, если он выше среднего уровня заработной платы по области", было введено Законом Калининградской области от 24 ноября 2005 года N 681, который вступил в силу 6 декабря 2005 года (с момента опубликования) и поэтому не распространяется на оспариваемые положения постановлений главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9, главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427, от 8 января 2004 года N 11, от 24 марта 2005 года N 353 (с изменениями, внесенными постановлением от 15 июля 2005 года N 768).

Постановлением главы муниципального образования "Гвардейский район" от 18 мая 2005 года N 642 "Об утверждении Положений об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район" утверждено Положение "Об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район". Разделом II вышеназванного Положения предусмотрено, что "должностные оклады муниципальных служащих определены штатным расписанием муниципального образования "Гвардейский район". Данная норма не содержит указания на применение при определении должностных окладов тарифной сетки.

Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 22 Закона Калининградской области "Об основах муниципальной службы в Калининградской области" должностные оклады муниципальных служащих определяются тарифной сеткой муниципальной службы муниципального образования, которая разрабатывается соответствующим органом местного самоуправления и утверждается главой муниципального образования. Приведенная норма раздела II Положения "Об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район", исходя из ее буквального смысла, может быть истолкована правоприменителями как допускающая возможность определения должностных окладов муниципальной службы только штатным расписанием без применения тарифной сетки. По мнению Уставного Суда, норма раздела II вышеназванного Положения не отвечает требованию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающему из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости, в той мере, в которой допускает возможность определения должностных окладов муниципальных служащих штатным расписанием муниципального образования "Гвардейский район" без разработки, утверждения и применения тарифной сетки муниципальной службы муниципального образования.

Такой подход согласуется с выраженной и неоднократно подтвержденной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией, согласно которой предусмотренное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 14 ноября 2005 года N 14-П и другие).

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводам, что оспариваемые заявителем вышеуказанные положения муниципальных правовых актов, регулирующих денежное содержание муниципальных служащих Гвардейского района, приняты в нарушение требований федерального и областного законодательства и по своей правовой сути противоречат пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 7 и пункту 5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области, согласно которым обязанностью органов местного самоуправления является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов федеральным и областным законам.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 53 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 4 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

п о с т а н о в и л :

1. Признать не соответствующими пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 7, пункту 5 статьи 63 Устава (Основного Закона) Калининградской области следующие положения муниципальных правовых актов, регулирующих денежное содержание муниципальных служащих Гвардейского района:

- штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района, утвержденное пунктом 8 постановления главы Гвардейского района от 8 января 2002 года N 9, в части установления в графе "должностной месячный оклад" должностных месячных окладов муниципальных служащих;

- штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района, утвержденное пунктом 5 постановления главы муниципального образования "Гвардейский район" от 31 декабря 2002 года N 1427, в части установления в графе "должностной месячный оклад" должностных месячных окладов муниципальных служащих;

- тарифную сетку по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район", утвержденную пунктом 2 постановления главы муниципального образования "Гвардейский район" от 8 января 2004 года N 11;

- штатное расписание муниципальных служащих администрации Гвардейского района, утвержденное пунктом 9 постановления главы муниципального образования "Гвардейский район" от 8 января 2004 года N 11, в части установления в графе "должностной месячный оклад" должностных месячных окладов муниципальных служащих;

- положение "при расчете должностного оклада тарифный коэффициент умножается на 6550 рублей", содержащееся в тарифной сетке по оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район, утвержденной пунктом 2 постановления главы муниципального образования "Гвардейский район" от 24 марта 2005 года N 353 (с изменениями, внесенными постановлением от 15 июля 2005 года N 768);

- раздел II Положения "Об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования "Гвардейский район", утвержденного постановлением главы муниципального образования "Гвардейский район" от 18 мая 2005 года N 642, в той мере, в которой он допускает возможность определения должностных окладов муниципальных служащих штатным расписанием муниципального образования "Гвардейский район" без применения тарифной сетки, разработанной и утвержденной в соответствии с требованиями действующего законодательства.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня его провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.